胡稅根　徐靖芮

[摘要]政府權(quán)力清單是按照合法確權(quán)和權(quán)力要素合理配置原則，將行政權(quán)力行使過程以清單形式公之于眾并接受多元主體監(jiān)督的制度。我國各級政府權(quán)力清單制度建設通過清權(quán)厘權(quán)、科學確權(quán)、簡政放權(quán)和嚴格制權(quán)等改革步驟，逐步清晰權(quán)力邊界，壓縮尋租和自由裁量空間，以明確政府責任范疇的形式重塑了行政權(quán)力監(jiān)督的參與主體與參與方式，提升審批服務效能和監(jiān)管職能，釋放改革紅利和社會活力。政府權(quán)力清單制度建設在進一步完善中需形成整合型權(quán)力制約監(jiān)督模式，以權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能的科學配置提升實質(zhì)性改革效果，以責任和服務觀念為引導樹立正確的權(quán)力觀，同時逐步擴大清單覆蓋范圍以制約新形態(tài)下的權(quán)力失范，并充分利用信息化工具以實現(xiàn)行政權(quán)力的多元監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運行的可持續(xù)化。

[關鍵詞]政府；權(quán)力清單制度；權(quán)力制約；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2015）01006711

作為人類文明的重要構(gòu)成，政治文明的發(fā)展狀況和存續(xù)高度在很大程度上體現(xiàn)了一個民族整體文明的發(fā)展程度和水平，既可以用來說明一種良好的社會政治秩序，又可以用來概括實現(xiàn)良好秩序的政治發(fā)展過程。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，尤其是科層制的普及化，“權(quán)力幾近于無孔不入，權(quán)力是與社會實體具有相同范圍的，在權(quán)力網(wǎng)絡的空隙之間不存在任何原初的自由空間”[1]（P142） 。而“Politeia（政治）的首要含義，就是人類有關政治權(quán)力的實際安排”[2]（P137） 。 “不知不覺中，我們都成為由權(quán)力所建構(gòu)的被支配的服從者，不管這種權(quán)力是宏觀的還是微觀的，現(xiàn)代個人都是權(quán)力支配的結(jié)果”[3]（P103）。權(quán)力清單制度作為我國政治文明發(fā)展過程中對權(quán)力規(guī)約的熱點探索，在公共議題討論中日漸興盛，但在理論界與相應理論結(jié)合的討論并未呈現(xiàn)系統(tǒng)化趨勢。因此，要深入探視權(quán)力清單制度的機理，亟待從政治科學、公共管理學和法學等相關學科理論對這一制度的進一步深化進行解讀。

一、 我國政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵與意義

（一）政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

權(quán)力清單制度，是近年來在總結(jié)我國一些地方規(guī)范和約束政府權(quán)力的有益經(jīng)驗基礎上試點推行的制度。十八屆三中全會提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！盵4]（P36）十八屆四中全會進一步提出，要深入推進依法行政，加快建設法治政府，“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設租尋租空間。”[5]（P16）權(quán)力清單制度由此進入公共話題討論視野。

權(quán)力清單名詞的出現(xiàn)，尤其是“清單”的模式，肇始于“負面清單”。所謂負面清單（Negative List），最早出現(xiàn)于自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中，1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）被認為是最早采用負面清單的FTA之一，在美國和新加坡達成FTA之后，這種制度也被亞洲多國所仿效?！柏撁媲鍐巍笔且环N國際通行的外商投資管理辦法，是一國禁止外資進入或限定外資比例的行業(yè)清單，與此相對應的正面清單（Positive List），即列明了企業(yè)可以投資的領域。權(quán)力清單就是對于各級政府及其各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統(tǒng)計，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是政府權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是政府權(quán)力不能隨意進入的范圍。

與權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督或權(quán)力公開透明概念不同，政府權(quán)力清單制度是指政府各個部門按照法定職責，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項進行規(guī)范，以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，自覺促進依法行政的制度形式。政府權(quán)力清單制度的任務主要包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運行流程圖、時限表，關鍵環(huán)節(jié)是否準確及時向社會公布，主動接受社會監(jiān)督等內(nèi)容。

（二）政府權(quán)力清單制度建設的意義

權(quán)力清單所強調(diào)的“清單”概念具有復合衍生性。一方面，權(quán)力清單強調(diào)縱向與橫向上的權(quán)責邊界清晰；另一方面權(quán)力清單強調(diào)權(quán)力公開透明，形成監(jiān)督機制，同時不斷推動簡政放權(quán)改革，不僅從數(shù)量上，更從流程優(yōu)化與政府職能轉(zhuǎn)變角度精簡清單事項。這就使權(quán)力清單制度探索在理論研究、價值內(nèi)涵和實踐工具層面都具有重大意義。

第一，政府權(quán)力清單制度建設為權(quán)力現(xiàn)象動態(tài)整合型研究提供范例。在理論探討上，權(quán)力的相關研究在橫向上呈現(xiàn)出多學科、系統(tǒng)化特點。如經(jīng)濟權(quán)力、社會權(quán)力、知識權(quán)力、行政權(quán)力、政治權(quán)力，它們相互滲透又彼此區(qū)別，許多學者主張深入不同領域之中，在研究某一種權(quán)力時需進行整合型思考[6]（P3） 。權(quán)力清單制度是對行政權(quán)力制約監(jiān)督的探索，但同時，由于改革背景中的市場化、全球化、信息化、網(wǎng)絡化以及公民社會的成長，政府權(quán)力清單制度的探索為行政權(quán)力的分析納入權(quán)力多元化和社會化的軌道，與社會權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力等形成系統(tǒng)性思維視角提供了研究范例。權(quán)力的相關現(xiàn)象闡述在縱向上呈現(xiàn)出不斷深化、聚焦的特點，也與權(quán)力清單制度的動態(tài)平衡實踐相契合，為剖析靜態(tài)權(quán)力配置與動態(tài)權(quán)能行使的不同環(huán)節(jié)的權(quán)力實踐成效以及所形成的制度脈絡提供依據(jù)，并使進一步探求權(quán)力清單的可持續(xù)制度化過程成為可能。

第二，政府權(quán)力清單制度建設是對權(quán)利制約權(quán)力民主政治理念的深入實踐。從西方社會政治發(fā)展的實際進程來看，公共領域權(quán)力的擴張與收斂、權(quán)力配置方式的形態(tài)多樣化以及權(quán)力與權(quán)利在公共性與私人性之間的對立統(tǒng)一，都根植于社會與國家的分離及其矛盾運動之中。特別是近現(xiàn)代以來，伴隨著民主化浪潮與公民社會的成長，社會與國家不斷互動發(fā)展，政府與市場不斷尋求合理邊界、多元社會權(quán)利和國家合法性、市民文化和公共理性等也不斷重現(xiàn)分野、中斷—平衡與整合，正是這一復雜生動的歷史進程，昭示了社會成員對權(quán)利制約權(quán)力的熱切訴求以及對權(quán)力運行規(guī)制框架的濃重價值關懷，這些都推動著各國對權(quán)力制約以防止權(quán)力異化的政治實踐探索。我國權(quán)力清單制度探索的重要政治文明價值即體現(xiàn)在運用制度與法治的力量，將權(quán)力監(jiān)督主體在實質(zhì)上不斷擴大，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督效果的可視化，與不斷成長的市場與社會力量形成合力，共同踐行權(quán)利制約權(quán)力的理念。endprint

第三，政府權(quán)力清單制度建設是對權(quán)力配置與制約改革難題的有力突破。改革開放為中國的政治文明發(fā)展提供了新的動力和發(fā)展空間，在三十多年的改革進程中，我國的經(jīng)濟體制改革與政治體制改革都取得了很大的發(fā)展。就政治體制改革而言，權(quán)力配置與制約的調(diào)整一直是核心議題，因其民主化進程的改革方向與市場經(jīng)濟所內(nèi)蘊的尊重個體權(quán)利、公平交易、社會自主與公民參與等精神的契合，為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展釋放了巨大的活力，同時也因利益結(jié)構(gòu)與權(quán)力關系的調(diào)整帶來了新的問題。一是市場經(jīng)濟活動中的權(quán)力邊界不清晰。例如，因產(chǎn)權(quán)關系不明晰以及體制轉(zhuǎn)型不到位所帶來的政府與企業(yè)之間的權(quán)力邊界、各經(jīng)濟活動主體的權(quán)力邊界、經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力邊界等的不清晰。二是社會結(jié)構(gòu)中的權(quán)力關系失衡。例如，受市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的新的資源分配方式?jīng)_擊所形成的區(qū)域之間、階層之間以及階層內(nèi)部的收入分配落差及權(quán)利和利益矛盾。三是政治運行中的權(quán)力關系失范。主要表現(xiàn)為“行政命令”為主導的管制過程[7]以及權(quán)力腐敗，這兩者在一定程度上形成相互重疊或不斷影響的態(tài)勢。權(quán)力清單制度的探索是對改革開放以來已有政治改革成果的深化，也是對相關制度發(fā)展瓶頸，尤其是權(quán)力配置與制約監(jiān)督的相關問題的重點突破：權(quán)力清單制度因職責法定的原則以及政府行政職能轉(zhuǎn)變的價值要求，使政府進一步調(diào)整與社會和市場的關系，使得行政權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力、社會權(quán)力的邊界更加清晰，能夠?qū)⑿姓?quán)力運行歸入法治化軌道，并以流程全公開的方式使行政權(quán)力接受公眾監(jiān)督、運行更加規(guī)范。

二、我國政府權(quán)力清單制度建設的過程與主要做法

（一）我國政府權(quán)力清單制度建設的過程

我國政府權(quán)力清單制度發(fā)端于2000 年前后，2008年伴隨政府信息公開的推行初見端倪[8]。在整體進程中，權(quán)力清單的建設呈現(xiàn)出自上而下相關配套法律法規(guī)提供依據(jù)，自下而上地方試點探索經(jīng)驗上升為統(tǒng)一制度的過程。

第一，政府權(quán)力清單制度初探階段。這一階段以相關配套法規(guī)為行政權(quán)力規(guī)范行使提供合法依據(jù)為特點。國家法律、法規(guī)和中央決定等“上位法”是地方進行制度實驗的主要依據(jù)和行動指南。政府權(quán)力清單制度發(fā)端于2000 年前后國內(nèi)啟動的對行政機關具體行政行為全面規(guī)范的工作，特別是2003年《行政許可法》以及2004年《全面推進依法行政實施綱要》的頒布，對依法行政作出全面規(guī)劃和安排。以此為基礎，行政執(zhí)法責任制在全國范圍內(nèi)展開，各行政機關梳理行政執(zhí)法依據(jù)、分解行政執(zhí)法職權(quán)和確定行政執(zhí)法責任，行政職權(quán)的邊界得以明晰。如2005年，河北省在行政執(zhí)法責任制的基礎上，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，依法清理行政權(quán)力項目，公開政務運作流程[9]。2005年，湖南省面向全省各級、各部門與省直機構(gòu)提出依法界定執(zhí)法職責工作，梳理執(zhí)法依據(jù)并將梳理結(jié)果報法制機構(gòu)審核，在此基礎上準確界定執(zhí)法職權(quán)、科學分配執(zhí)法職權(quán)、減少執(zhí)法層次、規(guī)范執(zhí)法程序，并通過簽訂責任書、責任狀或確定執(zhí)法工作目標等形式明確具體責任。

第二，政府權(quán)力清單制度試點導入階段。這一階段以政府權(quán)力公開透明運行試點工作為權(quán)力清單制度建設提供合理路徑為特點。在對政府權(quán)力逐步規(guī)范要求的基礎上，政府信息公開和政府權(quán)力公開透明為政府權(quán)力監(jiān)督提供了重要渠道。2007年國務院通過的《政府信息公開條例》，確立了政府信息除法定例外均應當予以公開的制度。自2008年始，全國政務公開領導小組將推進行政權(quán)力運行的公開透明列為全國政務公開的要點。2009年3月，中央紀委、中央組織部開啟了縣委權(quán)力公開透明運行試點工作，在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川成都市武侯區(qū)開展縣委權(quán)力公開透明運行試點。

伴隨政府信息公開的推行，在各地權(quán)力公開透明運行試點實踐中，權(quán)力清單探索初見端倪。如2008年浙江省紹興市錢清鎮(zhèn)結(jié)合中心鎮(zhèn)運行特點，確定用權(quán)主體和權(quán)力項目數(shù)，對權(quán)力清單體系進行編碼和重點解釋[10]（P186）；2009年4月，四川省成都市人民政府辦公廳發(fā)布《關于推進行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行工作的意見》，并在全國率先進行行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行的工作[11]；2011年，寧夏鹽池縣通過編制縣委書記權(quán)力公開透明運行“流程圖”，做好限權(quán)、確權(quán)、分權(quán)工作，梳理出縣黨代會職權(quán)5項、縣委全委會職權(quán)8項、縣委書記職權(quán)27項、常委班子成員職權(quán)143項[12]。在行政權(quán)力公開透明運行工作成果的基礎上，各地進一步對權(quán)力事項進行梳理，探索各具地方特色的權(quán)力清單改革形式。如2013年1月9日，北京市西城區(qū)人民政府開通“西城區(qū)行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”，將2128張行政權(quán)力運行流程圖在網(wǎng)上公布并通過該網(wǎng)“曝光”其“權(quán)力清單”。經(jīng)過普查，全面摸清了全區(qū)68個部門所掌握的5000余項行政職權(quán)，實現(xiàn)了部門全覆蓋等[13]。

第三，政府權(quán)力清單制度規(guī)范推廣階段。這一階段以中央的制度要求為自下而上多層次地方試點注入改革動力為特點。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎之上， 十八屆三中全會提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！盵4]（P36）2014年3月，國務院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公開了國務院各部門的行政審批事項匯總清單，這是中央政府首次公布權(quán)力清單。至2014年，隨著簡政放權(quán)措施的頒行，已相繼取消和下放了9批共798項行政審批事項[14]。政府權(quán)力清單制度由自下而上的地方試點轉(zhuǎn)化為自上而下的統(tǒng)一要求。

中央統(tǒng)一制度要求為各級政府權(quán)力清單建設注入新的動力，地方各級政府普遍開展了權(quán)力清單建設。如浙江省在2013年11月份開展“三張清單一張網(wǎng)”建設，包括政府權(quán)力清單、企業(yè)投資項目負面清單、財政專項資金管理清單和省、市、縣三級聯(lián)動的浙江政務服務網(wǎng)，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武漢市公布市級行政權(quán)力和政務服務事項清單，在此基礎上，2014年4月4日公布區(qū)級權(quán)力清單[16]，權(quán)力清單將行政裁決、行政強制、行政征收、行政服務、行政征用等15個類別進行全面細分，完整勾勒出政府部門的權(quán)力邊界；2014年3月7日，浙江富陽率先在全國曬出了首份縣域權(quán)力清單，形成了“三單一圖一改”的初步成果，將原始行政權(quán)力從2008年的7800多項削減到4825項、常用行政權(quán)力從2500多項削減到1474項，同時制定了部門責任清單、企業(yè)投資“負面清單”，編制了一張權(quán)力運行圖，推進了一系列審批制度改革[17]；2014年12月2日，廣東省公布《廣東省行政審批事項通用目錄》，成為我國首張涵蓋省、市、縣三級全部行政審批事項一單式“縱向權(quán)力清單”[18]。endprint

（二）我國政府權(quán)力清單制度建設的主要做法

通過對各級政府權(quán)力清單制度建設實踐的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在我國政府權(quán)力清單制度建設整體態(tài)勢上，權(quán)力清單的施行呈現(xiàn)自上而下由相關配套法律法規(guī)提供依據(jù)，自下而上地方試點探索經(jīng)驗上升為統(tǒng)一制度的過程特點。在具體的改革做法上，呈現(xiàn)政府在自我革新過程中由上級權(quán)威推動下級部門梳理行政權(quán)力并精簡行政審批事項，以及采取基層摸底與對照核實等方式利用第三方信息來源準確掌握權(quán)力事項、監(jiān)督行政權(quán)力梳理的特點。通過總結(jié)各地的實踐，可以歸納出我國政府權(quán)力清單制度建設的主要做法。

第一，以權(quán)力屬性和事權(quán)行使為規(guī)范，清權(quán)厘權(quán)。權(quán)力清單的實現(xiàn)需要對各級政府、各個部門的權(quán)力進行分類、歸集、整合、列表，而這些工作的核心在于公共權(quán)力和公共資源的普查。通過權(quán)力普查為權(quán)力監(jiān)督奠定基礎，實現(xiàn)公共資源利用透明化。依照權(quán)力范圍大小、權(quán)力事項多少、工作任務輕重，對行政權(quán)力事項進行分析論證，厘清權(quán)力名稱、法律依據(jù)和行使部門，開展權(quán)力清理工作，并初步形成處理意見。例如，安徽省權(quán)力清單將行政權(quán)力劃分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力等10大類[19]。浙江省富陽市創(chuàng)造性地提出“原始權(quán)力、常用權(quán)力、非常用權(quán)力”三個概念和分類形式，構(gòu)建權(quán)力清單框架體系，在廣度和深度上對現(xiàn)有行政權(quán)力進行全面梳理[20]。

第二，以有限政府理念為依據(jù)，科學確權(quán)。政府能力的有限性決定了政府規(guī)制必然有其特定的邊界。

從“經(jīng)濟建設型”政府向“公共服務型”政府轉(zhuǎn)型的過程中，我國政府必須確立和加強對政府的規(guī)制，其目標在于：（1）限制壟斷，增進社會福利；（2）提供公共產(chǎn)品；（3 ）外部影響內(nèi)部化；（4）消除不完全信息；（5）為市場公平競爭創(chuàng)造必要的制度環(huán)境，確保市場經(jīng)濟有序運行。具體措施包括：（1）確立有限政府的觀念，從制度上約束政府規(guī)制行為；（2）合理界定政府規(guī)制的權(quán)力；（3）強化規(guī)制主體的獨立性；（4）收縮政府規(guī)制范圍[21]。在權(quán)力清單制度建設過程中，權(quán)力確定的科學性主要體現(xiàn)為其存在的必要性，在有限政府理念下，以明確政府與社會、政府與市場關系為目標對行政權(quán)力進行合理界定，才能充分發(fā)揮社會、市場的積極性，亦能實現(xiàn)政府的真正價值。例如，廣東省自2012年國務院批復同意廣東“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試以來，根據(jù)省委、省政府統(tǒng)一部署，全省上下大力推進向市場和社會簡政放權(quán)，累計調(diào)整行政審批事項近28000項，其中省級578項，市級6000余項，縣級16000余項。與此同時，各級均公布了保留的行政審批事項目錄，從而極大地激發(fā)了經(jīng)濟社會主體的活力[22]。

第三，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓌t，簡政放權(quán)。依據(jù)“權(quán)力法定、市場自主、社會自治”的原則，對重疊交叉部門予以撤并，對目前尚不具備撤并條件的權(quán)力，規(guī)范權(quán)力行使主體，減少部門推諉現(xiàn)象，對部門服務事項、主要內(nèi)容、活動時間、責任科室等內(nèi)容進一步明確和公示，對各項行政權(quán)力分門別類進行精簡：對無法律法規(guī)依據(jù)或原法律法規(guī)依據(jù)被廢止的行政法規(guī)，予以取消；對有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合全面深化改革要求的行政權(quán)力，予以嚴管；對基層行使更方便、更有效的行政權(quán)力，以委托授權(quán)等方式，下放基層；對內(nèi)容相近的行政權(quán)力，充分論證后予以整合，對多部門共同行使的同一行政權(quán)力，明確一個行使主體。同時更加突出公共服務職能，進一步探索負面清單，明確政府放權(quán)領域。

第四，以權(quán)責一致和流程透明為依據(jù)，嚴格制權(quán)。在清權(quán)厘權(quán)、簡政放權(quán)的基礎上，對確定保留的各項行政權(quán)力，確定權(quán)力名稱、界定內(nèi)容，將各項行政權(quán)力的法定運行程序繪制成相應的“流程圖”，固化權(quán)力運行流程，公示權(quán)力運行過程和結(jié)果。行政權(quán)力流程透明化意味著在權(quán)力普查基礎上，制作權(quán)力清單列表以及權(quán)力流程圖，將其公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。為了體現(xiàn)權(quán)力精簡和清單的科學性、公信力，浙江省實行了開門清權(quán)，聘請第三方專家團隊共同審核把關，在此過程中，全面開展部門職責清理工作，對取消、轉(zhuǎn)移、下放及審批轉(zhuǎn)服務的權(quán)力，依據(jù)權(quán)責對應的關系，調(diào)整梳理職責，編制相應的職責清單。此外，注重行政權(quán)力行使的事前預防、事中管控和事后督查，運用大數(shù)據(jù)分析來推動政府自身改革，用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)監(jiān)測政府權(quán)力行使過程，形成政府接受社會監(jiān)督、提高效能和改進服務的約束機制。

三、我國政府權(quán)力清單制度建設的成效與難題

（一）我國政府權(quán)力清單制度建設的成效

政府權(quán)力清單探索在時間序列上總體呈現(xiàn)部門、層級和領域全覆蓋以及不斷向基層延伸的特點。同時，各地實踐特色與成效不斷形成制度擴散效應，推動此后探索地區(qū)的權(quán)力清單梳理不斷與先行區(qū)域形成對照核實，進一步吸收成功經(jīng)驗，日趨走向科學、合理和完善。

第一，清晰權(quán)力邊界，壓縮尋租空間。不同于計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟要求政府權(quán)力必須有其邊界，在權(quán)力清單管理基礎上，實現(xiàn)政府職能法定、職責法定，確保各級政府都應在憲法和法律范圍內(nèi)依法使用權(quán)力，通過編制權(quán)力清單，將部門職責交叉、重疊、相近的職能進行重新界定，明確責任主體，克服政府部門職責不清等問題。同時，權(quán)力清單建設通過明確權(quán)力邊界，實現(xiàn)了還權(quán)給社會、還權(quán)給市場，厘清了政府與市場、政府與社會之間的關系，有效減少政府行為尋租空間。如2014年浙江省全面推行政府“權(quán)力清單制度”后，省級部門不再直接與企業(yè)發(fā)生撥付資金、收費等“經(jīng)濟往來”[23]，實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變。省級政府部門行政職權(quán)由原來的1.23 萬項縮減至4236 項，省對市縣的專項轉(zhuǎn)移支付從204 個縮減到40 個，省民政廳行政審批整體提速40%以上；省旅游局的行政權(quán)力從126 項減少到6 項；省國土廳率先將農(nóng)用地、土地征收等審批事項下放市、縣[15]。

第二，公開權(quán)力運行流程，減少自由裁量。為保證行政權(quán)力運用的合理性與規(guī)范性，需強化對權(quán)力運用者的規(guī)制，實現(xiàn)行政程序法典化。（1）提高政府行政活動的透明度，強化社會各界對規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)督，以防止和糾正規(guī)制機構(gòu)不作為或違法行政現(xiàn)象；（2）改革行政立法，通過聽證制度等措施將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會參與和監(jiān)督的開放程序；（3）制訂統(tǒng)一的行政程序法典，實現(xiàn)行政程序法典化[24]。按照“規(guī)范運行、便民高效”的原則，各地在權(quán)力清單的梳理過程中，進一步研究制定各項行政權(quán)力的運行程序、辦理期限和責任機構(gòu)，編制相應的流程圖。流程圖的編制使得權(quán)力運行過程可監(jiān)督、結(jié)果可評估和責任可追溯，從而打開權(quán)力運行的“黑箱”，在陽光政府的同時更有利于接受人民的監(jiān)督，提高政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)作效率。如多地在權(quán)力清單的流程公開基礎上，設立權(quán)力清單在線監(jiān)督系統(tǒng)和崗位廉政風險防控管理系統(tǒng)，所有部門的權(quán)力公開目錄清晰可見，對各部門的廉政風險防控工作也能實時監(jiān)控。endprint

第三，提升審批服務效能，釋放改革紅利。行政審批制度作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是政府干預市場、管理社會的重要手段。就其內(nèi)涵與外延而言，行政審批制度是行政權(quán)力實現(xiàn)的重要載體。行政審批制度改革是權(quán)力清單施行的重要杠桿，而權(quán)力清單制度為行政審批事項精簡與服務增效提供了相應依據(jù)。自2012年開始，廣東省開始推行行政審批制度改革，對行政審批事項進行梳理精簡，省級共調(diào)整行政審批555項，其中取消276項，轉(zhuǎn)移103項、下放170項、委托實施6項。在審批制度改革的基礎上，2014年5月，廣東省正式公布《廣東省政府各部門行政審批事項目錄》。在權(quán)力清單的改革理念指導下，相關審批事項中涉及民生服務的事項大多實現(xiàn)了即到即辦，一般政府投資項目審批周期也大為縮短。

第四，規(guī)范政府監(jiān)管程序，激發(fā)社會活力。政府部門在履行監(jiān)管職責時彈性空間較大，容易使監(jiān)管缺失，政府缺位。權(quán)力清單制度明確了市場在資源配置中的決定性作用，而政府的作用轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑虑爸笇Х盏幕A上加強事中事后監(jiān)管。通過正確履行政府的市場監(jiān)管職能，強化了食品安全、環(huán)境保護等涉及社會民生、公眾利益、與群眾生活息息相關領域的監(jiān)管和執(zhí)法，同時補齊了改革過程中部分行政權(quán)力取消、轉(zhuǎn)移、委托、下放后產(chǎn)生的監(jiān)管真空，強化了資金、項目的監(jiān)管，解決了民生領域的監(jiān)管“難點”。2014年江西省全省工商系統(tǒng)探索了“寬進嚴管”、“行政指導”、“行政調(diào)解”、“信用監(jiān)管”的市場監(jiān)管模式，建立健全經(jīng)營異常名錄制度，對違背市場競爭原則和侵犯消費者權(quán)益、勞動者合法權(quán)益的市場主體建立“黑名單”制度[25]，加強了市場監(jiān)管。

第五，明確政府責任范圍，重塑權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力的監(jiān)督可以表現(xiàn)為對行政權(quán)力確立、運用與評估中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，也可以表現(xiàn)為對權(quán)力運用結(jié)果的監(jiān)督，如目標管理、問責制等。法治政府的核心在于政府權(quán)力得到制約與監(jiān)督，同時公民權(quán)利得到有效保障，而后者的實現(xiàn)關鍵在于相應責任制的明確。權(quán)力清單制度建設通過政府權(quán)力邊界的明晰化、權(quán)力運行的透明化、政府監(jiān)管的規(guī)范化等放權(quán)、還權(quán)、規(guī)權(quán)的改革過程，讓權(quán)力與責任對應，使社會公眾及組織在權(quán)力監(jiān)督中追責問詢有依據(jù)，真正實現(xiàn)更為有力的權(quán)力監(jiān)督。如安徽省將權(quán)力清單與責任清單同步確立，同步公開，針對保留的省級行政權(quán)力，依法依規(guī)編制1.2萬余條責任事項、2萬余條追責情形，對應責任事項和追責情形列出3萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)[26]。

（二）我國政府權(quán)力清單制度建設的難題

政府權(quán)力清單制度不僅是一種可追溯、可監(jiān)督的權(quán)力運行體系，而且是一種分工明確、責任清晰、運轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)。在此全局性目標的指引下，權(quán)力清單建設在取得相應成效的同時，依然存在諸多難題。

第一，“權(quán)力法定”原則與改革合法性之間的內(nèi)在張力。“權(quán)力法定”是法治政府的基本要求，權(quán)力行使有據(jù)是行政權(quán)力合法、公正運行的基本前提。在現(xiàn)代社會中，行政機關的創(chuàng)設、存在依據(jù)和活動范圍，均應當源于法律規(guī)定。無法律依據(jù)，行政機關不得存在；無法律授權(quán)，行政機關不應行使此項權(quán)力。這是現(xiàn)代政府的基本要求。權(quán)力清單制度建設受法律、立法層面約束，各級政府在權(quán)力清單的梳理過程中，需要壓縮此前一些行政機關擁有的法外權(quán)力，并將法律作為判斷和確定行政機關是否擁有以及擁有何種行政權(quán)力的依據(jù)和標準。在實踐中，往往出現(xiàn)相關行政權(quán)力的法律依據(jù)與上位法規(guī)定相沖突、法律規(guī)定內(nèi)容相互重疊交叉導致部門權(quán)力配置不明確、國家行政立法與當?shù)貙嶋H不符導致相關權(quán)力無實際意義、個別單位在權(quán)力行使過程中超越法律規(guī)定增置中間環(huán)節(jié)等問題。

第二，行政體制內(nèi)聯(lián)動改革的行動難題。由于相關政府部門存在上下層級的關系，是一個有機整體，同時權(quán)力清單的清權(quán)厘權(quán)和確權(quán)制權(quán)過程大多依據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變要求，處理好政府、市場與社會關系的邊界視角進行權(quán)力梳理，這樣就存在改革過程中上下層級與部門之間的條塊矛盾。在具體實踐中，一方面存在各級地方政府相關部門的權(quán)力行使權(quán)限與流程的確立過程與上級政府部門之間的層級管理出現(xiàn)不一致之處，導致上改下不改、下改上不改等多種情況出現(xiàn)；另一方面由于省、市、縣三級政府所管理的社會寬度和廣度不一致，對權(quán)力的清減存在分歧。

第三，改革過程中的形式主義與短視行為。在權(quán)力清單執(zhí)行過程中，如果片面強調(diào)“清單”的形式創(chuàng)新，忽視清單作為確權(quán)制權(quán)和簡政放權(quán)的實質(zhì)，容易導致改革過程中的形式主義和短視行為，出現(xiàn)自設權(quán)力、轉(zhuǎn)移權(quán)力至評審機構(gòu)或清單目錄中的權(quán)力“邊減邊增”和“明減暗增”等現(xiàn)象。一些基層政府過分關注事項的減少和行政效率的提高，而未將事權(quán)屬性進行合理的確權(quán)，導致諸如環(huán)境保護、能源評價以及其他關涉長遠利益或?qū)I(yè)性較強、需多部門合作的行政權(quán)行使過程出現(xiàn)漏洞。清單管理是弄清政府職能范圍大小的有力工具，但片面強調(diào)清單的編制，忽視清單背后的行政責任，尤其是權(quán)責利一致的要求，不負責任的行政權(quán)力既會造成失職瀆職降低行政效能，又會破壞法度綱紀，影響發(fā)展環(huán)境，也會引發(fā)腐敗尋租吞噬社會正義。同時，政府治理的有效性和政府職能范圍的大小之間并非完全呈正相關關系，對權(quán)力清單執(zhí)行的治理過程的電子監(jiān)察、第三方評估和效能指數(shù)考核，能夠有效降低部門在改革創(chuàng)新過程中的形式主義和短視行為，增強改革的有效性。

四、我國政府權(quán)力清單制度建設的進一步完善

權(quán)力實質(zhì)主體的公共性與行使主體的私人性矛盾以及自身擴張性和異化可能的存在，決定了權(quán)力制約與監(jiān)督始終是政治學中的重要議題。回顧人類社會權(quán)力制約監(jiān)督的研究歷史，歸納起來有四種基本理念：權(quán)力制約權(quán)力、道德制約權(quán)力、法律制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力。權(quán)力清單制度建設作為制約和監(jiān)督行政權(quán)力的過程，需對上述四種理念深度融合，以清單的形式鉗制權(quán)力的膨脹，以制度的強制性保障權(quán)力的規(guī)范運行，以人民的監(jiān)督和信息化手段實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約，以政務公開透明進一步樹立權(quán)力行使者的正確權(quán)力觀。

（一）科學配置權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能，提升實質(zhì)性改革效果

隨著改革開放后經(jīng)濟基礎的深刻轉(zhuǎn)型，我國開始以權(quán)力下放為主的分權(quán)化改革，在整體上逐漸從集權(quán)秩序轉(zhuǎn)向制約秩序。在這一過程中，國家權(quán)力與社會權(quán)力從高度同構(gòu)轉(zhuǎn)向適度歸位，政治權(quán)力與法律權(quán)力從合一轉(zhuǎn)向分立，議決權(quán)力與執(zhí)行權(quán)力從單向制約轉(zhuǎn)向雙向制約，中央權(quán)力與地方權(quán)力從一體化轉(zhuǎn)向?qū)蛹壔痆27]。權(quán)力秩序的這一變化與我國漸進式改革的總體步調(diào)相一致，權(quán)endprint

力清單就是對各級政府行政權(quán)力行使的邊界與程序作出規(guī)定。從某種意義上說，權(quán)力清單是我國權(quán)力秩序在漸進式改革轉(zhuǎn)換過程中的縮影，也是政府與市場關系、政府與社會關系的映射。權(quán)力清單的實質(zhì)目的是形成有效的權(quán)力制約與監(jiān)督，并不斷調(diào)整權(quán)力邊界，優(yōu)化權(quán)力配置，從而實現(xiàn)簡政放權(quán)等一系列權(quán)力秩序的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

對權(quán)力配置與規(guī)范的實質(zhì)性改革，不僅要從行政流程的簡化和政務公開角度予以考慮，更應在權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能方面有所變革。一是在功能性維度上，權(quán)力清單需將行政權(quán)力行使的主體、對象和行政能力進行劃分，這一劃分的充分實現(xiàn)既是政府職能轉(zhuǎn)變的重大突破口，也有賴于政府職能的合理定位。這正是適應市場經(jīng)濟縱深發(fā)展和公民社會逐步培育的必然要求——逐步厘清政府、市場、社會的關系，在金融、通信、物流、養(yǎng)老、醫(yī)療和非義務教育等自然或行政壟斷領域，政府需通過簡政放權(quán)營造公平競爭環(huán)境；在食品安全和醫(yī)藥流通等信息不對稱領域，政府需完善信息交流平臺并加強監(jiān)管，從而在公平競爭中促成優(yōu)勝劣汰；在資源、環(huán)境和生態(tài)等具有外部性的領域，強化責權(quán)利機制等。二是在結(jié)構(gòu)性維度上，集權(quán)秩序向制約秩序的轉(zhuǎn)換意味著各權(quán)力主體間的關系由隸屬轉(zhuǎn)向某種程度的平等，權(quán)力行使的方向也將由單向控制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向鉗制[28]。借鑒國際有益的改革經(jīng)驗，從權(quán)力政治走向權(quán)利政治，實現(xiàn)權(quán)力的權(quán)利化，充分發(fā)揮社會主體的作用，強化社會自治和社會權(quán)力，增強社會主體自我管理、自我服務的功能。對于所有市場能夠有效調(diào)節(jié)，公民、法人及其他組織能夠自主決定，行業(yè)組織能夠自律管理的領域，政府都應逐步退出，在權(quán)力清單上實現(xiàn)權(quán)力的合理精簡。

（二）以責任與服務觀念為引導，樹立正確的權(quán)力觀

權(quán)力行使過程在某種意義上是由個人參與其中并不斷增進群體其他成員利益的過程。只有當權(quán)力運用者能夠按照群體利益目標優(yōu)先順序?qū)?quán)力進行配置才能永葆權(quán)力[29]。文化心理因素在相當大程度上影響著權(quán)力的行使及其產(chǎn)生的作用[30]。公權(quán)力行使者是或經(jīng)選舉、或經(jīng)授權(quán)，受公民委托的履職者。有別于法治體系中官僚依據(jù)法律規(guī)定行政的情況，中國的官僚更傾向于依據(jù)特定的行政命令及其優(yōu)先級順序來制定相應政策。這種以“行政命令”為主導的管制體系，增大了“發(fā)現(xiàn)和識別”腐敗行為的難度——為了保障高優(yōu)先級命令的落實，中國的官僚被賦予一定的自主權(quán)，可以不嚴格執(zhí)行法律或低優(yōu)先級命令。在法治體系中，違法施政易滋生腐敗，但在中國的行政體系中，不符合規(guī)定的行政措施，也許僅僅是出于履行某項重要“行政命令”的需要，而非以權(quán)謀私的腐敗[7]。在權(quán)力清單的執(zhí)行過程中，需要杜絕這種因“行政命令”主導而產(chǎn)生的腐敗行為，同時要警惕改革中的形式主義與短視行為，其關鍵點在于執(zhí)行過程中除了進一步實現(xiàn)權(quán)力的公開透明，處理好“法無禁止即自由”與“法無授權(quán)即禁止”的關系，還需要樹立權(quán)力使用者以權(quán)利制約權(quán)力、以責任制約權(quán)力以及依法行政的權(quán)力觀，將服務公眾的理念切實轉(zhuǎn)化和落實到行政管理之中，以行政權(quán)力的確定性和公開性為提供服務的前提和基礎，以行政權(quán)力得到有效規(guī)范和約束為方向指引。

（三）保障制度公正，實現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運行的可持續(xù)化

“由于所有權(quán)力都令人懷疑——難以證實其正當性，并且很容易腐敗——因此將權(quán)力通過道德、憲法和經(jīng)濟局限于適當?shù)姆秶俏拿魃鐣闹行膯栴}?！盵31]（P133）從實踐來看，中央級的制度規(guī)劃以及地方試點的自上而下與自下而上的互動共同將權(quán)力清單這個創(chuàng)新改革演變成了統(tǒng)一的制度。但針對很多地方而言，這一制度的產(chǎn)生過程并非源發(fā)性，大多是來自上級部門的導入性過程，即權(quán)力清單制度的確立是強制性制度變遷過程依據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過程，任何制度變遷都源于制度變遷需求，將制度變遷劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式，這一觀點在學界已基本達成共識。林毅夫：《關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，上海三聯(lián)書店1991年版。，

如何保證其制度的可持續(xù)性是需要關注的問題。公共管理領域的可持續(xù)性研究并不多見，基本思路可概括為：（1）基于影響可持續(xù)性發(fā)展的因素分析，提出可持續(xù)性發(fā)展的前景[32]；（2）運用持續(xù)力概念，分析持續(xù)力的構(gòu)成要素，評價持續(xù)力[33]；（3）利用多案例數(shù)據(jù)，分析持續(xù)性的特征、動因，以及持續(xù)發(fā)展的方式和路徑[34]。對于權(quán)力清單的制度持續(xù)性分析，應從權(quán)力所應具有的權(quán)威性根本來源，即制度的公正性角度予以分析。制度的公正性在地方政府推行權(quán)力清單的過程中，能夠有利于產(chǎn)生合理預期，避免機會主義動機，實現(xiàn)制度的穩(wěn)定。制度的公正性表現(xiàn)為制度運行過程的公正和運行結(jié)果的公正，這要求權(quán)力清單制度在實施過程中必須注重以下幾方面：一是充分考慮地方實際情況，尤其是層級結(jié)構(gòu)和條塊構(gòu)成中的權(quán)責同構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)、責、利的明確化，不能只關注權(quán)力行使范圍，忽視相關責任和利益主體。二是提高制度本身的動態(tài)性與開放性，也就是實現(xiàn)制度本身隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展而不斷調(diào)整、改革、創(chuàng)新，尤其是權(quán)力清單的梳理過程，如同政府、市場與社會邊界的關系，一定是動態(tài)平衡的，需要定期進行總結(jié)。三是提高制度的理性化程度，最終實現(xiàn)各個權(quán)力主體間權(quán)力的劃分以及各自權(quán)力的運用由人治走向法治，并用剛性的權(quán)力規(guī)則保障權(quán)力合理、合法地行使。

（四）擴大清單覆蓋范圍，制約新形態(tài)下的權(quán)力失范

市場化改革有助于打擊權(quán)力失范，因其通過下放權(quán)力、簡化行政程序、減少官員的自由裁量權(quán)和加強貿(mào)易開放等機制減少腐敗機會。一些跨國實證研究證實市場化與腐敗之間的這種關系。但是，對中國的研究揭示了市場自由化與權(quán)力失范之間更為復雜和微妙的關系。20世紀90年代之前的權(quán)力失范問題的原因，可以概括為市場化Kwong，J. The Political Economy of Corruption in China.M.E. Sharpe， Inc，1997.、地方分權(quán)改革

Manion， M. Corruption by Design： Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong. Cambridge， MA： Harvard University，2004；Wong， KarYiu. Inflation，Corruption， and Income Distribution： the Recent Price Reform in China. Journal of Macroeconomics，1992，（14）.、計劃經(jīng)濟的殘留Guo， Yong. Corruption in Transitional China：an Empirical Analysis[J]. The China Quarterly，2008，（194）；Landry，Pierre F.Decentralized Authoritarianism in China： the Communist Partys Control of Local Elites in the PostMao Era.Cambridge University Press，2008.、endprint

國有企事業(yè)單位Sun，Yan. Cadre Recruitment and Corruption： What Goes Wrong？Crime，

Law and Social Change，2008，（49）；Ren，Jianming and Zhizhou Du.Institutionalized Corruption：Power Overconcentration of the FirstinCommand in China.Crime， Law and Social Change，2008，（49）.、落后的公務員系統(tǒng)[35]、反腐建設在法制與體制上的不健全[36]（P91104）等；改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、公務員選拔制度的改革、審計制度的進步、地方財政監(jiān)管的加強以及反腐法律法規(guī)的陸續(xù)實行，誘致權(quán)力失范問題的因素得到遏制，權(quán)力失范現(xiàn)象也呈現(xiàn)出與20世紀90年代以前不同的趨勢，這些遏制權(quán)力失范的關鍵因素也同樣成為促使腐敗發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的重要因素。研究顯示，這一結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型中的非交易性行政腐?。ㄘ澪酆团灿霉睿┑募眲p少源于持續(xù)不斷的制度建設與行政改革，同時行政改革對于公私利益團體之間的利益交換及由此產(chǎn)生的收賄受賄等腐敗現(xiàn)象并未能形成有效的遏制。因此，設計并執(zhí)行合理的、牽涉非政府組織與私人機構(gòu)的反腐政策對于懲治收賄受賄等腐敗現(xiàn)象將是下一階段的重點[37]。政府的退出并不意味著市場化的終結(jié)，而恰恰代表著市場化迎來關鍵時期，因為政府需要建立有效的正式制度以避免制度缺位導致的秩序紊亂。權(quán)力清單需進一步關注涉及多方利益主體以及容易出現(xiàn)公私界限模糊、缺乏相應法律規(guī)范的行政權(quán)力領域，尤其是尚存法律空白、屬于非行政許可以及具體領導崗位權(quán)力等并不在審批清單內(nèi)的行政權(quán)力，包括決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等行政權(quán)力的行使盲區(qū)，需要以擴大強制公開的行政權(quán)力類別以及權(quán)力要素的方式為新形態(tài)的權(quán)力失范提供有力的制約手段。

（五）充分利用信息化工具，促進政府權(quán)力的多元監(jiān)督

政府權(quán)力的運行已由單向轉(zhuǎn)變?yōu)榛邮?，公民參與成為行政權(quán)力監(jiān)督的重要途徑。赫爾德提出“參與型民主”的基本條件之一就是開放的信息體系，確保充足信息條件下的決策

[38]（P340341）。權(quán)力運行過程信息公開是行政權(quán)力得到有效監(jiān)督的必要條件，信息化手段為其提供了技術(shù)層面的支持。信息化工具作為政府治理工具（Instruments of Government），與善治的實現(xiàn)又有著一種天然的連接[39]，從“電子政務”到“電子治理”是一種歷史潮流，而權(quán)力清單所要求的責任政府、公開透明、權(quán)力規(guī)范與制度理性等原則訴求，與信息化工具所具有的以人為本、信息可達、全民監(jiān)督與觀察以及技術(shù)理性等相關技術(shù)特質(zhì)具有天然的自洽性。因此，權(quán)力清單需結(jié)合信息化政府建設，以信息化手段提高權(quán)力運行的公開透明性。權(quán)力清單的信息化建設可以從以下幾個方面入手：一是將權(quán)力清單中的每個權(quán)力事項進行編碼并設計一套網(wǎng)上運行系統(tǒng)，整合不同政府部門之間的權(quán)力清單流程，在縱向中央和地方各級政府之間以及橫向地方政府之間全面實現(xiàn)清單整合與權(quán)力過程的可視化。二是建立各層級政府及其工作部門的權(quán)力事項、權(quán)力運行的信息共享平臺，并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評估系統(tǒng)等模塊予以完善。三是政府委托專業(yè)機構(gòu)管理維護該系統(tǒng)[40]，并實時更新動態(tài)信息。四是以“便利、互動、安全”為原則，引導公民對權(quán)力清單開展網(wǎng)絡監(jiān)督。權(quán)力清單的重要理念即通過陽光政務實現(xiàn)全民監(jiān)督。目前各地的權(quán)力清單實踐尚處于政府內(nèi)部改革階段，進一步的實施需拓寬民眾監(jiān)督渠道，增強制度宣傳力度。在這方面可借鑒印度經(jīng)驗：2000年，印度中央監(jiān)察委員會發(fā)布《公民反腐敗指南》，引導公民如何反腐敗，公民的網(wǎng)上監(jiān)督與舉報都將被記錄在監(jiān)察機構(gòu)的檔案中。

目前我國各級政府的權(quán)力清單改革在層級、部門和領域各方面都不斷深化，但在進一步實踐中需要注重在頂層設計中解決法律缺位、法律滯后、法律沖突的問題，處理好改革的合法性和制度的權(quán)威性、有效性問題。政府還需在權(quán)力清單的執(zhí)行過程以及執(zhí)行效果上增加反饋信息來源（如通過媒體及大眾等多角度收集信息），以第三方評估形式相對收窄下級政府選擇性執(zhí)行法律的自主權(quán)。從法理上講，權(quán)力與責任密不可分，行政權(quán)力經(jīng)由授權(quán)產(chǎn)生，必須對授權(quán)主體負責，統(tǒng)一構(gòu)建權(quán)力清單和責任清單，是政府治理有效性的本質(zhì)所在。未來權(quán)力清單建設需充分考慮公共管理的“碎片化”現(xiàn)象，引入合作治理理念，以公民需求為導向，以信息技術(shù)為治理手段，秉承正確的權(quán)力觀，實現(xiàn)實質(zhì)性的權(quán)力合理配置，規(guī)范行政權(quán)力自由裁量空間，最大程度實現(xiàn)公民對行政權(quán)力的有效監(jiān)督，達到以權(quán)利制約權(quán)力的目的，實現(xiàn)對治理新形態(tài)下權(quán)力失范的有力制約，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從權(quán)力清單的各級地方政府分散試點走向統(tǒng)一、從碎片化走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式[41]。

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