陳在上

[摘要]

十八屆四中全會再次提出將信訪納入法治化軌道的宏偉目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威與社會安寧的統(tǒng)一。信訪既是公民尋求權(quán)利救濟(jì)的方式，也是監(jiān)督權(quán)力行使的途徑，具有權(quán)利救濟(jì)與政治參與雙向價(jià)值取向，涉法涉訴信訪在理論與實(shí)踐雙層面均呈現(xiàn)出人治與法治博弈之下的糾結(jié)狀態(tài)。建構(gòu)“信法不信訪”的程序性規(guī)范，要不斷完善制度建設(shè)，強(qiáng)化程序終局建設(shè)，加大信訪民主建設(shè)。以可不可訴為標(biāo)準(zhǔn)，涉法涉訴信訪事項(xiàng)可分為涉法但不可訴的信訪事項(xiàng)、涉法且可訴的信訪事項(xiàng)、涉法且正訴的信訪事項(xiàng)、涉法可訴且已終結(jié)的信訪事項(xiàng)以及重復(fù)的信訪事項(xiàng)。在涉法涉訴法治化配套制度建設(shè)中，應(yīng)設(shè)置最高人民法院巡回法庭制度，實(shí)行涉法涉訴信訪案件的三審終審制，引入判后答疑制度，提高司法公信力，構(gòu)建完善的法律援助制度，保障上訴人的參與能力。

[關(guān)鍵詞]法治； 涉法涉訴信訪； 運(yùn)行規(guī)范

中圖分類號：D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2015）01010706

黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出了“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”的總括性目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威與社會安寧的統(tǒng)一①。然而，信訪部門如何科學(xué)厘定涉法涉訴問題的本質(zhì)并精準(zhǔn)區(qū)分信訪事項(xiàng)是否確為“涉法涉訴”已屬不易，且涉法涉訴信訪事項(xiàng)自身亦可進(jìn)行不同層次的分類。在我國現(xiàn)階段，所有涉法的事項(xiàng)并不一定均具有可訴性，特別是在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈的情況下，更要警醒信訪部門從“攬權(quán)”的泥淖滑向“棄權(quán)”的極端。鑒于此，從運(yùn)行規(guī)范上研究涉法涉訴信訪法治化問題具有重要且緊迫的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

一、從理論到實(shí)踐：涉法涉訴信訪制度的糾結(jié)屬性

從國家治理的層面看，信訪制度是權(quán)力運(yùn)行的高層決策者與基層民眾直接交流的有效平臺，有利于決策者了解并及時緩解社會矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉法涉訴信訪案件在有些地方占到信訪案件總數(shù)的95%，因此成為法院承擔(dān)的一項(xiàng)極為繁重的工作。在第一屆全國人民代表大會第四次會議上，時任最高人民法院院長的董必武坦言，涉法涉訴信訪是最高人民法院的一項(xiàng)極為繁重的工作。在2004年的最高人民法院工作報(bào)告中，時任院長肖揚(yáng)亦坦言：“由于法律對申訴沒有時間、次數(shù)、審級的限制，因此接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我國一項(xiàng)極為繁重的工作?！盵1]總體而言，“信訪體制越有作為，法律規(guī)則即愈加疲軟，司法權(quán)威也愈將弱化?！盵2]在我國現(xiàn)階段，信訪既是公民尋求權(quán)利救濟(jì)的方式，也是監(jiān)督權(quán)力行使的途徑，因而具有權(quán)利救濟(jì)與政治參與雙向價(jià)值取向。盡管涉法涉訴信訪的含義很明確，指涉及法律問題和訴訟問題的信訪，或者說是與法律和訴訟相關(guān)聯(lián)的信訪，但由于我國現(xiàn)階段信訪部門的設(shè)置錯綜復(fù)雜，不同層級、不同部門間的重復(fù)接洽行為不僅直接增加了社會管理成本，而且一定程度上模糊甚至混淆了信訪部門間的管轄職權(quán)劃分。

涉法涉訴信訪的大量存在，凸顯著一定時期在民眾心中人治情愫濃厚于法治信仰的現(xiàn)實(shí)圖景以及政治治理與法治救濟(jì)的沖突。進(jìn)一步甄別涉法涉訴信訪的屬性不難發(fā)現(xiàn)，涉法涉訴信訪在理論和實(shí)踐上均呈現(xiàn)出我國轉(zhuǎn)型時期社會治理方式所特有的人治與法治博弈之下的糾結(jié)狀態(tài)

客觀地講，《信訪條例》所倚重的是行政權(quán)而非司法權(quán)，替代司法成為糾紛解決的最后方式。若從主觀上考量，涉法涉訴信訪的產(chǎn)生不僅歸因于訪民的“臣民意識”，而且離不開為官者的“青天情結(jié)”，此使得我國法治進(jìn)程的建設(shè)蒙上一層濃郁的“人治”色彩。有學(xué)者指出，信訪制度是一項(xiàng)脫胎于東方的傳統(tǒng)文化，具有中國特色的政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)制度。于建嶸教授指出，信訪有悖于建設(shè)法治國家的大方向，應(yīng)予廢除，應(yīng)在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。而范愉教授則認(rèn)為，應(yīng)充分估計(jì)中國社會轉(zhuǎn)型的特殊性和文化傳統(tǒng)，把信訪高潮視為中國社會轉(zhuǎn)型期法律控制低效的必然結(jié)果，所需要的不是堵死信訪之路，而是開辟新的行政救濟(jì)渠道。參見朱最新、朱孔武：《權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度》，《法商研究》2006年第2期；于建嶸：《中國信訪制度批判》，《中國改革》2005年第2期；于建嶸：《對信訪制度改革爭論的反思》，《中國政黨干部論壇》2005年第5期；范愉：《社會轉(zhuǎn)型過程中的信訪》，法制日報(bào)2004年11月30日。，

是一種“剪不斷、理還亂”的雜糅組合。倘若將涉法涉訴信訪理解為法治狀態(tài)下的訴訟行為，無論是起訴、上訴或申訴，均應(yīng)由人民法院或人民檢察院等司法機(jī)關(guān)依照法定程序解決相關(guān)紛爭，緣何訪民還要執(zhí)著地尋覓行政化色彩更濃的信訪方式繼續(xù)要求處理呢？顯然，涉法涉訴信訪不同于依法進(jìn)行的一般訴訟行為。倘若將涉法涉訴信訪界定為一般意義上的信訪，那就意味著之前處理該“涉法涉訴”內(nèi)容的司法機(jī)關(guān)成了信訪機(jī)構(gòu)的下屬單位。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，強(qiáng)調(diào)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的時代背景下，有必要破解涉法涉訴信訪的屬性之尷尬狀態(tài)，把握其發(fā)展脈絡(luò)，分析其特征，探究其成因，厘清信訪體制與司法規(guī)律之間的關(guān)系，最終達(dá)致提升司法公信力與緩解信訪壓力的雙贏格局。

二、從程序到內(nèi)容：法治視域下涉法涉訴信訪運(yùn)行規(guī)范的雙重視角

（一）程序上的規(guī)范

在司法公正中，程序公正具有更為重要的意義，違背程序公正所達(dá)成的實(shí)體公正，本質(zhì)上即是一種非公正，是不被接受的。因此，從某種意義上說，法治國家也可以說是程序性國家[3]（P102）。作為恣意的對立物，程序開始于高度不確定狀態(tài)，這也許正是其扣人心弦之處，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應(yīng)。因此，如果要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會狀態(tài)，程序可以作為其制度化的最重要的基石[4]（P1516）。“如果說程序是為防止恣意上了一道保險(xiǎn)，那么，程序法定原則則為防止恣意上了雙保險(xiǎn)?！盵5]曾任美國聯(lián)邦法院大法官的威廉·道格拉斯亦坦言：“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)絕不是無意義的，正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區(qū)別?！?[6]（P58）在涉法涉訴信訪法治化的過程中，讓程序正義之光普照案件辦理的過程，除了“評議”之外，只要法律不禁止公開審判的案件，都要經(jīng)得起全社會民眾的檢驗(yàn)，以程序的公平、公正、公開奠定實(shí)體公正的基石，即便是最終放縱了真正的犯罪人，暫時地?fù)p傷實(shí)體公正，但這是民主、法治、文明的法律制度必須付出的代價(jià)，較之“真兇再現(xiàn)、死人復(fù)活”的傳統(tǒng)冤案揭發(fā)方式而言，上述放縱犯罪的代價(jià)依然可以稱為司法的“理性范式”。同時，應(yīng)當(dāng)加大涉法涉訴案件處理的民主化因素，適度引進(jìn)陪審團(tuán)參加“重大、疑難、復(fù)雜”案件的審判，唯此方可從“人民內(nèi)部”獲得對司法裁判的認(rèn)同感。endprint

在現(xiàn)階段建構(gòu)“信法不信訪”的程序性規(guī)范亟待解決三方面的問題。一是完善制度建設(shè)。不僅包括具體法律法規(guī)的完善，信訪渠道的疏通，還包括涉法涉訴信訪案件的預(yù)警機(jī)制、商洽機(jī)制及跟蹤解決機(jī)制等內(nèi)容。例如適時引入“陽光信訪”舉措。二是強(qiáng)化程序終局建設(shè)。要樹立訪民、政府機(jī)關(guān)工作人員的程序終局意識，構(gòu)建剛性的程序終局制度。例如，可通過設(shè)置涉法涉訴信訪公開聽證機(jī)制，公開選擇一些典型涉法涉訴信訪案例，將甄別、調(diào)查、聽證、決定程序展現(xiàn)在公眾面前，讓信訪人的理由與依據(jù)充分展現(xiàn)，最終結(jié)果強(qiáng)化說理性，最大限度地強(qiáng)化程序終結(jié)涉法涉訴信訪的合理性與合法性的統(tǒng)一。三是加大信訪民主建設(shè)?！稕Q定》提到在涉訴信訪中保障人民群眾的參與，并在人民陪審員的參與方式與審判內(nèi)容方面做出了理性構(gòu)想《決定》指出，在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴涉訪等司法活動中，保障人民群眾的參與，在人民陪審團(tuán)完善方面“擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度”，且“逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題”。。

尤其是針對涉法涉訴信訪中重大、疑難、復(fù)雜案例，民主建設(shè)可較好地轉(zhuǎn)移或弱化政法機(jī)關(guān)處理結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高其認(rèn)可度。例如，可以借鑒英美法系的陪審團(tuán)制度，也可以從韓國的觀審團(tuán)制度

吸取有益營養(yǎng)，還可以考慮邀請法律職業(yè)共同體（法官、檢察官、法學(xué)教授、律師等）同臺競技，從不同視角闡釋涉法涉訴信訪有關(guān)案件處理結(jié)果的合法性甚至合理性，以多元化信訪答疑增強(qiáng)息訴的效果河南唐河縣人民檢察院引入“第三方介入說事”來解決信訪難題，即唐河縣人民檢察院從人大代表、政協(xié)委員、律師等人群中挑出36名威信高、善于做群眾思想工作的“第三方”名單，讓信訪人員任意挑選3人作為自己可信賴的對象一起“說事”。參見呂峰：《“思想疙瘩解開了”——河南唐河：“第三方介入說事”解信訪難題》，《檢察日報(bào)》2013年12月17日。。

（二）內(nèi)容上的規(guī)范

在我國現(xiàn)階段，并非所有涉法的案件都是可訴的，必須科學(xué)甄別涉法涉訴信訪案件的不同類型，

這樣才能為現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)之間的管轄與職責(zé)的劃分等具有根本性的重大問題提供務(wù)實(shí)的理論支撐與決策依據(jù)。以可不可訴為標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)階段繁雜的涉法涉訴信訪事項(xiàng)可分為五種類型。第一種類型是涉法但不可訴的信訪事項(xiàng)，指依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，信訪事項(xiàng)違反我國法律規(guī)定，但其卻無法進(jìn)入司法程序獲得救濟(jì)。此類信訪主要集中于公民的社會監(jiān)督領(lǐng)域以及政治參與領(lǐng)域，多屬于行使公民基本權(quán)利與政治權(quán)利的范疇。第二種類型是涉法且可訴的信訪事項(xiàng)，指依據(jù)我國現(xiàn)行的實(shí)體法與程序法的規(guī)定，可以通過司法程序獲得權(quán)利救濟(jì)，但是信訪人卻“信訪不信法”。第三種類型是涉法且正訴的信訪事項(xiàng)，指依據(jù)我國現(xiàn)行實(shí)體法與程序法規(guī)范，信訪事項(xiàng)已經(jīng)進(jìn)入司法訴訟程序，但在尚未審理終結(jié)之前，基于對司法機(jī)關(guān)公正性的疑慮而另行上訪的事項(xiàng)。第四種類型是涉法可訴且已終結(jié)的信訪事項(xiàng)，指依據(jù)我國現(xiàn)行實(shí)體法與程序法規(guī)范，所涉信訪事項(xiàng)已經(jīng)得到生效的司法文書的裁判，信訪人對上述審理結(jié)果不服而另行上訪的事項(xiàng)。第五種類型是重復(fù)的信訪事項(xiàng)，指信訪人對信訪機(jī)構(gòu)已經(jīng)處理終結(jié)，卻仍然到信訪機(jī)構(gòu)重新尋求救濟(jì)的信訪事項(xiàng)。

對涉法涉訴信訪事項(xiàng)做出以上劃分具有重大現(xiàn)實(shí)意義。唯此，才能規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)的管轄分工，為涉法涉訴信訪事項(xiàng)真正得以法治化解決提供基本前提，也是重塑司法公信力并實(shí)現(xiàn)社會安寧的基本保證。具體的管轄設(shè)置為：第二、第三類信訪事項(xiàng)應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)管轄；第四、第五類信訪事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)過認(rèn)真甄別是否存在司法不公與司法腐敗后再分別處理，存在司法不公的信訪事項(xiàng)應(yīng)啟動三審程序，存在腐敗的信訪事項(xiàng)由紀(jì)委轉(zhuǎn)交司法機(jī)關(guān)辦理，不存在司法不公與司法腐敗的信訪事項(xiàng)應(yīng)依法啟動終結(jié)程序；第一類信訪事項(xiàng)在現(xiàn)階段仍應(yīng)由信訪機(jī)構(gòu)辦理。

三、與程序運(yùn)行規(guī)范相契合的制度環(huán)境建設(shè)

在涉法涉訴法治化配套制度建設(shè)中，應(yīng)設(shè)置最高人民法院巡回法庭制度，實(shí)行涉法涉訴信訪案件的三審終審制，同時引入判后答疑制度，以此提高司法公信力，構(gòu)建完善的法律援助制度，保障上訴人的參與能力。

（一）統(tǒng)一立法并設(shè)立專門的信訪機(jī)構(gòu)

“如果一部制定法是主權(quán)權(quán)力所發(fā)布的命令，那么它就只能通過掌握這個權(quán)力的國家機(jī)器來制定?！盵7]（P78）應(yīng)由全國人大及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)制定全國統(tǒng)一的涉法涉訴信訪法，這樣既有利于執(zhí)法規(guī)范，避免各部門自行其政、肆意變通甚至異化國家法律、肆意執(zhí)法、侵犯公民的合法權(quán)益，也有利于“同類事項(xiàng)相似處理”，避免訪民的攀比心理，最大限度地減少重復(fù)上訪、越級上訪。在設(shè)立專門的信訪機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)撤銷現(xiàn)有的各部門內(nèi)設(shè)的信訪部門，由各級人大機(jī)關(guān)牽頭連同紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合組建專門的信訪機(jī)構(gòu)，其組成人員應(yīng)涵蓋各級人大代表、人大常委會委員以及紀(jì)檢、檢察部門經(jīng)驗(yàn)豐富的人員等。其工作重心分為兩個方面：一是涉法涉訴案件程序分流；二是注重從涉法涉訴信訪案件中發(fā)現(xiàn)并查處國家工作人員的違法瀆職問題。具體而言，對于涉法但不可訴的信訪事項(xiàng)要貫徹“事要解決”的原則；對于涉法且可訴的信訪事項(xiàng)與涉法且正訴的信訪事項(xiàng)要堅(jiān)持依法處理，及時轉(zhuǎn)交司法機(jī)關(guān)解決；對于涉法可訴且已終結(jié)的信訪事項(xiàng)與重復(fù)的信訪事項(xiàng)，引導(dǎo)公民正確維護(hù)自身的合法權(quán)益。與此同時，紀(jì)檢監(jiān)察人員則重點(diǎn)查處有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員違法瀆職的問題，并在條件許可時適時移交司法機(jī)關(guān)依法追究。

（二）設(shè)置最高人民法院巡回法庭《決定》業(yè)已論及由最高人民法院設(shè)立巡回法庭，并將其作為“優(yōu)化司法職權(quán)配置”的重要舉措。然而，此處所倡導(dǎo)的“巡回法庭”僅旨在“審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”而非“刑事案件”，很多涉法涉訴信訪案件都是源于當(dāng)事人對刑事裁判的質(zhì)疑。，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪案件三審終審制。

最高人民法院設(shè)置若干巡回法庭作為三審法院重點(diǎn)審理涉法涉訴信訪事項(xiàng)無疑是當(dāng)下最理性的制度抉擇，亦可較好地剔除理性司法裁決生成過程中所涌動的行政化與地方化之魅影。中央業(yè)已認(rèn)識到地方化與行政化對依法獨(dú)立審批權(quán)與檢察院的影響，正著力確保依法獨(dú)立公正行使審批權(quán)檢察權(quán)?！稕Q定》提出，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施”。最高人民法院設(shè)置巡回法庭，專司涉法涉訴上訪案件的第三審程序，既能確保最高人民法院巡回法庭主導(dǎo)下的第三審程序依法公正進(jìn)行，又能反過來制約監(jiān)督第一審程序、第二審程序的依法有序進(jìn)行。endprint

（三）引入判后答疑制度，提升司法公信力

判后答疑制度在我國并不陌生。2005年10月，在全國立案審判工作座談會上，最高人民法院推廣了貴州安順法院法官判后答疑的經(jīng)驗(yàn)，并提出要在全國法院系統(tǒng)大力推廣該項(xiàng)制度。客觀地說，判后答疑制度從最高人民法院推廣之初便被寄予“治理涉訴信訪”的厚望。此后，全國各地對此有針對性地研討并形成了諸多的地方性經(jīng)驗(yàn)[8]。例如，陜西省高級人民法院于2012年12月出臺《陜西省高級人民法院關(guān)于加強(qiáng)判后答疑工作的實(shí)施意見（試行）》，旨在“不斷提高案件質(zhì)量，促進(jìn)案結(jié)事了，增進(jìn)法官責(zé)任意識”[9]。盡管判后答疑制度被否定者質(zhì)疑為政治上的沖動思維，并無制度上的邏輯性，并歸納出“法官角色的錯位、法官負(fù)荷的加重、司法權(quán)威的迷失、訴訟制度的尷尬”等諸多弊害[10]，但筆者認(rèn)為，判后答疑是增強(qiáng)判決說理性的一部分，是法官的分內(nèi)事，法官付出此項(xiàng)勞動亦符合法理。相較于纏訴纏訪這一“天下第一難事”，判后答疑是減輕而非增加法官負(fù)荷，而且當(dāng)事人認(rèn)可一審判決，不會輕易啟動二審，對司法資源反而是一種節(jié)約。此外，當(dāng)事人理解判決理由更會增加司法權(quán)威。至于訴訟制度的尷尬更是牽強(qiáng)附會?，F(xiàn)階段，我國的庭審質(zhì)證權(quán)難以充分保證，尤其是刑事訴訟程序中，證人出庭率極低，控辯雙方的對抗難以實(shí)質(zhì)有效地展開，在判后引入答疑制度，讓法官面對面向當(dāng)事人闡釋判決的理由，無疑在當(dāng)下的司法環(huán)境中具有重要現(xiàn)實(shí)意義，是消解當(dāng)事人不滿情緒的最務(wù)實(shí)的選擇。實(shí)踐中，實(shí)行判后答疑制度也取得了不錯的效果。例如九江縣在2010年推出《法院判后答疑制度的暫行規(guī)定》之后的近三年時間內(nèi)，共審理案件2624件，其中判決1126件，實(shí)行判后答疑474件，占判決案件數(shù)的42.1%，經(jīng)過判后答疑的案件上訴率為零 [11]。需要進(jìn)一步指出的是，不僅法院正在引入判后答疑制度，檢察機(jī)關(guān)同樣也在積極探索對信訪案件予以釋法說理，并取得了不錯的實(shí)踐效果。例如，河南省商丘市檢察院的“六不”案件信訪釋法說理，成為有效解決涉檢上訪問題的“鑰匙”“六不”是指檢察機(jī)關(guān)做出決定的不受理、不立案、不批捕、不起訴、不抗訴、不賠償案件。實(shí)踐中，此類案件的處理即便是程序上或者實(shí)體上不存在問題，當(dāng)事人也不認(rèn)可，并可能到處上訪。而問題的根源在于兩個方面：當(dāng)事人缺乏法律知識與檢察機(jī)關(guān)沒有及時釋法說理。鑒于此，商丘市檢察院2013年3月出臺《商丘市檢察機(jī)關(guān)“六不”案件信訪釋法說理辦法》，通過對178件信訪案件的集中回訪，群眾對化解案件的滿意率達(dá)98%。參見高傳偉：《道理講透徹才能解開心結(jié)——河南商丘：對“六不”案件釋法說理化解信訪難題》，《檢察日報(bào)》2014年5月14日。。

（四）構(gòu)建完善的法律援助制度

由于懼怕承擔(dān)高昂的律師費(fèi)用，擔(dān)心自己在訴訟中由于不懂法律規(guī)定而吃虧進(jìn)而選擇“自助”式的上訪構(gòu)成了一部分上訪人的現(xiàn)實(shí)心態(tài)。作為法律界的“希望工程”、“陽光工程”，法律援助制度在扶弱濟(jì)貧方面功不可沒。然而，我國現(xiàn)階段的法律援助制度及其運(yùn)行并不樂觀。2003年9月1日生效的《法律援助條例》構(gòu)建了我國法律援助的實(shí)施機(jī)制并進(jìn)一步強(qiáng)化了法律援助的觀念，但從十余年的實(shí)踐來看，此舉并沒有從根本上改變我國法律援助實(shí)踐的冰冷局面。《法律援助條例》第3條、第6條、第27條、第28條以及《律師法》第42條等，分別規(guī)定了承擔(dān)法律援助的主體為政府與律師，尤其強(qiáng)化了律師作為義務(wù)主體的規(guī)定。顯然，法律援助制度的設(shè)置過度強(qiáng)調(diào)律師承擔(dān)法律援助的義務(wù)，反而可能“導(dǎo)致政府責(zé)任的虛化或?yàn)檎D(zhuǎn)嫁其責(zé)任提供根據(jù)” [12]。此外，“強(qiáng)扭的瓜不甜”，律師即便是勉強(qiáng)承擔(dān)法律援助的義務(wù)，倘若因?yàn)榈貌坏綉?yīng)得的勞動報(bào)酬而消極誤工，必然侵犯被代理人的合法權(quán)益，最終與立法的本意相背離。盡管我國法律援助的比率不斷增加，受援助范圍不斷擴(kuò)大，

2012年修訂的《刑事訴訟法》將強(qiáng)制性辯護(hù)從審判階段擴(kuò)展至偵查階段，而且擴(kuò)大了法律援助的范圍，但是整體上各類訴訟中法律援助的比率并不高。資料顯示，

2013年我國法律援助辦案量為115萬件，同比增長13.4%，提供法律咨詢627萬余人次[13]，但是，2013年最高人民法院受理案件11016萬件，比2012年上升3.2%；地方各級人民法院受理案件1421.7萬件，同比上升7.4%，承擔(dān)法律援助的案件總數(shù)不足各級法院全部審判案件的十分之一，而且其中亦包括一些強(qiáng)制性辯護(hù)的案件，如被追訴人被判處死刑或者無期徒刑、未成年人犯罪等，如果剔除這類案件，自愿或批準(zhǔn)為貧弱者提供法律援助的案件比率自然會更低。為涉法涉訴訪民提供及時的法律援助，一方面可以解決上訪者對法律不熟悉以及負(fù)擔(dān)高昂的律師費(fèi)用的后顧之憂，另一方面也有利于涉法涉訴信訪事項(xiàng)的處理更加符合法治化軌跡，畢竟同是法律職業(yè)共同體的律師與法官、檢察官、警察以及司法行政人員遵循共通的“法言法語”。

四、余論：在理想與現(xiàn)實(shí)之間

“法治表示普通法的絕對最高或優(yōu)越，排除政府方面的專橫或特權(quán)，甚至廣大自由裁量權(quán)的存在?！盵14]（P110）從長遠(yuǎn)來看，涉法涉訴信訪制度的終結(jié)具有合理性，然而現(xiàn)階段其在暢通言路、提供救濟(jì)、監(jiān)督司法和防止腐敗等諸多方面依舊發(fā)揮著無可替代的功效，簡單地將涉法涉訴信訪廢除反而會加劇公權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步堵塞私權(quán)利救濟(jì)的管道，最終剝奪的不僅是民眾權(quán)利救濟(jì)的“最后一根稻草”，而且更有可能促使有關(guān)民眾采取極端的方式“討回公道”，必然對社會秩序造成更嚴(yán)重的損傷。恰如一場交易，倘若曠日持久，那么本期待從交易中獲得的收益，就會處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，并因而導(dǎo)致交易無法進(jìn)行，或者在追求效益的層面變得沒有意義 [15]（P20）。

涉法涉訴信訪法治化的含義絕非簡單地將涉法涉訴信訪制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化法律制度，而是以法治思維貫穿涉法涉訴信訪工作全過程，在法治的軌道內(nèi)處理涉法涉訴信訪事項(xiàng)，最終在法治的框架下實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益保護(hù)的最大化。無論從信訪制度涉及的初衷，還是從涉法涉訴信訪的實(shí)踐觀之，信訪制度對于社會糾紛的解決至少在三方面迥異于司法機(jī)關(guān)的解決之道。其一，軟硬兼施且靈活多變的多重面孔。endprint

雖然司法尤其是在民事訴訟程序中，調(diào)解一度被常態(tài)化，但無論是調(diào)解力度還是調(diào)解依據(jù)，相較于信訪制度對調(diào)解的青睞而言，司法僅能望其項(xiàng)背。信訪的調(diào)解既有法律政策的剛性依據(jù)，亦有和風(fēng)細(xì)雨的循循善誘。其二，信訪常被選擇為司法救濟(jì)之前的一種嘗試。相對于司法救濟(jì)程序的漫長昂貴，信訪的救濟(jì)有時確實(shí)高效低廉。當(dāng)然，也有些信訪案件勞民傷財(cái)，得不償失。其三，信訪制度在法律制度無能為力的場所常常起到查漏補(bǔ)缺、意想不到的救濟(jì)能力。例如，在我國現(xiàn)有的行政訴訟受案范圍受限的情況下，抽象性行政行為常常引起群體性事件，此時的信訪制度就充當(dāng)著權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充場域。

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint