文!上海國(guó)資記者 左沈怡

實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東“人格化”、做“積極股東”，但不干預(yù)控股或參股企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)

22號(hào)文中在關(guān)于完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制中提到,要以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司,探索有效的運(yùn)營(yíng)模式,通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí),優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu);通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退。

此外,除了國(guó)資委間接授權(quán)的平臺(tái)模式,還將試點(diǎn)政府直接授權(quán)的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。

“同時(shí)均等試點(diǎn)間接和直接兩種國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,這樣更有價(jià)值和意義。唯有如此,才能使得試點(diǎn)成為有競(jìng)爭(zhēng)、能比較、可評(píng)估的‘賽馬機(jī)制’,以便將來(lái)能擇優(yōu)在更大范圍內(nèi)推廣成功模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所國(guó)企研究室主任項(xiàng)安波對(duì)《上海國(guó)資》表示。

從行政化轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化管理方式

《上海國(guó)資》:相比過(guò)去的表述,此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)資國(guó)企改為國(guó)有企業(yè)。這種變化如何理解？

項(xiàng)安波:我的理解,國(guó)有企業(yè)改革在這里是一個(gè)廣義的概念,既包括完善現(xiàn)代企業(yè)制度等國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面的改革,也包括完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,還包括調(diào)整優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的改革。

《上海國(guó)資》:從管資產(chǎn)到管資本,應(yīng)當(dāng)如何理解其中的變化？

項(xiàng)安波:管資本,意味著履行出資人代表職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要參與或影響出資企業(yè)的重大事項(xiàng)決策方式是：以出資額為限,選派專(zhuān)職股權(quán)董事,通過(guò)公司治理渠道、按市場(chǎng)化方式參與和影響控股或參股企業(yè)的重大事項(xiàng)決策,實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東“人格化”、做“積極股東”,但不干預(yù)控股或參股企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng),被參股、控股的企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

《上海國(guó)資》:國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)發(fā)生了怎樣的變化？

項(xiàng)安波:此次國(guó)資管理體制改革的重點(diǎn)是“管資本”和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能。過(guò)去的國(guó)資管理體制在促進(jìn)國(guó)企做大規(guī)模中發(fā)揮了重要作用,但在促進(jìn)“做強(qiáng)做優(yōu)”方面還有不足,為給深化國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好條件,國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)變管理方式：一方面,需要將與公共管理相關(guān)的職能移交給其他政府部門(mén),擺脫“老板+婆婆”雙重角色于一身的定位,更為純粹地履行出資人代表職責(zé)；另一方面,需要從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化管理方式為主?？梢园l(fā)現(xiàn),現(xiàn)在國(guó)務(wù)院國(guó)資委和一些地方已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)梳理監(jiān)管事項(xiàng)、建立國(guó)資監(jiān)管清單等方式,來(lái)規(guī)范國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)和保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),以提升國(guó)有企業(yè)活力和效率。

“賽馬機(jī)制”

《上海國(guó)資》:文件中的國(guó)資運(yùn)營(yíng)、國(guó)資投資公司,兩者的區(qū)別在哪里？

項(xiàng)安波:《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的描述,主要是在“以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”中涉及。從中還難以看出國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司兩者的區(qū)別,需要等到細(xì)則公布后才能明確兩者的區(qū)別。結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》和我們過(guò)去的一些研究來(lái)看,兩者可能難以截然分開(kāi),兩者的共同之處是都要發(fā)揮政府與市場(chǎng)間的雙重隔離作用,促進(jìn)政企分開(kāi)和政資分離。

《上海國(guó)資》:兩者與國(guó)資委的架構(gòu)如何構(gòu)成？與其他國(guó)有企業(yè)的關(guān)系又是如何？

項(xiàng)安波:從《指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看,國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資委的關(guān)系有直接授權(quán)和間接授權(quán)兩者模式：在直接授權(quán)模式中,國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司將由政府直接授權(quán)履行出資人職責(zé),是一種兩層架構(gòu)體系設(shè)計(jì)；在國(guó)有資本直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式中,國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有關(guān)系。在間接授權(quán)模式中,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé),并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé),是一種三層架構(gòu)體系設(shè)計(jì)；在國(guó)有資本間接授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式中,國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是被出資企業(yè)與出資人關(guān)系。

在兩種模式中,國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與其控股或參股的國(guó)有企業(yè)都是股東與公司的關(guān)系。

這樣的設(shè)計(jì),應(yīng)該是考慮到中國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)目多、國(guó)有資產(chǎn)龐大、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局廣泛、管理體系復(fù)雜等諸多影響因素,也是經(jīng)過(guò)反復(fù)交流、討論后得到的結(jié)果。

《上海國(guó)資》:直接授權(quán)和間接授權(quán)會(huì)對(duì)“管資本”產(chǎn)生不同的效果嗎?

項(xiàng)安波:希望能同時(shí)均等試點(diǎn)間接和直接兩種國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,這樣更有價(jià)值和意義。因?yàn)檫@樣,才能使得試點(diǎn)成為有競(jìng)爭(zhēng)、能比較、可評(píng)估的“賽馬機(jī)制”,以便將來(lái)能擇優(yōu)在更大范圍內(nèi)推廣成功模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。此外,在一些國(guó)資較少的地區(qū),則完全可以因地制宜,只采取國(guó)有資本直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式。

政府與市場(chǎng)間的“防火墻”

《上海國(guó)資》:三層架構(gòu)能否解決過(guò)去國(guó)資委的身份尷尬？

項(xiàng)安波:這很大程度上取決于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否切實(shí)轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)變管理方式,也一定程度上取決于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司能否以市場(chǎng)化方式履行出資人代表職責(zé)和切實(shí)發(fā)揮政府與市場(chǎng)間的“隔離帶”和“防火墻”作用。

《上海國(guó)資》:中央文件中的國(guó)資運(yùn)營(yíng)、投資與現(xiàn)有地方設(shè)立的投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的區(qū)別在哪里？

項(xiàng)安波:《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出,國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司“通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí),優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退,促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng),實(shí)現(xiàn)保值增值”。從這一點(diǎn)來(lái)看,與地方設(shè)立的國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)的主要功能定位是一致的；大多數(shù)地方國(guó)有運(yùn)營(yíng)平臺(tái)一些戰(zhàn)略理念——如要成為部分國(guó)有股權(quán)的持股主體、國(guó)資運(yùn)營(yíng)的執(zhí)行主體、價(jià)值管理的操作載體和資金配置的執(zhí)行通道,確保在更大范圍、更高層面統(tǒng)籌配置資源和盤(pán)活存量,實(shí)現(xiàn)“資源、資產(chǎn)、資本、資金”的良性循環(huán)。結(jié)合流動(dòng)平臺(tái)建設(shè),完善國(guó)資監(jiān)管體制,做到“多管?chē)?guó)資、放活企業(yè),不管經(jīng)營(yíng)”等——也值得未來(lái)的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)時(shí)借鑒。區(qū)別可能在于所處區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等環(huán)境不同,具體改革任務(wù)不同等層面。

《上海國(guó)資》:目前實(shí)施的瓶頸在哪里？

項(xiàng)安波:一是如何避免現(xiàn)在的企業(yè)集團(tuán)公司僅僅是簡(jiǎn)單化地“翻牌”而成為國(guó)有資本投資、運(yùn)用公司,其次是如何防止設(shè)立后的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司形成進(jìn)一步的市場(chǎng)壟斷。

要強(qiáng)調(diào)的是,此次成立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司,已經(jīng)成為深化國(guó)資國(guó)企改革的重要舉措和實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的突破口,所以,此次國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)機(jī)制將與以前的國(guó)資投資或經(jīng)營(yíng)公司有本質(zhì)不同,將以追求投資收益、股本回報(bào)為主,而不是那些以融資為目的。