王學(xué)忠

(中共安徽省委黨校　法學(xué)部， 安徽　合肥　230022)

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農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在沖突與協(xié)調(diào)
——以?shī)W斯特羅姆的多中心治理理論為視角

(中共安徽省委黨校法學(xué)部， 安徽合肥230022)

摘要：信息失靈是制約農(nóng)村金融發(fā)展的主要因素。多中心理論下的農(nóng)村金融市場(chǎng)信息失靈治理體系是由市場(chǎng)主體治理、政府治理和農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理構(gòu)成的有機(jī)整體。我國(guó)農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在沖突影響了治理效果。協(xié)調(diào)政府與農(nóng)村金融主體治理沖突的路徑是在準(zhǔn)確定位政府職能基礎(chǔ)上，減少政府直接干預(yù)農(nóng)村金融活動(dòng)，公平地對(duì)待每一個(gè)農(nóng)村金融主體，積極提供農(nóng)村金融公共信息服務(wù)；協(xié)調(diào)政府與農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理沖突的路徑是在推行政社分開(kāi)、改革行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制同時(shí)，建立健全培育農(nóng)村金融協(xié)會(huì)發(fā)展制度；協(xié)調(diào)協(xié)會(huì)與市場(chǎng)沖突的路徑是改革一行一會(huì)制度，打破農(nóng)村金融協(xié)會(huì)壟斷，允許多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)存在，并建立農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的聯(lián)合會(huì)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融； 信息失靈； 治理體系； 沖突； 協(xié)調(diào)

信息失靈阻礙了農(nóng)村金融發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系逐步理順，社會(huì)組織逐漸發(fā)展，政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織在農(nóng)村金融信息失靈治理中的功能得到一定發(fā)揮，但總體而言，農(nóng)村金融信息失靈現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。因?yàn)樾畔⑹ъ`，農(nóng)村金融需求得不到滿足與對(duì)農(nóng)貸款不良率較高的問(wèn)題并存。蘇北某市約有6萬(wàn)農(nóng)戶存在資金需求，按每戶年均需3萬(wàn)—5萬(wàn)元計(jì)，總資金需求18億—30億元，而2013年該市累計(jì)僅發(fā)放貸款4.3億元，貸款余額僅2億元。[1]同時(shí)，對(duì)農(nóng)貸款不良率居高不下，銀監(jiān)會(huì)2013年年報(bào)顯示，商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)貸款不良率達(dá)2.27%，遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。農(nóng)村金融信息失靈治理對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有正外部性；農(nóng)村金融信息失靈治理中很難把一部分市場(chǎng)主體排除在外；不同的農(nóng)村金融主體對(duì)信息失靈治理的需求存在差異，這與多中心理論中的治理對(duì)象——公益產(chǎn)品和服務(wù)的外部性、不可分性和社群需求偏好性特質(zhì)[2](P42-50)相吻合，因此多中心理論可為農(nóng)村金融信息失靈治理提供有益的借鑒。

一、信息失靈是制約農(nóng)村金融發(fā)展的主要因素

信息不對(duì)稱導(dǎo)致農(nóng)村融資難，矯正信息不對(duì)稱是更好地矯正其他市場(chǎng)失靈的條件。因此，信息不對(duì)稱是農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈的主要方面，緩解農(nóng)村融資難必須解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。

1.信息不對(duì)稱是農(nóng)村融資難的成因。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，只有在風(fēng)險(xiǎn)和成本可控的情況下才會(huì)發(fā)放貸款，但在信息不對(duì)稱情況下，風(fēng)險(xiǎn)和成本問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，從而導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)惜貸。首先是貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題無(wú)法解決。斯蒂格利茨和溫斯指出：“在完備信息和信息無(wú)成本的情況下，銀行可以準(zhǔn)確無(wú)誤地掌握借款者采取的所有行動(dòng)?！盵3](P87)這樣金融機(jī)構(gòu)可對(duì)不同的借款者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)差異化分析并采取不同防范措施。但現(xiàn)實(shí)并非如此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款者的信譽(yù)、資產(chǎn)狀況、經(jīng)營(yíng)能力等難以充分了解，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，因此只能按照市場(chǎng)上的平均風(fēng)險(xiǎn)程度和同一條件貸款，從而出現(xiàn)逆向選擇問(wèn)題：風(fēng)險(xiǎn)程度低于平均水平的借款者因獲益低而選擇不貸款，風(fēng)險(xiǎn)程度高的借款者反而選擇貸款。貸款后，金融機(jī)構(gòu)因信息不對(duì)稱而難以對(duì)借款人的資金利用行為進(jìn)行監(jiān)督，借款人具有從事不利于金融機(jī)構(gòu)回收貸款行為的道德風(fēng)險(xiǎn)。為避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)必須要做的是在客戶中進(jìn)行選擇，即只對(duì)充分了解、風(fēng)險(xiǎn)低的客戶貸款。如此，斯蒂格利茨和溫斯所描繪的“信貸配給”現(xiàn)象產(chǎn)生：“一部分人得到了貸款，另一部分人卻沒(méi)有得到貸款。那些被拒之門外的潛在借款者即使愿意出比市場(chǎng)水平更高的利率水平，或者愿意提供比已經(jīng)得到貸款的人更多的擔(dān)保，仍然得不到貸款。”[4](P119-120)

其次是經(jīng)營(yíng)成本問(wèn)題無(wú)法有效解決。農(nóng)村金融業(yè)務(wù)小而散抬高了金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成本，理論上提高利率可以解決成本問(wèn)題，但高利率往往導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更高的貸款風(fēng)險(xiǎn)和成本。斯蒂格利茨和溫斯指出：“提高利率可能導(dǎo)致借款者采取與銀行利益相悖的行為?！盵5](P103)“利率上升能通過(guò)挫傷安全性項(xiàng)目的投資者或誘使借款者去投資風(fēng)險(xiǎn)性更高的項(xiàng)目來(lái)增加銀行各種放款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度?！盵6](P119-120)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為避免提高利率引發(fā)的更高貸款風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)借款者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，而為達(dá)到這一目的，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要付出相應(yīng)信息成本，金融機(jī)構(gòu)將因經(jīng)營(yíng)成本提高而惜貸。

2.矯正信息不對(duì)稱是更好地矯正農(nóng)村金融市場(chǎng)其他失靈的條件。第一，矯正信息不對(duì)稱是更好地矯正農(nóng)村金融壟斷失靈的條件。雖然破除壟斷可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)信息發(fā)現(xiàn)，但如果信息發(fā)現(xiàn)成本過(guò)高，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信息發(fā)現(xiàn)動(dòng)力不足，農(nóng)村融資難問(wèn)題依然無(wú)法解決?？梢?jiàn)，農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)制度在信息對(duì)稱條件下才能發(fā)揮作用。第二，矯正信息不對(duì)稱是更好地激勵(lì)農(nóng)村金融正外部性的條件。農(nóng)村金融具有促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部性，但金融機(jī)構(gòu)因農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)小而散、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大而不愿扎根農(nóng)村。激勵(lì)農(nóng)村金融的正外部性需要政府的適度支持。由于政府無(wú)法鑒別誰(shuí)是貸款的真實(shí)需要者，難以進(jìn)行有效的直接信貸配置。又由于尋租的存在，廉價(jià)的信貸資源可能被挪用，因此，政府不宜直接干預(yù)，否則，政府只需大量設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)即可。政府干預(yù)的可靠辦法是通過(guò)財(cái)稅政策、貨幣政策和公共服務(wù)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，激勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展信貸服務(wù)。然而，在信息不對(duì)稱環(huán)境下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題依然存在，成本問(wèn)題也無(wú)法解決，激勵(lì)效果不會(huì)樂(lè)觀?？梢?jiàn)，更好地激勵(lì)農(nóng)村金融正外部性依賴于信息不對(duì)稱的矯正。

二、多中心理論中的農(nóng)村金融信息失靈治理體系

(一)農(nóng)村金融信息失靈治理體系構(gòu)成及功能分析

多中心理論強(qiáng)調(diào)公共事物治理主體的多元化。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，因?yàn)楣彩挛镏卫韱?wèn)題的復(fù)雜性，單一強(qiáng)調(diào)政府作用、市場(chǎng)主體作用或是社會(huì)組織作用，都過(guò)于簡(jiǎn)化或理想化而無(wú)法取得滿意效果，公共治理不是簡(jiǎn)單地選擇哪一個(gè)主體的問(wèn)題，而是打破單中心格局，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)多中心協(xié)作的治理體系。[7](P18-31)政府、市場(chǎng)主體或是社會(huì)組織在農(nóng)村金融信息失靈治理中既能夠發(fā)揮一定的作用，又各自存在不足，不能獨(dú)自完成治理任務(wù)。能夠發(fā)揮一定的作用體現(xiàn)了其存在的價(jià)值，而各自存在的不足又表明各治理形式的存在不能排斥其他形式的存在。因此，農(nóng)村金融信息失靈的治理應(yīng)當(dāng)由各種治理共同構(gòu)成。

1.農(nóng)村金融市場(chǎng)主體治理的功能分析。文森特·奧斯特羅姆指出，市場(chǎng)中的“任何一個(gè)人或者企業(yè)的行為都是由雙向調(diào)適決定的，他們要與參與任何特定市場(chǎng)的其他個(gè)人和企業(yè)的行為相協(xié)調(diào)?！盵8](P79)為在信息失靈環(huán)境中與對(duì)方行為相協(xié)調(diào)，農(nóng)戶和企業(yè)可以主動(dòng)向金融機(jī)構(gòu)顯示信息；金融機(jī)構(gòu)為開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，可通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新識(shí)別對(duì)方信息，也可主動(dòng)調(diào)查了解對(duì)方信息，這些都可有效緩解信息不對(duì)稱。但市場(chǎng)主體治理的功能是有限的，由于外部性原因，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的收益往往難以覆蓋成本，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)治理信息失靈的積極性；在金融壟斷情況下，金融機(jī)構(gòu)因可獲得壟斷利潤(rùn)而且缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，也不會(huì)積極主動(dòng)去治理信息失靈。

2.政府治理功能分析。政府可主動(dòng)采取措施治理農(nóng)村金融信息失靈。這些措施包括政府直接設(shè)立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；以行政方式干預(yù)農(nóng)村貸款配置；規(guī)制農(nóng)村金融壟斷行為和降低農(nóng)村金融準(zhǔn)入門檻，形成有效競(jìng)爭(zhēng)；通過(guò)財(cái)稅政策，補(bǔ)償信息成本；提供信息公共服務(wù)，降低信息成本，等等。但政府治理農(nóng)村金融市場(chǎng)信息失靈也不是萬(wàn)能的。奧斯特羅姆夫婦指出：“在私人供給物品和服務(wù)方面缺乏有效的市場(chǎng)安排，并不必然意味著在非市場(chǎng)條件下由公共供給物品和服務(wù)就能保證有效地解決問(wèn)題?！盵9](P149)一是政府的信息失靈制約了其作用發(fā)揮。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的最優(yōu)選擇、最優(yōu)方式方法的運(yùn)用以及績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于信息不完全的政府來(lái)說(shuō)是無(wú)法回避的困難。二是政府的尋租行為制約了其作用發(fā)揮。政府干預(yù)“可能導(dǎo)致部分官員獲得極大的自由裁量權(quán)，從而為腐敗大開(kāi)方便之門。受到不利影響的人會(huì)試圖通過(guò)賄賂官員以繞過(guò)規(guī)則行事”，[10](P362)結(jié)果往往是政府農(nóng)村金融政策出現(xiàn)該貸未貸、不該貸卻貸的偏差。

3.社會(huì)治理功能分析。社會(huì)治理主體比較寬泛，農(nóng)民自組織的社團(tuán)、金融協(xié)會(huì)等都可以對(duì)信息失靈進(jìn)行一定的治理，限于篇幅，本文只對(duì)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)展開(kāi)論述。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，一群相互依賴的個(gè)體“有可能將自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理”[11](P68-72)。作為社會(huì)組織，農(nóng)村金融協(xié)會(huì)比單個(gè)機(jī)構(gòu)擁有更多手段和力量獲取市場(chǎng)信息、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)信息以及政策信息，它的信息服務(wù)可以幫助金融機(jī)構(gòu)克服信息失靈。作為獨(dú)立于政府的組織，它比政府更接近市場(chǎng)，更了解成員訴求，政府可以借助它們的信息來(lái)避免政策失靈。然而，社會(huì)治理也存在局限。農(nóng)村金融協(xié)會(huì)間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致信息碎片化而無(wú)法有效整合，協(xié)會(huì)壟斷又將導(dǎo)致協(xié)會(huì)把自身利益凌駕于成員利益甚至社會(huì)利益之上，這些都會(huì)使協(xié)會(huì)治理效果大打折扣。

(二)農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在關(guān)系

多中心理論認(rèn)為，多中心不是互不關(guān)聯(lián)的各自為政，更不是相互沖突，而是各中心在相互獨(dú)立基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。[12](P95)相互獨(dú)立意味著每一個(gè)中心都能夠采取獨(dú)立的行動(dòng)，任何一方之存在不以壓制他方為條件。競(jìng)爭(zhēng)與合作則可達(dá)到治理效果最大化，在競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)合中，“如果潛在的生產(chǎn)者包括一系列的私商和公共機(jī)構(gòu)，就有機(jī)會(huì)討價(jià)還價(jià)，以最低的成本來(lái)獲得公益物品或者服務(wù)”。而在非競(jìng)爭(zhēng)性場(chǎng)合中，“多個(gè)生產(chǎn)單位通過(guò)相互之間協(xié)調(diào)行為能夠獲得共同的利益”。[13](P123)農(nóng)村金融信息失靈治理體系的內(nèi)在關(guān)系也是在相互獨(dú)立基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。

由于市場(chǎng)、政府與協(xié)會(huì)的治理功能不同，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)從展開(kāi)，相互間主要表現(xiàn)為分工協(xié)作關(guān)系。農(nóng)村金融市場(chǎng)主體治理是基礎(chǔ)性機(jī)制，因?yàn)闊o(wú)論是政府還是社會(huì)組織，所扮演的都只是協(xié)調(diào)角色，不能取代農(nóng)村金融市場(chǎng)主體，只有市場(chǎng)主體采取行動(dòng)，才能最終發(fā)揮信息失靈治理作用。政府治理體現(xiàn)為“補(bǔ)位”，凡是農(nóng)村金融主體能夠解決的交給市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體無(wú)力解決時(shí)要積極發(fā)揮政府作用，政府根據(jù)農(nóng)村金融運(yùn)行需要進(jìn)行相機(jī)決策，保障農(nóng)村金融主體治理機(jī)制運(yùn)行，是調(diào)控性機(jī)制。社會(huì)組織治理一方面直接作用于農(nóng)村金融主體，即提供農(nóng)村金融信息服務(wù)，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，彌補(bǔ)了農(nóng)村金融主體不足。另一方面是作用于政府，為政府決策提供準(zhǔn)確信息，提高政府農(nóng)村金融政策對(duì)市場(chǎng)的針對(duì)性，是政府與農(nóng)村金融市場(chǎng)主體間的銜接性機(jī)制。

同類治理主體間既有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也有合作關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)治理方式方法的創(chuàng)新。壟斷的單一政府、農(nóng)村金融市場(chǎng)主體或農(nóng)村金融協(xié)會(huì)既不能充分滿足不同偏好的服務(wù)對(duì)象需求，也不能激勵(lì)其積極主動(dòng)治理信息失靈。以農(nóng)村金融協(xié)會(huì)為例，政府和農(nóng)村金融市場(chǎng)主體都不能僅僅依賴于單一的農(nóng)村金融協(xié)會(huì)，允許多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的存在并相互競(jìng)爭(zhēng)既是擴(kuò)大政府和市場(chǎng)主體選擇權(quán)的需要，也是避免因一個(gè)壟斷的農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理失敗而整個(gè)社會(huì)治理機(jī)制失敗的需要。相互合作不僅避免了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，而且可以通過(guò)契約性安排相互提供信息服務(wù)，從而獲得雙贏的收益。農(nóng)村資金互助組織即是農(nóng)戶、企業(yè)間合作的表現(xiàn)，農(nóng)村金融協(xié)會(huì)則是金融機(jī)構(gòu)間合作的表現(xiàn)。

三、農(nóng)村金融信息失靈治理體系內(nèi)在沖突的表現(xiàn)與制度成因

當(dāng)前，政府在農(nóng)村金融信息失靈治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，農(nóng)村金融市場(chǎng)主體和社會(huì)組織治理的廣度、深度都深受其制約，形成政府與農(nóng)村金融市場(chǎng)主體和農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理沖突的局面。不僅如此，政府的過(guò)度干預(yù)還導(dǎo)致了農(nóng)村金融市場(chǎng)主體和農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理間的沖突及內(nèi)部不良競(jìng)爭(zhēng)。所有這些都是相關(guān)制度不合理的結(jié)果。

(一)政府治理與農(nóng)村金融市場(chǎng)主體治理沖突的表現(xiàn)與制度成因

1.政府治理與農(nóng)村金融市場(chǎng)主體治理沖突的表現(xiàn)。政府與農(nóng)村金融主體治理的合作關(guān)系表現(xiàn)為政府為市場(chǎng)主體治理創(chuàng)造環(huán)境，政府的財(cái)稅激勵(lì)、農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)政策調(diào)整、農(nóng)村金融公共信息產(chǎn)品提供、農(nóng)村貨幣政策調(diào)控都是以促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)市場(chǎng)主體能動(dòng)性來(lái)達(dá)到治理信息失靈的目的。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然政府不斷放開(kāi)農(nóng)村金融市場(chǎng)，但對(duì)農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)的抑制依然存在。銀監(jiān)會(huì)2013年年報(bào)顯示，全國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)只有1050家，平均每縣不足一家，對(duì)農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)程度的提高十分有限。在農(nóng)村金融競(jìng)爭(zhēng)不能治理信息失靈，金融機(jī)構(gòu)依然惜貸時(shí)，政府用行政方式要求金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)貸款，《關(guān)于進(jìn)一步做好小微企業(yè)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀監(jiān)發(fā)〔2014〕37號(hào))要求包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)“小微企業(yè)貸款增速不低于各項(xiàng)貸款平均增速，增量不低于上年同期”。雖然對(duì)農(nóng)貸款增加，但因不是信息失靈治理結(jié)果，不良率隨之攀升，不具有可持續(xù)性。再如，有些地方選擇性地重點(diǎn)支持部分龍頭企業(yè)和種糧大戶貸款，財(cái)稅支持成為部分市場(chǎng)主體的特權(quán)，阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用。不平等競(jìng)爭(zhēng)不是真正的競(jìng)爭(zhēng)，也就不能真正促進(jìn)信息失靈治理。

2.政府治理與市場(chǎng)治理沖突的制度成因。政府與市場(chǎng)治理沖突的原因是政府與市場(chǎng)關(guān)系錯(cuò)位，相互合作淪為政府對(duì)市場(chǎng)的抑制或扭曲。這在制度上主要表現(xiàn)為以下方面：一是農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度限制。2006年以來(lái)，監(jiān)管部門通過(guò)政策創(chuàng)新，增設(shè)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，但效果不理想。首先是以銀行為主體的資格條件阻礙了民間資本設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。[14]其次是許可證制度阻礙了農(nóng)村資金互助社設(shè)立。農(nóng)村資金互助社的最大優(yōu)勢(shì)在于有效解決了信息失靈的問(wèn)題，同時(shí)其儲(chǔ)戶不涉及社會(huì)公眾，許可證管理的科學(xué)性值得商榷。[15]再次是注冊(cè)資本的限制。農(nóng)村資金互助社只吸收社員存款，是否必要對(duì)其設(shè)置注冊(cè)資本條件值得商榷。即使注冊(cè)資本條件是必要的，對(duì)于地區(qū)發(fā)展不均衡的我國(guó)而言，未體現(xiàn)地區(qū)差別也不盡合理。[16]各地的小額貸款公司注冊(cè)資本要求寬嚴(yán)不一，不少地方盲目求大而把注冊(cè)資本額提高至億元以上，抵消了“寬準(zhǔn)入”政策效果。二是農(nóng)村金融公共服務(wù)制度缺陷。其一，農(nóng)村金融財(cái)稅激勵(lì)制度扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)稅激勵(lì)作為公共資源，應(yīng)為符合條件的市場(chǎng)主體共享，政府有選擇地支持部分對(duì)象，違背公平原則。其二，農(nóng)村金融公共信息服務(wù)制度缺失。公共信息服務(wù)可有效降低信息成本，提高金融機(jī)構(gòu)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)積極性，進(jìn)而治理信息失靈。然而，政府的農(nóng)村金融信息服務(wù)嚴(yán)重不足。首先是因?yàn)橹贫热毕輰?dǎo)致農(nóng)村信息處于分割狀態(tài)。根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，工商、稅務(wù)、法院、檢察院以及水、電、氣、電信的有關(guān)信息沒(méi)有納入金融基本數(shù)據(jù)庫(kù)，金融機(jī)構(gòu)難以獲得全面、及時(shí)的農(nóng)村信用信息?！蛾P(guān)于加快小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》(銀發(fā)〔2014〕37號(hào))要求建立農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫(kù)，但仍處于試驗(yàn)試點(diǎn)階段，效果顯現(xiàn)尚待時(shí)日。其次是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)信息搜集機(jī)制缺失。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)信息是金融機(jī)構(gòu)的決策依據(jù)，當(dāng)前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)信息服務(wù)十分缺乏。再次是信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失。農(nóng)村信用等級(jí)評(píng)定缺乏明確的參照，征信機(jī)構(gòu)自行制定的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)存在指標(biāo)體系不統(tǒng)一問(wèn)題，評(píng)定結(jié)果差異較大，金融機(jī)構(gòu)在利用這些評(píng)級(jí)信息時(shí)感到無(wú)所適從。[17]

(二)政府治理與農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理沖突的表現(xiàn)與制度成因

1.政府治理與農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理沖突的表現(xiàn)。政府對(duì)協(xié)會(huì)治理的抑制表現(xiàn)為政府?dāng)D壓行業(yè)協(xié)會(huì)生存空間，協(xié)會(huì)設(shè)立受限，已設(shè)立的又過(guò)度依賴于政府，破壞了協(xié)會(huì)的獨(dú)立性和自治性，信息失靈的社會(huì)治理幾乎呈休眠狀態(tài)。一是設(shè)立困難而幾無(wú)專門的農(nóng)村金融行業(yè)協(xié)會(huì)。小額貸款公司并非專門服務(wù)三農(nóng)，小額貸款公司協(xié)會(huì)只是一定意義上的農(nóng)村金融協(xié)會(huì)。各級(jí)銀行業(yè)協(xié)會(huì)中除中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)農(nóng)村合作金融專業(yè)委員會(huì)、福建省銀行業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)村鎮(zhèn)銀行工作委員會(huì)外，鮮見(jiàn)農(nóng)村金融專業(yè)委員會(huì)。各級(jí)銀行業(yè)協(xié)會(huì)雖然也開(kāi)展了一些農(nóng)村金融服務(wù)工作，但專業(yè)性不強(qiáng)，信息服務(wù)缺乏針對(duì)性。從中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)農(nóng)村合作金融工作委員會(huì)《工作規(guī)劃(2014)》來(lái)看，鞏固農(nóng)村金融支農(nóng)地位、向政府反映會(huì)員利益訴求、交流協(xié)作是其年度主要任務(wù)，而協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、整合信息還沒(méi)有被明確提上日程。二是政府對(duì)已設(shè)立協(xié)會(huì)過(guò)度控制使之成為政府的附庸?！禬Z市小額貸款公司協(xié)會(huì)章程》規(guī)定，協(xié)會(huì)設(shè)立、換屆、理事推薦、協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)選舉、協(xié)會(huì)終止、剩余財(cái)產(chǎn)處理等無(wú)不需要銀監(jiān)部門同意。依附政府、遠(yuǎn)離市場(chǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì)很難得到行業(yè)認(rèn)同，從而不能發(fā)揮信息整合作用。協(xié)會(huì)治理運(yùn)行不暢必然對(duì)政府治理產(chǎn)生消耗作用。協(xié)會(huì)缺乏或遠(yuǎn)離市場(chǎng)而不能有效整合農(nóng)村金融信息，使政府失去一個(gè)了解市場(chǎng)信息的重要通道，把握市場(chǎng)信息能力受到削弱。

2.政府治理與農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理沖突的制度成因。造成政府與治理沖突的制度成因是由于我國(guó)社會(huì)組織立法滯后，政府與社會(huì)組織關(guān)系錯(cuò)位，政府權(quán)力主導(dǎo)著社會(huì)組織運(yùn)行，這突出表現(xiàn)在社會(huì)組織的雙重管理體制。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，成立農(nóng)村金融協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；業(yè)務(wù)主管單位監(jiān)督、指導(dǎo)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)開(kāi)展活動(dòng)，負(fù)責(zé)年度檢查的初審；農(nóng)村金融協(xié)會(huì)在辦理注銷登記前，應(yīng)當(dāng)在業(yè)務(wù)主管單位及其他有關(guān)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，成立清算組織，完成清算工作。政府對(duì)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的過(guò)度控制不僅阻礙了協(xié)會(huì)的信息失靈治理功能發(fā)揮，也使自己的信息失靈治理功能大打折扣。為更好地發(fā)揮農(nóng)村金融協(xié)會(huì)在農(nóng)村金融信息失靈中的治理功能，迫切需要對(duì)包括農(nóng)村金融協(xié)會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織管理制度進(jìn)行改革。

(三)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理與市場(chǎng)治理沖突的表現(xiàn)與制度成因

1.農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理與市場(chǎng)治理沖突的表現(xiàn)。因農(nóng)村金融協(xié)會(huì)設(shè)立難，很多地方的農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行無(wú)法加入?yún)f(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)治理無(wú)從談起，更勿論與市場(chǎng)治理的協(xié)作了。在政社分離后，即使設(shè)立農(nóng)村金融協(xié)會(huì)，如不破除協(xié)會(huì)壟斷局面，也難以有效治理農(nóng)村金融信息失靈。其一，農(nóng)村金融協(xié)會(huì)壟斷限制了成員入會(huì)選擇權(quán)，加之其與政府的特殊關(guān)系而遠(yuǎn)離市場(chǎng)，不能提供有效信息服務(wù)，尤其是當(dāng)協(xié)會(huì)代表政府利益而與成員利益沖突時(shí)，往往執(zhí)行政府政策，長(zhǎng)此以往必然導(dǎo)致協(xié)會(huì)的公信力下降，社會(huì)認(rèn)同度低，成員參與積極性不足。成員代表性不足的協(xié)會(huì)很難有效整合行業(yè)信息。其二，農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的反競(jìng)爭(zhēng)行為直接抑制市場(chǎng)治理功能的發(fā)揮。協(xié)會(huì)并不總是能夠從社會(huì)整體利益出發(fā)，規(guī)范成員的競(jìng)爭(zhēng)行為，有時(shí)可能為了部分成員利益而限制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果是抑制市場(chǎng)治理信息失靈功能發(fā)揮。在單一協(xié)會(huì)壟斷情況下，協(xié)會(huì)反競(jìng)爭(zhēng)的可能性加大。農(nóng)村金融主體不能在農(nóng)村金融協(xié)會(huì)信息服務(wù)下展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，削弱了其對(duì)協(xié)會(huì)的認(rèn)同度，加劇其與協(xié)會(huì)的背離，協(xié)會(huì)與市場(chǎng)愈來(lái)愈遠(yuǎn)，協(xié)會(huì)治理效果愈來(lái)愈差。

2.協(xié)會(huì)治理與市場(chǎng)治理沖突的制度成因。協(xié)會(huì)壟斷的制度成因體現(xiàn)為《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的第13條規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的”，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。這個(gè)規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中往往就是一地一業(yè)一會(huì)。為促進(jìn)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)間的競(jìng)爭(zhēng)，更好地發(fā)揮其在農(nóng)村金融信息失靈治理中的作用，亟須改革一地一業(yè)一會(huì)制度。

四、農(nóng)村金融信息失靈治理體系內(nèi)在沖突的協(xié)調(diào)

(一)市場(chǎng)治理與政府治理的協(xié)調(diào)對(duì)策

市場(chǎng)治理與政府治理相互沖突的關(guān)鍵原因是政府治理對(duì)市場(chǎng)治理空間的擠壓，協(xié)調(diào)路徑是圍繞市場(chǎng)治理運(yùn)行需要重新設(shè)計(jì)政府治理制度。政府對(duì)市場(chǎng)的任何干預(yù)都不應(yīng)違背市場(chǎng)規(guī)律，因此，以行政命令干預(yù)貸款配置的行為應(yīng)當(dāng)杜絕，轉(zhuǎn)而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)、引導(dǎo)市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中利用信息，以創(chuàng)新主動(dòng)發(fā)現(xiàn)信息。

一是放寬準(zhǔn)入管制，以增量改革促進(jìn)信息發(fā)現(xiàn)。農(nóng)村金融資格準(zhǔn)入方面主要是取消民間資本不能作為村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人的限制。注冊(cè)資本方面是對(duì)于不吸收公眾存款的小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社，不應(yīng)規(guī)定過(guò)高注冊(cè)資本條件，同時(shí)允許各地根據(jù)實(shí)際情況，確定具體數(shù)額。設(shè)立審批制度方面是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)類型設(shè)置不同的審查治理。村鎮(zhèn)銀行是吸儲(chǔ)性機(jī)構(gòu)，為保護(hù)儲(chǔ)戶利益，對(duì)其應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行審批制。農(nóng)村資金互助社的可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，即在互助資金組織的資產(chǎn)和成員規(guī)模較大時(shí)才考慮對(duì)其采取審批制，其他的則實(shí)行登記制。小額貸款公司的設(shè)立審查應(yīng)視情況而定：對(duì)于成立時(shí)承諾僅用自有資本金發(fā)放貸款的，其風(fēng)險(xiǎn)的外溢性低，在審查上可區(qū)別于銀行而采用備案制；對(duì)于規(guī)模大，業(yè)務(wù)多，且需要從其他金融機(jī)構(gòu)融資的，則采取審批制。

二是完善公平支持制度，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)信息發(fā)現(xiàn)。只有按照公正原則在農(nóng)村金融市場(chǎng)內(nèi)部分配資源，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)間、借款人之間、借貸之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，才能讓市場(chǎng)治理充分發(fā)揮作用，才能整體上治理農(nóng)村金融信息失靈。從制度方面來(lái)看，即是凡涉及農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的，都應(yīng)是政府激勵(lì)政策的受益者，不因身份、地位、規(guī)模的不同而受到政策的不同對(duì)待。

三是完善政府農(nóng)村金融公共信息服務(wù)治理，降低信息成本。其一，建立農(nóng)村信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。修改《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，打破信息部門壁壘，整合農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶在政府機(jī)關(guān)以及水、電、氣公用企業(yè)方面的信息，健全農(nóng)村金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為金融機(jī)構(gòu)提供信息參考?！蛾P(guān)于加快小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》(銀發(fā)〔2014〕37號(hào))提出原則上以縣為主建立農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶信息的整合，但數(shù)據(jù)庫(kù)不層層建設(shè)、上收、歸集。筆者認(rèn)為，從統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系來(lái)看，有必要在縣級(jí)農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村數(shù)據(jù)庫(kù)。其二，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。政府在鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)建立數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，把各個(gè)相關(guān)數(shù)據(jù)整合起來(lái)，形成公共的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)信息交流平臺(tái)，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者金融機(jī)構(gòu)提供決策參考。此外，政府可頒布農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南，為評(píng)估者提供一個(gè)宏觀的框架性操作規(guī)范，提高農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可信度。我國(guó)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估市場(chǎng)發(fā)育滯后，評(píng)估規(guī)則的適當(dāng)統(tǒng)一有利于提高市場(chǎng)對(duì)其結(jié)果的認(rèn)可度。

(二)政府治理與社會(huì)治理的協(xié)調(diào)對(duì)策

如前所述，政府治理與社會(huì)治理的相互沖突是政府?dāng)D壓社會(huì)組織生存空間的結(jié)果。協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的路徑是淡化協(xié)會(huì)的官設(shè)色彩，減少政府干預(yù)，為其自主發(fā)展拓展空間。從農(nóng)村金融協(xié)會(huì)角度來(lái)看，需要在制度中明確以下兩點(diǎn)。一是推行政社分開(kāi)，改革農(nóng)村金融協(xié)會(huì)雙重管理體制。在成立上，農(nóng)村金融協(xié)會(huì)按社會(huì)團(tuán)體登記即可設(shè)立，無(wú)須經(jīng)過(guò)主管部門審批。在運(yùn)行上，登記機(jī)關(guān)的監(jiān)管主要是合規(guī)性監(jiān)管，只有在違反法律規(guī)定，侵害他人利益的情況下，政府才能對(duì)之進(jìn)行處罰，以最大限度地維護(hù)其自治性，防止政府不當(dāng)干預(yù)。十八大以來(lái)，黨中央多次提出要實(shí)行政社分離改革，但農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的設(shè)立不容樂(lè)觀，2015年1月30日成立的中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)仍然實(shí)行雙重管理體制，正在籌備中的北京市農(nóng)村金融協(xié)會(huì)也是如此。[18]徹底解決農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的雙重管理問(wèn)題，厘清政府與協(xié)會(huì)關(guān)系，還得依賴于國(guó)家層面的社會(huì)組織立法完善來(lái)推進(jìn)，為農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的設(shè)立、運(yùn)行提供良好的法律環(huán)境。二是完善農(nóng)村金融協(xié)會(huì)培育制度。理順政府與農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地等同于政府完全退出。在農(nóng)村金融協(xié)會(huì)組織發(fā)展初期，政府應(yīng)當(dāng)給予政策扶持，如政府的農(nóng)村金融公共服務(wù)優(yōu)先向其購(gòu)買，在人才引進(jìn)、社會(huì)保障、職稱評(píng)定等方面給予政策支持，協(xié)會(huì)推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展的，政府應(yīng)當(dāng)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，政府制定、修改或者廢止農(nóng)村金融政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)與行業(yè)協(xié)會(huì)充分交換信息，為其營(yíng)造良好的成長(zhǎng)氛圍。

(三)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理與市場(chǎng)治理的協(xié)調(diào)對(duì)策

壟斷是農(nóng)村金融協(xié)會(huì)治理與市場(chǎng)主體治理沖突的成因?！耙粯I(yè)一會(huì)”盡管方便管理，但從功能發(fā)揮角度出發(fā)，應(yīng)打破協(xié)會(huì)的壟斷地位，允許一地成立多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)，以農(nóng)村金融協(xié)會(huì)間的競(jìng)爭(zhēng)提高治理效率，而且各協(xié)會(huì)不同的信息服務(wù)可滿足不同主體偏好的需求。值得注意的是，一業(yè)多會(huì)并不必然解決協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)主體治理的協(xié)調(diào)問(wèn)題。多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)使得會(huì)員有了選擇權(quán)，有利于協(xié)會(huì)加強(qiáng)信息服務(wù)吸引會(huì)員，但多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的存在使得每個(gè)協(xié)會(huì)都有部分成員又都難以掌握全部市場(chǎng)情況，成員分布的碎片化使得協(xié)會(huì)掌握的信息碎片化，進(jìn)而無(wú)法提供高質(zhì)量的農(nóng)村金融信息服務(wù)。

從近期看，在多個(gè)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)間信息碎片化問(wèn)題沒(méi)有相應(yīng)制度應(yīng)對(duì)情況下，可對(duì)一地一行的協(xié)會(huì)數(shù)量進(jìn)行一定的限制，深圳經(jīng)驗(yàn)值得推廣。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)《行業(yè)協(xié)會(huì)條例》規(guī)定，同級(jí)行政區(qū)域內(nèi)已設(shè)立的相同行業(yè)協(xié)會(huì)少于三家的，可成立新的協(xié)會(huì)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在相應(yīng)制度建立健全之時(shí)，最終應(yīng)徹底取消“一地一業(yè)一會(huì)”。這個(gè)主要是指建立農(nóng)村金融協(xié)會(huì)的聯(lián)合會(huì)制度，由聯(lián)合會(huì)協(xié)調(diào)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)間的競(jìng)爭(zhēng)，整合各協(xié)會(huì)的信息，克服單個(gè)協(xié)會(huì)的成員分散帶來(lái)的信息碎片化問(wèn)題。關(guān)于聯(lián)合會(huì)的構(gòu)建，埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“從較小的單位出發(fā)向上建構(gòu)，比在已經(jīng)建成的大型單位中創(chuàng)建有效的小規(guī)模單位，更可能導(dǎo)致較好的解決方案?！盵19](P392)這是一種在市場(chǎng)自發(fā)秩序下很為合理的方案，但需要經(jīng)歷一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。從我國(guó)農(nóng)村金融信息失靈治理緊迫性來(lái)看，作為替代方案，筆者認(rèn)為我國(guó)可采取如下建構(gòu)進(jìn)路：從中央層面來(lái)看，可把中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)的農(nóng)村合作金融委員會(huì)分離出來(lái)作為全國(guó)農(nóng)村金融協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)。從地方層面來(lái)看，可先把省級(jí)信用聯(lián)社改造為省級(jí)聯(lián)合會(huì)，由其指導(dǎo)建立市、縣聯(lián)合會(huì)，逐漸在全國(guó)建立體系化的農(nóng)村金融協(xié)會(huì)體系。根據(jù)《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，省聯(lián)社本身就承擔(dān)著行業(yè)自律功能，把其改造為行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)?shù)涔芾砺毮?，理清股?quán)，改變其企業(yè)屬性。

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On the Internal Conflict and Coordination about

Rural Financial Information Failure Governance System

——From the Perspective of Ostrom’s Multi-center Governance Theory

WANG Xue-zhong

(Party School of Anhui Committee of the Communist Party of China, Hefei 230022, China)

Abstract：Information failure is the main factor which restricts the rural financial development. Market subjects governance, government governance and rural finance association governance constitute information failure governance system, but internal conflicts among them offset governance effect. To coordinate the conflict between market subjects and government, we should reduce government’s direct intervention, treat each market subject fairly and provide information services actively. To coordinate the conflict between government and rural finance association, we should separate rural financial association from government, reform the dual management system and establish institutions to foster associations’ development. To coordinate the conflict between market subjects and rural finance association, we should reform the institution of one industry one association, allow one industry to have more associations and establish a system to joint them.

Key words：rural finance; information failure; governance system; conflict; coordination

作者簡(jiǎn)介：王學(xué)忠(1971—)，男，安徽肥東人，中共安徽省委黨校法學(xué)部副教授，法學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“民間融資的市場(chǎng)治理與風(fēng)險(xiǎn)防范的法律問(wèn)題研究”(14BFX090)

收稿日期：2015-10-08

中圖分類號(hào)：F832.35

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—1012(2015)06—0073—08