朱光霞

(沈陽工程學(xué)院 財務(wù)處，遼寧 沈陽 110136)

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完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

朱光霞

(沈陽工程學(xué)院 財務(wù)處，遼寧 沈陽 110136)

強化內(nèi)部控制有助于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部的會計監(jiān)督和控制，保障資產(chǎn)安全完整，以及財務(wù)報告和相關(guān)信息的真實可靠。通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺失及原因進行了分析，指出行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的必要性，提出了完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策建議。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；審計監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位管理者牽頭，全員參與實施的，為實現(xiàn)單位總體目標，通過一系列措施、制度和程序，自我約束和規(guī)范本單位各項經(jīng)濟活動風(fēng)險的過程。強化內(nèi)部控制有助于提高單位內(nèi)部的會計監(jiān)督和控制，保障資產(chǎn)安全完整，以及財務(wù)報告和相關(guān)信息的真實可靠。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還潛藏著諸多不足，它不僅會使單位財務(wù)信息失真，而且還會妨礙國家財政資金的安全。所以，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度顯得尤為重要。

一、 行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度的必要性

完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是確保國有資產(chǎn)安全、杜絕各類舞弊現(xiàn)象發(fā)生的重要手段，也是強化行政事業(yè)單位內(nèi)部管理、保證計劃目標得以實現(xiàn)的重要舉措。

(1)實施內(nèi)部控制制度，能有效防范財務(wù)風(fēng)險。在目前的市場經(jīng)濟環(huán)境下，受各種既得利益的驅(qū)使，再加之很多經(jīng)濟活動透明度差，且法制不健全，這就催生了信息失真等很多亂象，使得行政事業(yè)單位各類貪腐案件曾上升趨勢。究其原因，無外乎是法律意識淡漠、個人修養(yǎng)不夠、素質(zhì)低等，這就要求對當前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度做進一步的修訂和完善。

(2)施行內(nèi)部控制制度，能規(guī)避資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位的資金主要來源于財政撥款，須對其進行妥善管理，杜絕非法占用和挪用的現(xiàn)象發(fā)生。所以，必須完善單位的內(nèi)部控制制度，使行政事業(yè)單位的財務(wù)工作能夠按照財務(wù)制度的規(guī)定有序進行，規(guī)范各類資金收支行為，杜絕財務(wù)工作的隨意性，盡量避免因工作失誤而造成的單位國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象發(fā)生，在源頭上遏制貪腐、隨意挪用公款等不法行為的滋生，為依法理財在制度上夯實基礎(chǔ)，督促政府部門依法理財工作得以順利施行[1]。

(3)實施內(nèi)部控制制度，能保障會計信息的質(zhì)量。通過制定完善的內(nèi)部控制體系，規(guī)范各業(yè)務(wù)處室的工作流程，保證會計信息資料在相互牽制的條件下產(chǎn)生，能有效地杜絕單位內(nèi)部人員弄虛作假和舞弊行為的發(fā)生，進而保證會計資料的真實和可靠性。同時，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能有效保護財務(wù)資產(chǎn)的安全完整，杜絕浪費、盜竊等違法行為的發(fā)生?？茖W(xué)有效的內(nèi)部控制制度能夠規(guī)范單位的財務(wù)收支，使財務(wù)工作有章可循，這也是實現(xiàn)依法理財?shù)幕厩疤帷?/p>

(4)實施內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位快速發(fā)展的必然要求。伴隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會各項公益事業(yè)高歌猛進，國家和地方政府對于公益事業(yè)的投入逐年增加，各事業(yè)單位的創(chuàng)收不斷增長，風(fēng)險也隨之增大。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度仍有很大的完善空間。所以，行政事業(yè)單位需要制定一系列的政策、制度去規(guī)范相關(guān)的經(jīng)濟實踐活動，以降低風(fēng)險，提高效率，保證單位各項經(jīng)濟計劃目標的實現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺失

(1)內(nèi)部控制意識相對淡漠。良好的內(nèi)部控制意識是保證內(nèi)部控制得以健全和實施的前提，是實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。有些單位管理層對于內(nèi)部控制的重要性認識不到位，內(nèi)部控制意識淡漠，重事業(yè)和業(yè)務(wù)的發(fā)展，而輕內(nèi)部管理；有些單位管理層對財會工作重視程度不夠，認為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的事，將內(nèi)部控制制度等同于財務(wù)管理制度，忽視其監(jiān)督控制職能，導(dǎo)致財務(wù)部門無法參與單位重要事項的決策以及業(yè)務(wù)活動管理中，致使財會人員對單位的一些重要決策不甚了解，一旦出現(xiàn)問題，單位又會把責(zé)任全部推給財會人員。同時財會人員內(nèi)部控制意識不強，缺乏明晰的崗位責(zé)任約束，日常監(jiān)控工作做得不到位。

(2)內(nèi)部控制制度不健全。目前，行政事業(yè)單位還很少有依據(jù)自身的行業(yè)特點制定出一套規(guī)范合理的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制系統(tǒng)的不完善使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度失去了指導(dǎo)作用，由此也引發(fā)了單位內(nèi)部控制在實施過程中存在的一些問題。首先，雖然財政部頒布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的制定奠定了基本的方法和原則，但由于單位間的差異性，使得適用性較差[2]；其次，缺乏有針對性的內(nèi)部控制細則，單位內(nèi)部職責(zé)分工模糊，尤其是會計人員相關(guān)崗位設(shè)置不盡合理，工作程序和業(yè)務(wù)流程不清晰，缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致會計在處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)時存在變數(shù)(不確定性)；最后，有些單位雖然制定了部分內(nèi)部控制制度，在一定程度上能夠約束單位的經(jīng)濟行為，但由于其未能包含所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和人員，更多的是糾結(jié)于財務(wù)、會計、資金等管理制度的設(shè)定，而對于單位內(nèi)部控制的制定缺乏深層次的探析，使得內(nèi)部控制無法發(fā)揮其效能。

(3)財務(wù)預(yù)算控制薄弱。隨著財政體制的改革和信息化進程的加快，單位財務(wù)預(yù)算控制得到了一定程度的加強，但仍較薄弱，沒有發(fā)揮預(yù)算對財政資金的監(jiān)控作用。主要表現(xiàn)在：第一，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，未能做到逐項審核。有很多的預(yù)算項目在編制的時候就沒有做到具體的細化，未能達到逐筆核定的要求。以至于在預(yù)算實施進程中，很容易造成預(yù)算的執(zhí)行背離原定的方案，如：很多單位的三公經(jīng)費等費用嚴重超支。第二，單位的預(yù)算控制力度不夠強，亟需出臺有前瞻性的、科學(xué)的預(yù)算編制。對預(yù)算資金的動態(tài)追蹤主動性不強，缺乏靈活性，管理方式陳舊，這些都大大降低了預(yù)算控制的執(zhí)行效果。同時，單位的預(yù)算控制未能與財政部門的資產(chǎn)采購管理和國庫集中支付制度有效鏈接，致使單位預(yù)算的監(jiān)控作用銳減，容易引發(fā)貪腐行為的滋生。第三，單位的財政決算不實，無法披露真實情況。調(diào)整已核定財政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，會使財務(wù)決算報表數(shù)據(jù)失真。預(yù)算管理存在較強的主觀性，若隨意增減預(yù)算，極易造成預(yù)算資金的使用缺乏科學(xué)性和預(yù)見性，以至于造成預(yù)算控制力的遞減。

(4)缺乏有效的審計監(jiān)督機制。由于行政事業(yè)單位缺乏有效的內(nèi)部審計，致使審計監(jiān)督流于形式，阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展。首先，多數(shù)行政事業(yè)單位沒有設(shè)置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，內(nèi)部審計的工作大多是由單位財會人員代為完成的，內(nèi)部審計工作的不規(guī)范，使其難以發(fā)揮監(jiān)督職能。其次，內(nèi)部審計機構(gòu)隸屬于行政事業(yè)單位，面對上級的行政命令只能服從，致使其無法發(fā)揮獨立審計的功能，內(nèi)部審計工作流于形式，其權(quán)威性和獨立性難以發(fā)揮。再次，多數(shù)內(nèi)部審計部門的審計人員缺乏相應(yīng)專業(yè)技能，對于當前市場經(jīng)濟條件下的財務(wù)風(fēng)險很難進行有效的監(jiān)管，這使得內(nèi)部審計工作的效率不高[3]。最后，在外部監(jiān)督方面，財政和外聘會計師事務(wù)所大多注重檢查單位資金的使用是否合法、合規(guī)，不會去關(guān)心受檢單位是否建立了完善的內(nèi)部控制制度。缺乏有效的外部監(jiān)督是單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的重要因素。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失的原因分析

(1)主觀方面。行政事業(yè)單位管理者或領(lǐng)導(dǎo)層的應(yīng)變能力、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和道德品質(zhì)的優(yōu)劣高低對于單位內(nèi)部控制制度的制定及實施有著重要的影響，甚至起著舉足輕重的作用。部分員工對財務(wù)管理及財會法律法規(guī)方面知之甚少，又缺乏依法理財?shù)睦砟?，加之工作?zé)任感匱乏，使得內(nèi)部管理各項工作無法落實，內(nèi)部控制也就無法實現(xiàn)既定的目標。另外，還有部分員工沒有真正理解行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的必要性，甚至曲解了內(nèi)部控制的作用，認為單位實施內(nèi)部控制制度沒有意義和沒有必要，種種不利因素也使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度無法發(fā)揮最大的效果。

(2)客觀方面。目前，國內(nèi)對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)研究和實踐雖已取得很大進展，但依然沒有建立一套完善的理論體系，理論及實務(wù)尚未達成統(tǒng)一的認知，嚴重地制約了內(nèi)部控制實施的效果。國家應(yīng)依據(jù)行政事業(yè)單位的特質(zhì)，加之行政事業(yè)單位在資金和經(jīng)費管理體系中的諸多特點，制定具有針對性和有效性的政策及法律法規(guī)[4]。此外，財政部門對于在各單位財政資金的使用、流向和日現(xiàn)金流量等方面的監(jiān)督、審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題沒有密切關(guān)注，依法及時處理，致使多數(shù)問題沒能得到根本解決，這就給行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度帶來了人為的阻礙，有關(guān)部門有失職之嫌。

四、 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

(1)強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識。行政事業(yè)單位管理者在單位內(nèi)部控制體系中居主導(dǎo)地位。作為單位財會工作第一責(zé)任主體的單位管理者，對本單位內(nèi)部控制制度制定與實施的合理性、有效性負有主要責(zé)任。首先，行政事業(yè)單位管理層應(yīng)加強內(nèi)部控制理論的學(xué)習(xí)，真正認識內(nèi)部控制在管理工作中的重要作用，逐步形成內(nèi)部控制意識，進而踐行健全單位內(nèi)部控制的主要職責(zé)。其次，加強對單位全員的教育培訓(xùn)，使其全面、深入地了解內(nèi)部控制，樹立其在內(nèi)部控制工作中的責(zé)任意識。再次，加強單位財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和道德教育，使其在內(nèi)部控制工作中能認真遵守各項財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)制度，充分發(fā)揮財會的監(jiān)督作用，杜絕違紀、違法行為的滋生。

(2)健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。在目前國家還沒有出臺行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的情況下，各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身行業(yè)特點，積極探索制定適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系。完善的內(nèi)部控制體系應(yīng)涵蓋組織架構(gòu)、職責(zé)劃分、管理模式和內(nèi)部核算四個部分。此外，還應(yīng)建立授權(quán)審批和預(yù)算控制制度，確保單位內(nèi)的每一個職能機構(gòu)都能加入到內(nèi)部控制中來。具體應(yīng)做好以下幾方面工作：首先，應(yīng)加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)，確保行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行過程能夠形成監(jiān)控和制約機制；其次，對應(yīng)于內(nèi)部控制的各相關(guān)崗位要有明確的崗位職責(zé)，以確保單位內(nèi)部控制制度不流于形式，切實發(fā)揮監(jiān)管作用；再次，改革授權(quán)審批制度，尤其要明確常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)。為規(guī)避國有資產(chǎn)的流失，應(yīng)在不同的職權(quán)范圍內(nèi)劃定不同的審批權(quán)限，確保國有資產(chǎn)的安全[5]；最后，建立健全財務(wù)各項規(guī)章制度。要針對單位內(nèi)部財務(wù)管理工作流程，在相關(guān)的內(nèi)部控制制度體系中制定相關(guān)的實施細則，防止管理混亂的狀況發(fā)生。

(3)完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理控制。預(yù)算管理的科學(xué)性是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的精髓，要充分發(fā)揮單位內(nèi)部控制中預(yù)算管理控制的作用，強化預(yù)算的約束性對單位內(nèi)部各項管理工作的控制效應(yīng)。強化單位預(yù)算的執(zhí)行力度則是提高財政資金內(nèi)部控制首要途徑。第一，必須嚴格遵照《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)范，增強預(yù)算執(zhí)行過程的資金控制，完善資金使用的審批權(quán)限和撥付程序，確保資金使用效率的提高。同時，行政事業(yè)單位要逐步擴大預(yù)算的涵蓋范圍，將各職能部門的各類收支都并入單位年度預(yù)算的范疇，提高財務(wù)預(yù)算的精細化水平，防止財政資金的浪費。第二，行政事業(yè)單位應(yīng)強化預(yù)算的執(zhí)行力度，將內(nèi)部責(zé)任預(yù)算與部門預(yù)算有機結(jié)合起來，按預(yù)算的安排來嚴格規(guī)范單位的各項經(jīng)濟活動，不能使用行政命令來替代預(yù)算，杜絕出現(xiàn)年末突擊花錢的不合理行為。第三，要嚴格遵從國庫集中支付制度，不斷強化財政預(yù)算的執(zhí)行力度，通過國庫單一賬戶的改革，逐步完善國庫集中支付制度。第四，應(yīng)對財政資金的使用情況進行績效考評，并透過績效考評機制，不斷敦促財政資金提高使用效率，充分挖掘內(nèi)部控制中預(yù)算管理的能動作用。

(4)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計監(jiān)控機制。內(nèi)部審計是單位內(nèi)部控制得以實施的重要環(huán)節(jié)。一是行政事業(yè)單位應(yīng)在其組織框架內(nèi)獨立設(shè)置內(nèi)部審計部門，要有別于內(nèi)部控制的制定和實施機構(gòu)，合理配置內(nèi)部審計人員，充分發(fā)揮內(nèi)部審計對內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。二是內(nèi)部審計機構(gòu)的工作重心是監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，要不定期地對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行抽檢，檢查內(nèi)部控制是否依照內(nèi)部控制制度的設(shè)計要求執(zhí)行，自檢報告是否如實反映內(nèi)部控制現(xiàn)狀，對于在檢查中暴露出來的缺陷，單位管理層是否采取了完善的措施應(yīng)對等[6]。三是依據(jù)抽查結(jié)果形成的自檢報告，要及時上報內(nèi)部控制和內(nèi)部審計部門領(lǐng)導(dǎo)，針對檢查中出現(xiàn)的缺失，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定及時予以解決。四是利用外部審計的獨立性，規(guī)范和監(jiān)督單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況。行政事業(yè)單位可以定期外聘會計師事務(wù)所對單位內(nèi)部控制設(shè)計與運行的有效性進行評價，在強化外部監(jiān)督作用的同時，針對其提出的檢查意見和建議，督促單位進行整改。

[1]付作利.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析與對策研究[J].文化商業(yè)，2012(11)：24-24.

[2]楊宗新.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題及對策[J].會計師，2012(8)：48-49.

[3]趙衛(wèi)紅.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及改進的思考[J].商業(yè)會計，2013(5)：87-88.

[4]孫 潔.當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2014(4)：138-139.

[5]李沐蓉.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策分析[J].財經(jīng)界，2014(4)：152-152.

[6]季 東.高校內(nèi)部審計外部化問題的思考[J].沈陽工程學(xué)院學(xué)報：社科版，2014(2)：208-210.

(責(zé)任編輯 祁 剛 校對 伯 靈)

On the Improvement of Internal Control in Administrative Institutions

ZHU Guang-xia

(Financial Office,Shenyang Institute of Engineering,Shenyang 110136,China)

Strengthening internal control helps to improve the accounting supervision and control within the administrative institutions,to safeguard the integrity of asset security,and financial reports and related information′s reliability.This paper analyzes the deficiency and its reason of internal control in administrative institutions and points out the necessity of internal control,as well as puts forward the sophisticated countermeasures for internal control of administrative institutions.

administrative institutions;internal control;auditing supervision

2015-02-12

朱光霞(1970-)，女，吉林敦化人，中級會計師。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2015.02.014

F810.6

A

1672-9617(2015)02-0201-04