王 泉 偉

（中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100）

明清的州縣佐貳官是微末的小官，在州縣政治中發(fā)揮的作用也不大，向來較少受到人們關注。不過，近來一些新的研究發(fā)現(xiàn)以及新資料的發(fā)掘，使得這一部分人群重新進入學者的視野，部分學者開始研究清代的分防佐貳官。

張研發(fā)現(xiàn)，在全國很多地區(qū)，尤其是廣東，大部分的縣丞、全部的典史與巡檢都有明確的轄區(qū)，而且佐雜的轄屬地基本覆蓋了全縣的范圍，發(fā)揮著類似于次級行政區(qū)劃的作用［1］。劉洪彪也有類似發(fā)現(xiàn)，部分縣中的縣丞在縣治所之外有獨立的衙署與固定的轄區(qū)，有相對獨立的功能［2］。茆巍從命案的審理著眼，也發(fā)現(xiàn)分防佐貳官的重要作用［3］。王兆輝、劉志松擴展了研究范圍，探討了全國范圍內分防佐貳官在司法活動中的作用［4］。四川省南部縣清代檔案的發(fā)現(xiàn)帶來了更加詳細的基層治理資料，左平和吳佩林以南部檔案為基礎的研究，都發(fā)現(xiàn)清代南部縣分防的縣丞與巡檢對所轄地區(qū)及周邊的民事訴訟有裁決權，一切戶婚田土皆準其審理，與知縣職責無異［5－6］。

州縣佐貳官本應是在州縣衙署之中辦公的輔佐官員，何以會成為另立衙署的分防官員？雖然不同學者都注意到佐貳官分防的事實，但是對于這一問題卻少有人探究。其實，從輔佐到分防之間還經歷了一個分職的環(huán)節(jié)。分職是指佐貳官分管州縣的職能事務。用今日的制度來比附，分職佐貳官類似于州縣中直屬職能部門的負責人，分防佐貳官相當于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。這種比附不一定精確，但是指出這一區(qū)別是重要的。從分職到分防的轉變主要發(fā)生在明末清初，作為一個具體制度在歷史過程中不斷變遷的案例，探討明清州縣佐貳官的職能轉變的過程，對于我們動態(tài)地理解制度史應該是有所助益的。

一 明初州縣佐貳官的設置與職掌

明代的州分為直隸州與屬州，直隸州與府同級，而屬州與縣同級。“州縣”中的州不包含直隸州，指的是與縣同級的屬州，兩者同為明清的基層地方政府。知州為從五品，其佐貳的同知為從六品，州判官為從七品；知縣為正七品，其佐貳的縣丞為正八品，主簿為正九品。其州縣官已然被人看作是芝麻小官，其佐貳官品級遞減，更加是末官下僚。

州縣佐貳官的額設彈性很大。《明史·職官志四》中記載：“同知、判官無定員”，“里不及三十，而無屬縣，裁同知、判官；有屬縣，裁同知?！薄翱h丞、主簿添革不一，若編戶不及二十里者并裁?！保?］卷七十五，1850－1851“里”是明代基層組織的單位。按照規(guī)定，大約是110戶人家組成一個里，作為承擔賦役、維持基層治安的基層單位。里依據人口編排，里數直接反映了當地的人口數目?？梢?，決定佐貳官編制的主要還是人口多寡，即人口增加則增加佐貳人數來分擔重任，人口減少則削減佐貳人數來減輕當地財政負擔。這也是比較合理的制度安排。

明代佐貳官有兩項主要的職掌：一個是贊政，一個是分職。贊政是指輔佐長官施政，分職是指分擔具體職能事務。但是，在實際運行過程中，佐貳官很難履行自己的贊政職權，其工作重心主要是分職事務。

作為副官輔佐長官處理政務，這本是“佐貳”這一名稱的由來，明代也將此種協(xié)助稱為“贊理”。縣丞與主簿在秦漢時代有著截然不同的職掌。從隋唐時代開始，州縣的佐貳官就出現(xiàn)了同質化的傾向。到了明代，除了品級序列，幾乎區(qū)分不出兩者在職能上的差別。他們都是州縣的副職，同樣擁有副署權。根據《皇明制書》的記載，州縣的文書在州縣官簽押之后，再由佐貳官副署方才正式生效［8］卷七，333。原則上來說，因為擁有副署權，佐貳官無所不能管。故呂坤稱州縣佐貳乃是“分守令之政，共州縣之民者也”，雖然官位有尊卑，但是“事不異”［9］卷一，220。

讓佐貳官隨同副署文件，可以讓他們就政務提供參考意見，但是同時也是為了讓佐貳官監(jiān)督州縣主官的行為，防止他們越軌。主官也傾向于將佐貳官的副署視為掣肘，有架空佐貳官而獨掌大權的動力。贊理職權的履行往往導致主官與佐貳官的沖突。在這種沖突中，主官無疑占有絕對的優(yōu)勢。佐貳官的權限主要是提議，而非決定，是否接受提議的最終權限掌握在主官手中。當主官與佐貳官因為意見分歧而產生爭端時，上司以及皇帝也多選擇維護主官。更為重要的是，佐貳官的人事評定，也就是所謂的“考語”要由主官來撰寫?？颊Z的好壞直接關系到佐貳官的前途，這也成為主官控制佐貳官的主要手段?？傊?，在實際運行過程中，佐貳官很難發(fā)揮贊政的作用，其工作重心開始轉向了原來的一些兼職工作，即職能事務的分管。

明代州縣沒有職能部門。分曹治事是中國政治的傳統(tǒng)，也符合官僚制職能分工的原理。明代的吏員也分房治事，雖然他們實際上起到了職能部門的作用，但由于吏員本身不具有公職人員的身份，與歷史上的諸曹存在著本質的差別。行政的過程中需要有人來“負責”職能事務，而能夠負責的必然要具有“官”的身份，這是吏員不具備的，佐貳官成為了當然的人選。

作為職能部門的替代物，明代在州縣中設立了很多的職事官，比如巡捕官、管糧官、管馬官、管河官、清軍官等等。這些職事官的名稱是全國統(tǒng)一的，從名字中大概就可以了解各個職事官大致的職權。并非所有州縣都設置這些職事官，事務繁多的州縣可能設置有很多職事官，而事務較少的州縣則只有幾個職位。這些職事官并非官缺，其履職方式是任命僚屬中的一人來擔任某個職事官①，比如由縣丞擔任管糧官，主簿擔任清軍官等。職事官是可以兼任的，同一個佐貳官可以兼任多個職事官。在佐貳官較多的州縣，可能各個佐貳官分任其中的一個；如果州縣僚屬額設較少，則由佐貳官兼任數職。值得指出的是，并非所有佐貳官都有分職，存在著專職贊政的佐貳官。負責分職的佐貳官會冠以所理職事之名稱，而專職贊理的不冠名。如《建平縣志》記載有主簿一員，管馬主簿一員［10］卷三，2；《沛縣志》也記載有主簿一員，管河主簿一員［11］卷四，132；宣城縣也有兩員縣丞，其中沒有分職的一員稱為“同理縣事”，另一員稱為管糧［12］卷三，5。

派官兼任，其實就是一種“使職”。在唐后期產生了“使職”的概念。嚴耕望認為：“自唐中葉節(jié)度觀察之制興，其佐官有副使、支使、判官、推官等名目，亦為使職，而無曹司分職之制。此等佐理使職雖權宜分判眾務，但使職名號與所分判之職務無相當之聯(lián)系性?！保?3］序言，12－13職位本身已經不重要，重要的是在具體情境中某個職官被分配的任務。明代的州縣佐貳官也繼承了此種使職的特色，并充分發(fā)揮了使職的靈活性。通過這樣一種職事官的形式，在不設立諸曹、各地佐貳官額設差異巨大的情況下，既能讓佐貳官因地制宜地承擔分職任務，同時各個分職的內容又保持著一定的全國統(tǒng)一性。

二 州縣佐貳官分職的具體內容

明代佐貳官分職任事，那么所管究竟何事呢？《明史·職官志四》曰：“縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事”［7］卷七十五，1850，認為佐貳官最經常擔任的職務是管糧官、管馬官與巡捕官。呂坤在山西任職期間，曾經給下屬的官員發(fā)過訓諭，在談到州縣佐貳官時，重點列舉了管糧與清軍兩者［9］卷一，220－221，可見這兩者是最為主要的分職。綜合來看，佐貳官經常擔任的是管糧、管馬、清軍、巡捕等職事，其他的視各地具體情況還有多種。下面就一一簡要介紹。

1．管糧官。又稱為催糧官。顧名思義，其任務是征收糧食，相當于州縣的征稅官。賦稅是州縣的重中之重，需要有官員專門負責。管糧官幾乎每個州縣都有，照例都由佐貳官中選擇一員擔任。賦稅是王朝生存的命脈，故上下都非常重視。明正統(tǒng)元年（1436），根據陜西鎮(zhèn)守的奏請，一口氣在陜西咸陽等二十九個縣添設縣丞各一員，“專理糧稅”［14］卷十八，358，可謂典型。

2．管馬官。在冷兵器時代，軍馬對于國家的戰(zhàn)爭能力影響極大，故馬政是僅次于稅收的重要職事。明人記載：“國家財賦之辦，倚于江南，而馬政寄之江北。故丞之設，在北者多典馬，而在南者多司糧?！保?5］卷九，174稅收與馬政是首要的大政，為了表示鄭重，多由佐貳官首席的縣丞來擔任。

3．清軍官。清軍是清理軍伍的簡稱，又稱為勾軍。明代實行衛(wèi)所制度，士兵皆世襲當兵。如遇到士兵逃亡或者軍人戶絕，要從民間重新簽發(fā)士兵前往衛(wèi)所當兵。軍隊是王朝統(tǒng)治的根本，清軍任務關系到軍隊的存續(xù)，因此也得到了高度重視。因為軍籍幾乎遍布全國各地，所以清軍官也是設置非常廣的一項職事。

4．巡捕官。秦漢建立郡縣制以來，地方官府一般都設立尉來負責治安事務，宋元時代尚有縣尉存在。明代沒有縣尉，但“國初州縣衛(wèi)所各設巡捕官一員”［16］卷八，434，州縣照例從僚屬官中選擇一員擔任巡捕官。在明代后期，巡捕官主要集中到了首領官身上，首領官也開始逐漸被人們稱為縣尉［17］。巡捕官所統(tǒng)轄的主要警力就是州縣的民兵，故有的又稱其職能為管民快［18］卷三十一，684。

清軍、馬政同屬于軍政系列，巡捕也帶有軍事性質。因為三者職事相近，如果僚屬設置不足，需要歸并職事，經常在三者之間進行。如吳縣，隆慶年間裁革了巡捕主簿，其職權歸并給了清軍縣丞［19］卷三十一，861。

5．水利官，又稱為勸農官、治農官。勸農官與治農官兩者為一，只是不同地方表述不一；而水利官就是治農官。在明弘治十八年（1505）時，華亭、丹徒等四縣的治農縣丞被裁革。當時各地都設立治農官，而這四個縣“可以他官兼管水利，其丞可革也”［20］卷二，46－47，證明治農官所管理的就是水利。又，明宣德間（1426－1435），蘇州太守況鐘請求撤掉轄境內的勸農官，認為“蘇松各府地皆卑下，若多雨水漲無法以冶，遇旱則迫水之民，自能車水灌溉，不待督勸，其高亢處亦不能救”［21］卷七十六，1756，治農官實無作用。觀其所談論之原因，也是治農官于水利無能為力，從反面證明勸農官確實從事水利管理事務。

6．管河官。管河官與水利官不同。水利官負責農桑水利事務，管河官負責河工，也就是維護河道。其中既有漕運河道，也有黃河、淮河等河堤的維護。其工作內容主要是修筑與維護堤壩。如南直隸寶應縣有管河主簿張隆，“歲終視運河堤上，課督淺夫，至無虛日”；又有徐志高主簿“運河堤石工，凡志高所督修者，堅固密致，水不能嚙，至今宛然如新”［22］卷五，564。除此之外，管河官還有疏浚河道等方面的職能。如大名府元城、館陶兩縣的管河主簿，主要負責疏浚淤淺的河道［23］卷二○七，3613。

7．撫民官。撫民官所撫者主要是流民。明代浙江、福建的銀礦開采曾經釀成了嚴重的暴亂。平亂之后，于正統(tǒng)十年（1445），在浙江處州與福建建寧、福州兩府產銀區(qū)都設置了撫民縣丞，負責召集流民，重新編訂里甲［14］卷一三六，2696。增設佐貳官一般都是因為當地人口增加，而撫民官往往是在當地遭遇戰(zhàn)火動亂、人口大量減少的情況下設置，這也是值得注意的②［14］卷一八五，3702。

8．管倉官。這部分職事大部分與邊防軍事相關。如成化二年（1466），保定巡撫葉盛因為軍事需要，請求“置保定州判官五員、吏目一員，隆慶州判官四員、吏目四員，分管各營堡倉糧”［23］卷二十八，553－554。之所以要專門設置專職的佐貳官來管理軍隊倉庫，可能是因為交給軍隊自己管理產生了不少弊端。軍士在接受民眾上繳的糧食時“欺弊多端，實為民病”，因此地方希望將這部分交給民政系統(tǒng)管理。此前福建省就出臺了類似的政策，將沿海諸衛(wèi)所的倉庫全部交給民政系統(tǒng)管理，府設通判、縣設縣丞，專職負責［14］卷八十，1602。

9．管銅官、管銀官。明代在礦產的管理上并沒有專門官員，而且也并非所有地方都需要，只有少數產銅、銀的地區(qū)需要設置專門的官員，兩者性質完全一致，故并論之。如宣德三年（1428），江西饒州府德興縣、廣信府鉛山縣就各增設了縣丞一員，“專管銅課”［21］卷四十七，1159。正統(tǒng)十一年（1446），浙江處州府麗水、龍泉等六縣設立專管銀場的縣丞［14］卷一三八，2743；龍泉縣后因銀場數量多，在原有基礎上又增加了一員［14］卷一三九，2767。后來，因為銀礦礦脈衰竭，這些管銀官也就隨之裁革了［18］卷二十五，1327。

10．管柴官。全稱為管理柴炭官。明代有所謂山場負責打柴燒炭，供應京城的需要，多設在太行山區(qū)。山場所在的縣都設有專門的管柴官負責相應的事務。管柴官的設立應該甚早。如正統(tǒng)十年（1445），沂水縣縣丞因為管柴優(yōu)秀，被當地民眾舉薦，升為知縣，可見當時即有管柴官［14］卷一三二，2636；成化十年（1474），又一次性增設了44員管柴官，全部是第二副官，州為判官，縣為主簿［23］卷一三四，2524。

11．管鹽官。江蘇吳縣設有鹽政主簿，至明末都一直保留［19］卷三十一，861。另外，天啟六年（1626），廣東香山縣裁革了鹽課大使一員，其征收鹽稅的任務由縣丞兼管［24］卷七十七，3715。這樣，香山縣也應該有一個管鹽的縣丞。管鹽官的設置并不常見。

12．管匠官。宛平、大興兩縣又有官匠縣丞，至萬歷年間尚存［25］卷一八○，3358。此縣丞應該設置于宣德年間。永樂十九年（1421），明朝遷都北京之后，京師的營造經歷很長的時間；到了宣德時期，工程還在繼續(xù)。為此，宣德四年（1429），專門在北京所轄的宛平與大興兩縣設縣丞一員，“專督營造”［21］卷五十九，1415。營造宮殿的是工匠，管匠縣丞應該就是專督營造的縣丞。

以上是筆者就管見所及，發(fā)現(xiàn)的佐貳官分職情況。可以看出，很多分職事務具有全國普遍性，部分分職的設立則與當地的特殊情況密切相關。除此之外，至于是否還有其他的分職，絕不敢必言其無。不過，其中之犖犖大者已經羅列如上，足以大致了解佐貳官分職的情況。

三 由分職到分防的轉變

在明代后期，州縣佐貳官的職權又從分職向分防轉變。分防可以理解為分職中較為特殊的一部分，如撫民、管倉、管河等官，因為職責性質都需要佐貳官長期駐守在現(xiàn)地。這一類分防佐貳官本不占多數。但是，在明代后期，大量佐貳官遭到裁減，而這些分防佐貳官不但大部分得以保留，部分地區(qū)還有添設。這導致其在整個佐貳官群體中所占的比例直線上升，最終成為佐貳官的主流。

大規(guī)模的佐貳官裁撤開始于嘉靖時期。嘉靖六年（1526），一次性裁革了州判官2員、縣丞1員、主簿37員共計40員的州縣佐貳官員，主要是在山西、山東以及北直隸附近［26］卷七十六，1707。這樣的裁撤規(guī)模在之前是很少見到的。嘉靖十年（1531），又有一次全國范圍的裁減，其中湖廣裁去22員、浙江裁去14員、廣東裁去5員、南直隸裁去11員、陜西裁去24員佐貳官，而南直隸不久又裁去30員佐貳官［26］卷一二七，3017－3018，3021－3022，3031－3036，3038－3039，在 一 個 月時間里裁撤了共計100多員佐貳官。此后，在隆慶元年（1567），還有一次集中的裁撤，其中北直隸約14員③、山西9員、廣東4員、浙江8員、陜西4員被裁 撤［27］卷九，258；卷十一，312－313；卷十二，330－331，335；卷十四，381。 其他的零碎裁撤則時常有之。也有專門針對某一類佐貳官的裁減。如嘉靖四十一年（1562），因為馬政的改革，“裁革各處管馬州判、縣丞、主簿”［26］卷五一五，8467。管馬官在北方各地普遍設立，這次裁革必定為數甚大，可能波及數以百計的佐貳官。

大規(guī)模裁撤有財政上的原因。明代后期爆發(fā)了嚴重的財政危機，趙軼峰稱明代最后是“窮死”的，誠非戲言［28］序言，15。當時主要財政負擔是邊防軍餉以及宗祿。比如萬歷六年（1578），南京的一位御史上奏稱：“宗祿不給，冗官當裁”，并且舉了自己家鄉(xiāng)江西的一些例子，其中很多州縣佐貳官都在其列［25］卷七十六，1638－1639。因為軍餉而提出裁撤僚屬的建議更多。比如天啟三年（1626），有一次“奉旨集議，裁冗以佐遼餉”，當時的保定巡撫張鳳翔列舉了自己轄境內的裁革名單，其中有大量的佐貳官［24］卷四十二，2171－2172。再如天啟五年（1625），“其裁革員役俸薪，直隸、山西、陜西俱解充餉”，明確指出將節(jié)省下來的俸祿用作軍費，這次的裁員名單中佐貳官同樣占了主要的比例［24］卷五十七，2615－2616。

佐貳官之所以成為裁撤的主要對象，是因為朝野普遍認為他們是沒有作用的“冗官”。其主要原因可能是主官日漸強勢，攘奪了佐貳官的分職權力。州縣官大部分出身進士、舉貢，都是所謂“正途”中人；佐貳官則絕大部分是吏員出身，少量監(jiān)生出身，以“異途”中人為主。州縣官相對于佐貳官的優(yōu)勢本來就很明顯，出身的優(yōu)勢擴大了主官的優(yōu)勢。嘉靖年間開始實行的科道官行取制，更徹底地奠定了州縣官的絕對優(yōu)勢。嘉靖四年（1525）規(guī)定，一旦科道官出現(xiàn)空缺，就于任職“三年以上知縣、推官行取”［26］卷五十五，1345?？频拦偈敲鞔w前景最好的職位之一，知縣一旦行取為科道官，可能很快超過其原來在地方上的上司們。這一制度改變讓知縣們成為了炙手可熱的群體，甚至其上級官員都要巴結他們［29］卷二十二，579。出身異途的佐貳官根本無法與之抗衡。另一方面，如黃宗羲所談到的，出身正途的州縣官看不起異途出身的佐貳官，“羞與為伍”。這導致州縣官往往不愿意讓佐貳官插手州縣分職事務，遂使之成為冗余人員。故黃宗羲認為這些佐貳官通通都應該裁撤［30］胥吏，43?？频佬腥≈贫葮O大提升了州縣官的地位，而佐貳官的大規(guī)模裁減也開始于此時，兩者應該并非巧合。

不過，在佐貳官的裁撤大潮中，分防佐貳官卻基本得到了保留，部分地區(qū)甚至有所增設，其中以管河官最為突出。比如嘉靖元年（1522），河南考城縣添設管河主簿 一 員［26］卷十五，497；嘉 靖 八 年 （1529），豐、沛、單三縣因為河堤修成，增加了管堤主簿一員［26］卷一○二，2414；隆慶六年（1572），原來遭到裁減的山東夏津縣與魚臺縣的管河主簿被恢復［27］卷六十八，1636；萬歷二十六年（1598），河南祥符縣添設縣丞一員，榮澤縣添設主簿一員，專管河務［25］卷二○六，3844。其他類型的分防佐貳官也有添設。比如隆慶五年（1571）添設邠州同知一員，“駐宜祿鎮(zhèn)”，管理該處的各種事務［27］卷六十四，1552。在上述大裁員的背景下，這幾個增設可謂是異數。

為何在佐貳官被大幅度縮編的情況下，分防官員反而得到添加呢？一個重要的原因在于，事務上的分職可以由州縣官來兼理，空間上的分防則很難兼顧。如果說佐貳官分職是因為州縣缺乏職能部門，那么分防的誕生則是因為州縣沒有“鄉(xiāng)亭之官”。明代雖然有里甲、糧長一類的基層組織，但是法理上來說這些都只是服役的民眾，并非職官。部分州縣幅員較大，州縣內部分地區(qū)距離縣衙較遠，從縣衙直接管控有鞭長莫及之感，需要有現(xiàn)地的官員來就地處理當地事務。與職能分防不同的是，這些分防的官員所管轄的不是某項事務，而是某個地區(qū)，類似于建立一個非正式的次級行政區(qū)劃。清末的馮桂芬注意到了州縣官所面臨的空間問題，指出他們無法分身到州縣的各個角落去，執(zhí)行制度所賦予他們的任務。他說：“縣令藐然七尺耳，控一二百里之廣，馭千百萬戶之眾”，絕對不可能“家至戶到，而周知其循莠勤惰、飽饑甘苦”，故“縣令不能獨治一縣，任之令以下各官”［31］14－16。分防轄境是州縣官所無法分身代勞的事，這恐怕是分防佐貳官一直存留下來的主要原因。

四 佐貳官分防的最終確立

明清易代的過程中，基層地方體制幾乎被原封不動地繼承了下來。經過明代后期的歷次裁減，州縣佐貳官本來已經所剩不多。清初又大加裁撤，最終使得佐貳官殘留無幾，其總數遠遠少于州縣之數目。

入關之初，清政府即開始大規(guī)模裁減“冗員”。順治三年（1646），清廷規(guī)定凡“大縣設知縣、縣丞、典史各一員；小縣設知縣、典史各一員；一切主簿，盡行裁革。原管職事，大縣歸并縣丞，小縣歸并典史”［32］卷二十五，216。全國的主簿被盡數裁革。至于縣丞，規(guī)定大縣縣丞一人，小縣不設縣丞，則所余下的縣丞亦為數不多。類似的零星裁革在順治年間一直進行著。經過這波大規(guī)模的裁減，州縣佐貳官的數目已經所剩無幾。

后來，因為事務繁忙，部分州縣需要添設佐貳官來輔助，又出現(xiàn)了一些反復。尤其是在財賦集中的江蘇、浙江等地，開始陸續(xù)恢復了一些佐貳官。自順治八年（1651）始，江蘇、浙江等24縣相繼恢復了主簿的設置［32］卷六十一，482－483；順治十六年（1659）又在江西18縣設置了縣丞［32］卷一二九，1003；到了康熙初年，為強化賦稅征收，又在江南部分地區(qū)相繼增加了縣丞的數量［33］卷八，86［34］卷十四，201。

總體來看，清代入關之后，雖然佐貳官后來又有一個增加的過程，還是抵不過前期裁減的規(guī)模，總數目比之明代又有大幅減少。在這一過程中，大量的非分防佐貳官被裁撤，而后來增設的佐貳官絕大部分承擔分防職責。如果說在明末分防佐貳官已經占了相當的比例，那么在清代他們已經成為了主流。分防可以分為按職能與按地域兩種。前者以管河官為典型。管河官雖分防汛地，其所管的還是職能事務。后者則擁有固定的駐地與轄區(qū)，大概又可以分為兩種情況：一是出現(xiàn)了僅次于縣城的大型集鎮(zhèn)，人口聚集，事務繁多，需要專人前往現(xiàn)地料理；二是境內的要害之地，容易滋生盜賊，需要派遣專員負責巡捕彈壓。

管河官以北直隸最為典型。在清末，北直隸一共18員屬州佐貳官中，13員是管河官；另有54員縣佐貳官，其中管河官也占到了43員，可謂是絕對的多數。管河佐貳官會冠以“河工”名目，如“河工州同”、“河工縣丞”等，其他一般的佐貳官則被稱為“地方州判”、“地方主簿”等，以示區(qū)別。其他數省沒有那么高的比例，但為數亦不少。如山東省共有16員州佐貳官，河工占4員，50員縣佐貳官，其中河工占到17員；河南省共5員州佐貳官，河工占1員，36員佐貳官，河工占到18員［35］卷二十九，360－364。

非管河佐貳官中也有很大一部分是分駐轄境的。很多佐貳官駐守在人口密集的集鎮(zhèn)之中，以東南財賦之地最為典型。如吳江縣設有縣丞一員，駐扎盛澤鎮(zhèn)［36］卷十八，23－24；如皋縣在雍正八年（1730）新設主簿一員，“置署掘港”［37］卷十二，859；上?？h有縣丞、主簿各一人，乾隆三十二年（1767）給他們劃定了分管區(qū)域［38］卷十三，899－900；青浦縣有縣丞一員，“駐七寶鎮(zhèn)”［39］卷十三，855。還有一部分佐貳官駐扎于要沖之地，這些地區(qū)距離政治中心較遠，容易成為盜賊滋生之處，同樣需要有人彈壓。如海外孤島需要專人駐守，福建省同安縣丞在當時駐扎于金門島［40］卷一，19。再如四川省南部縣縣丞于道光年間移駐富村驛，后來又轉移至新鎮(zhèn)壩，前者“地方沖要，民刁俗悍，煙戶稠密”，后者“五方雜處”、“較之富村驛尤為沖要”，分防縣丞主要的任務就是維持治安④［5］。從南部縣的例子也可以看到，沖要之地可能也是人口聚集之地，更增加了管理的難度。

從如皋、南部等縣的例子可以看到，新增設的佐貳官多是被派往分防。原來不分防的佐貳官也被派往分防，如上海等縣的例子。事實上，當時清朝政府有意識地讓佐貳官、首領官、巡檢等佐雜官員擔負起分防任務⑤［41］。在上?？h的例子中最為明顯，原來是兩名巡檢分管縣境，后來將縣丞與主簿加入進去，由四名佐雜人員分而治之。如上文談到的，張研在廣東省也發(fā)現(xiàn)了類似的情況，殘留的州縣佐雜官都有自己固定的轄區(qū)，類似于一種次縣級政治區(qū)劃［1］。即使是管河官后來也擁有了自己的轄區(qū)。如雍正十一年（1733），直隸省“再將河間縣管河縣丞移駐附堤之張各莊，清河縣管河縣丞駐扎臨河之油房鎮(zhèn)，俱兼巡檢職掌，既可防河，而近堤村莊又資巡緝”［42］428。再如乾隆年間，灤州管河州判也同樣開始兼任胡家莊巡檢［43］卷六四五，221。這些管河官兼管著河堤附近的治安工作，也有了自己的轄區(qū)。

瞿同祖認為，留在縣衙之中的佐貳官只享有微不足道的職權，是一批無所事事之冗員，可以忽略不計；但是，他也提到，在外擔任著諸種分防任務的佐貳官因為遠離州縣官的控制，尚可以發(fā)揮一定作用［44］17－20。另一方面，清代州縣沒有正式的次縣級行政組織來管理轄境，需要有官員分防某些區(qū)域。無所事事的佐貳官員正好可以負責執(zhí)行這一任務。與首領官、巡檢一起，佐貳官多被派往駐扎州縣中的固定區(qū)域，管理劃定轄區(qū)內的部分事務，成為州縣政府的派出機構。

五 結論

明清地方政府被普遍認為效率低下，其原因主要在于“組織不善和缺乏協(xié)調”［44］317。回顧整個佐貳官的職權轉變，對于明清基層政府“組織不善”的情況可以有更加清晰的認識?；鶎诱狈η逦穆毮芊止た蚣?，也缺乏足夠的派出機構以統(tǒng)馭整個轄境，理性化的官僚組織始終沒有建立完善。佐貳官擔任分職與分防任務部分地緩解了這些問題，但是依然難以理順整個州縣體制。所有這些問題都在近代化的過程中顯露出來。最終，建立以職能分工為導向的正式部門，設立州縣以下的次級行政區(qū)劃等，成為了改革的方向⑥［45］，從而逐漸地將基層政府的結構框架改造成我們現(xiàn)在所熟悉的樣子。

注釋：

①之所以稱僚屬，是因為除了佐貳官，州縣的首領官也有權兼任職事。這里不討論首領官的情況。

②明正統(tǒng)十四年土木堡之變后，河北地區(qū)也遭受了兵燹，民眾紛紛逃難。朝廷為了安定京畿地區(qū)，特地在當地設置撫民官，做戰(zhàn)時安撫工作。

③有一處云裁革大名府下某某“等縣”主簿各一員，羅列者為4縣，這里難以確定確切數字，故暫以4縣計。

④南部檔案：Q1－04－00368－01，道光二年五月十九日。

⑤傅林祥指出，清朝在康熙時期開始就有意識地使用地方政府的佐雜官員來承擔治安工作，讓他們分駐縣境各處，管轄一定的區(qū)域；其中，不僅僅是限于州縣佐貳官，也包括州縣首領官與巡檢以及府一級的僚屬。

⑥關曉紅對清末外官官制的研究很好地梳理了這一點。

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