楊巧燕
(蘭州市社會科學院 社會研究所,甘肅 蘭州 730030)
長期以來,人們將生態(tài)環(huán)境問題更多地歸咎于我國粗放型經(jīng)濟增長方式,往往忽略了生態(tài)社會治理方面存在的諸多弊端與不足。面對日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題,如何優(yōu)化生態(tài)的社會治理,成為目前破解環(huán)境問題的重大而緊迫的現(xiàn)實課題。
環(huán)境問題的日益凸顯和它所造成的嚴重危害,已經(jīng)無法使我們將其簡單理解為與人類關(guān)系不大的自然問題,它越來越表現(xiàn)為與人類密切相關(guān)的政治問題和社會問題,這也必然要求社會治理系統(tǒng)作出相應(yīng)的改變和回應(yīng),從而滿足越來越迫切的環(huán)境治理要求。環(huán)境是一種傳統(tǒng)市場經(jīng)濟無法有效提供的公共產(chǎn)品,各級政府理應(yīng)成為環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)的第一生產(chǎn)者、提供者和分配者。[1]“國家和政府被普遍認為是保護環(huán)境的天然主角?!盵2]可見,環(huán)境質(zhì)量維系和生態(tài)產(chǎn)品的提供都離不開政府,政府在環(huán)境治理中起著舉足輕重的作用。黨的十八大提出了進行生態(tài)文明建設(shè)的明確要求:“建設(shè)生態(tài)文明,是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢,必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?!盵3]環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程,政府“要按照系統(tǒng)工程的思路,抓好生態(tài)文明建設(shè)重點任務(wù)的落實,切實把能源資源保障好,把環(huán)境污染治理好,把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好,為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。[4]
政府在環(huán)境治理中的重要作用毋庸置疑,然而,環(huán)境問題的復雜性和嚴重性以及問題解決的迫切性使得單一的政府治理已經(jīng)越來越多地表現(xiàn)出了其乏力和低效的一面。大量事實也無可辯駁地證明,政府在宏觀的環(huán)境管理方面的優(yōu)勢“無人可敵”,但在許多微觀環(huán)境管理方面卻不占優(yōu)勢。因此,要破解環(huán)境問題,就要對單一的政府治理進行反思,推進并實現(xiàn)多元社會治理。社會治理能“使不同甚至相互沖突的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動,蘊含了有限政府、公眾參與、社會公正等理念,以共同治理為本,謀求政府公共部門、社會組織和公民等多種社會管理主體之間進行廣泛交流,協(xié)同解決問題,在社會公正的基礎(chǔ)上提高全面社會管理的效率和質(zhì)量”。[5]改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和完善,我國政府主導的一元化治理模式有所改變,許多民間社會組織不斷發(fā)展壯大,以主體意識、權(quán)利意識、責任意識、參與意識、民主法治意識等融為一體的自覺公民意識逐漸增強。這種強烈的自覺公民意識,加速了社會治理多元化的進程,而這種多元化的社會治理進一步促進了國家、市場、社會關(guān)系的調(diào)整和動態(tài)平衡。活躍的市場和民間社會組織在很大程度上促進了政府執(zhí)政理念和政府職能的改變。在我國社會主義生態(tài)治理實踐中,隨著市場的參與和各種民間組織的發(fā)展壯大,政府執(zhí)政理念和政府職能也逐漸有所改變,形成了政府、企業(yè)、民間組織等多主體攜手治理生態(tài)環(huán)境問題的新格局。因此,生態(tài)治理實踐不僅需要政府發(fā)揮宏觀環(huán)境管理方面的重要作用,更要突顯企業(yè)和民間社會組織在生態(tài)治理中不可或缺的作用,從而為破解生態(tài)環(huán)境問題,建設(shè)社會主義生態(tài)文明,建設(shè)美麗中國,實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展鋪平道路。
環(huán)境問題既是社會公共問題,又是重大的民生問題。毋庸置疑,政府在提供生態(tài)公共產(chǎn)品和破解生態(tài)環(huán)境問題中具有不可推卸的責任,但是僅僅依靠政府一方的的投入和努力,遠不足以治理日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。治理生態(tài)環(huán)境問題,需要各方的共同努力,尤其是社會公眾的積極廣泛參與,需要重視人民群眾在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主體作用。黨的十八大報告強調(diào),必須堅持人民群眾的主體地位,要發(fā)揮人民群眾的主人翁精神,最廣泛地動員和組織人民群眾管理國家事務(wù)和社會事務(wù),保證人民群眾當家作主。事實證明,人民群眾對社會生態(tài)治理發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。積極鼓勵廣大群眾參與社會生態(tài)治理,推進社會治理的民主化。廣泛的群眾參與,是生態(tài)治理順利開展的關(guān)鍵所在,破解生態(tài)環(huán)境問題,建設(shè)生態(tài)文明需要人們樹立環(huán)境保護的觀念,正確認識和處理人與自然的關(guān)系,主動維護生態(tài)平衡;廣泛的群眾參與也是新世紀新階段我國創(chuàng)新生態(tài)治理之必然,它有助于實現(xiàn)政府與民眾在社會生態(tài)治理中的雙向互動,最終有利于生態(tài)環(huán)境問題的解決和推進我國生態(tài)文明建設(shè)的進程。
“解決中國嚴峻環(huán)境問題的最終動力來自于公眾。社會公眾積極參與是化解環(huán)境危機的的強大動力?!盵6]為此,政府要積極搭建社會公眾參與平臺。首先,通過立法,增設(shè)民眾的環(huán)境權(quán)作為一項基本權(quán)利,保證公眾能充分行使憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán),為公眾深度參與各類環(huán)保公共事務(wù)提供制度保證。其次,加強生態(tài)文明宣傳教育,將“生態(tài)文明”的思想火種,播種在千家萬戶。通過開展全民環(huán)境教育,普及和傳播環(huán)境保護的科學知識,提高民眾對環(huán)境問題重要性的認識,提高公眾環(huán)保參與的熱情。最后,建立健全環(huán)境保護公眾參與機制。破解生態(tài)環(huán)境問題,建設(shè)生態(tài)文明,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的互利共贏,關(guān)鍵在于人的主動性,也只有廣大民眾積極參與到環(huán)保事務(wù)中來,讓生態(tài)文明的理念具體落實到每個單位、每個家庭、每個公民。所以要規(guī)范和引導環(huán)保公眾參與,拓寬渠道,將公眾對環(huán)保參與全過程的四個參與(預案參與、過程參與、行為參與、末端參與)有機結(jié)合、同時運作,真正實現(xiàn)完整的公眾參與,達到加強環(huán)保監(jiān)督管理力度和改善環(huán)境質(zhì)量的目的。
社會文明的發(fā)展程度與法治的健全關(guān)系密切,社會需要規(guī)范化,環(huán)境保護因其公共產(chǎn)品的性質(zhì),更需要法律的規(guī)范化和制度化。我國生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生,很大程度上也歸咎于法治的不完備。因此,破解生態(tài)環(huán)境問題,離不開法治的生態(tài)社會治理,通過強有力的法律保障與制度約束,將生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護工作納入法制化軌道,努力使生態(tài)環(huán)境保護工作法治化、制度化,做到有章可循和有法可依。黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設(shè)”,破解環(huán)境問題、建設(shè)生態(tài)文明必須依靠法治。習近平在中央政治局第六次集體學習時也指出:“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障?!盵7]完善的法律體系是法治的前提,積極推進法律法規(guī)的“生態(tài)化”,將生態(tài)文明的理念、方針、政策措施納入法律法規(guī),在法律制度配置上充分體現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間相互依存、協(xié)調(diào)、促進的關(guān)系。
“建設(shè)生態(tài)文明是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現(xiàn)這樣的根本性變革,必須依靠制度和法治?!盵8]通過法治約束力、強制力和溯及力,有效處理經(jīng)濟、社會生態(tài)之間的復雜關(guān)系。具體來講:首先要將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容融入憲法之中。憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達、長治久安的根本法,具有最高權(quán)威。為此,就要將可持續(xù)發(fā)展作為憲法的核心理念,將環(huán)境權(quán)作為憲法保障的重心。其次,在充分貫徹十八大、十八屆三中全會關(guān)于生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國、建設(shè)生態(tài)文明等理念的基礎(chǔ)上全面修改環(huán)保領(lǐng)域的基本法律——《環(huán)境保護法》。完善其他法律法規(guī),如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《礦產(chǎn)資源法》等。抓緊開展土壤環(huán)境保護、環(huán)境稅、核安全、生物多樣性保護等方面的立法工作,盡快彌補生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的立法空白。積極支持、指導和推動地方制定環(huán)境法規(guī)或者規(guī)章,突出地方生態(tài)文明建設(shè)的特色,補充國家環(huán)境立法的不足。以上這些法律法規(guī),對建設(shè)、保護、開發(fā)和利用整個生態(tài)環(huán)境及其資源會提供強有力的法律保障。最后,還要將符合環(huán)境保護和生態(tài)文明時代要求的法律思想、法律觀念、法律價值取向融入行政法、民法、刑法、訴訟法、經(jīng)濟法、社會法等相關(guān)法律,推進這些法律的“生態(tài)化”。
我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題,大都與體制不完善、機制不健全有關(guān)。其實,早在一百多年前,恩格斯在《自然辯證法》中就深刻指出:“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利,自然界都對我們進行報復。每一次勝利,起初確實取得了我們預期的結(jié)果,但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎意料的影響,常常把最初的結(jié)果又消除了?!盵9]這說明,生態(tài)環(huán)境問題的根源是人與人關(guān)系的不和諧,進一步講,生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生一定有深層次的體制性、制度性的原因。為此,在當今中國,必須將生態(tài)文明建設(shè)置于突出地位,在生態(tài)治理實踐中優(yōu)化治理機制和體制。
針對我國生態(tài)實踐中出現(xiàn)的“全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位,所有權(quán)人權(quán)益不落實”這一問題,在習近平的關(guān)注下,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步完善了生態(tài)治理的頂層設(shè)計,明確提出要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則,落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán),建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制。此外,還需要完善自然資源監(jiān)管體制,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管理職責,使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。[10]其次,揚棄科學技術(shù)對自然生態(tài)環(huán)境的影響,逐漸完善生態(tài)治理協(xié)調(diào)與保障機制??茖W技術(shù)是一把雙刃劍,它能推動經(jīng)濟社會的發(fā)展,還可以改善生態(tài)環(huán)境、控制污染的有益支撐。正如美國學者伊夫林·舍克所指出的:“技術(shù)已給我們的生活與時代帶來根本性的變化,它在各個領(lǐng)域的挺進已日益地改變、修正和更換著我們的環(huán)境,我們的面前呈現(xiàn)出一個可供行為與選擇的迥然不同的世界。”[11]然而,“科學發(fā)展產(chǎn)生的許多新現(xiàn)象有時不僅表現(xiàn)為財富,而且也表現(xiàn)為嚴重的威脅,并且在今天給人和人類、給人的現(xiàn)在和未來以及其重大的影響”。[12]我們一方面要看到科學技術(shù)在社會治理中的重要推動作用,另一方面,要規(guī)避科學技術(shù)給社會治理帶來的負面影響,尤其是對自然生態(tài)環(huán)境可能帶來的破壞性影響。通過逐漸完善社會生態(tài)保障和協(xié)調(diào)機制,規(guī)避科學技術(shù)的負面影響,發(fā)揮科學技術(shù)的正能量,促進人與自然的和諧。最后,堅持用科學的考評機制“倒逼”生態(tài)文明建設(shè)各項任務(wù)落實??茖W的考核評價機制猶如“指揮棒”,在破解生態(tài)環(huán)境問題和建設(shè)生態(tài)文明中是非常重要的。中國社會的發(fā)展應(yīng)當以“綠色GDP”為標準,提倡更多的綠色環(huán)保的經(jīng)濟增長方式,注重環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,更多關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護,把良好的生態(tài)環(huán)境作為底線,落實科學發(fā)展觀,加強生態(tài)社會治理,將社會、生態(tài)指標納入績效評估指標體系,凸顯并加大社會效益和生態(tài)效益指標的權(quán)重,使整個政績評估指標體系規(guī)范化、科學化。也就是說,要既看發(fā)展又看基礎(chǔ),既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態(tài)效益、環(huán)境損害程度等指標和實績作為重要考核內(nèi)容。正如習近平所指出的:“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山?!盵13]面對未來發(fā)展的重重壓力,要堅持保護優(yōu)先,在保護中發(fā)展,在發(fā)展中保護,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的互利共贏。
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