李 艷，李玲芳，朱成全

(1.山西省政法管理干部學(xué)院，山西 太原030012;2.太原鐵路局臨汾鐵路公安處，山西 臨汾041099)

一、我國高鐵發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)國際鐵道聯(lián)盟的定義，高速鐵路(簡稱“高鐵”)是指通過改造原有線路(直線化、軌距標(biāo)準(zhǔn)化)，使?fàn)I運(yùn)速度達(dá)到每小時200km以上，或者專門新修建的“高速新線”，使?fàn)I運(yùn)速度達(dá)到每小時250km以上的鐵路系統(tǒng)。21世紀(jì)以來，我國高鐵建設(shè)發(fā)展迅速，目前已成功建設(shè)和運(yùn)營了世界上規(guī)模最大的高鐵網(wǎng)，成為高鐵發(fā)展最快的國家。高鐵運(yùn)載能力大、運(yùn)行速度快，運(yùn)輸效率高，極大地方便了人們的生活，但是高鐵運(yùn)營中的突發(fā)事件不可避免。如何將風(fēng)險降至最低?除去人的因素、技術(shù)因素外，管理制度不可或缺。眾所周知，現(xiàn)代監(jiān)管的本質(zhì)是一個法治問題。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須通過法律授權(quán)，依法行使監(jiān)管職能，才能進(jìn)行有效監(jiān)管。從制度著手，將高鐵安全管理納入法治軌道，在依法治國的大背景下十分必要。

二、我國高鐵安全管理中存在的問題

(一)高鐵安全管理缺乏專門、明確的法律依據(jù)

從1990年的《鐵路法》，到2004年《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，再到2007年的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》，無疑將鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管納入了法制化軌道。但2005年以來，隨著高鐵的快速發(fā)展，特別是2011年溫州“7·23”事故的發(fā)生，使高鐵安全引起廣泛關(guān)注。針對該情況，2013年8月17日國務(wù)院特別廢止了2004年修訂的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，通過了新的《鐵路安全管理?xiàng)l例》，該條例于2014年1月1日起實(shí)施。

雖然新的《鐵路安全管理?xiàng)l例》用8章108條對鐵路質(zhì)量安全、專用設(shè)備質(zhì)量安全、線路安全、運(yùn)營安全、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出了明確而全面的規(guī)定，但該法針對高鐵的規(guī)定非常少。雖然高速鐵路也屬于鐵路，但又不同于普通的鐵路，一旦發(fā)生事故，往往比普通鐵路更具有災(zāi)難性，因此，其安全管理就更加重要。在立法方面，其安全法律規(guī)范應(yīng)該更為細(xì)致，安全責(zé)任應(yīng)該更為明確具體，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定及審查程序應(yīng)該更為嚴(yán)密，監(jiān)管要求則應(yīng)更為嚴(yán)格?？梢?，高鐵的快速發(fā)展，迫切需要制定專門的法律來對其安全問題進(jìn)行管理。

(二)高鐵安全監(jiān)管體系存在缺陷，對監(jiān)管者缺乏問責(zé)監(jiān)督機(jī)制

2013年，隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原由鐵道部承擔(dān)的鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管責(zé)任，改由國家鐵路局及其地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局承擔(dān)。鐵路安全監(jiān)管體系整體調(diào)整為交通部、國家鐵路局及其地區(qū)監(jiān)督管理局(專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu))、國家發(fā)改委、財政部、國資委、國家環(huán)保局(社會綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu))，共同監(jiān)管鐵路安全。其中，交通部只是政策性監(jiān)管，處于領(lǐng)導(dǎo)地位。國家鐵路局是交通部的下設(shè)單位，是鐵路行業(yè)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其他部委屬社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，起補(bǔ)充作用。雖然交通部只對鐵路事務(wù)進(jìn)行政策性監(jiān)管，但交通部和鐵路局具有行政隸屬關(guān)系，這使得鐵路局的專業(yè)監(jiān)管職責(zé)事實(shí)上不能獨(dú)立行使，同時，鐵路局也承擔(dān)了以前鐵道部的一些行政職能，造成了國家鐵路局集行政管理與安全監(jiān)管職責(zé)于一身的局面。雖說目前的監(jiān)管機(jī)制與改制前相比已前進(jìn)了一大步，但從政府監(jiān)管理論以及和高鐵發(fā)展相對成熟國家的安全監(jiān)管機(jī)制相比，我國的鐵路安全更多的仍是依賴鐵路自身的監(jiān)控完成，無法實(shí)現(xiàn)鐵路安全監(jiān)管的社會化。

根據(jù)國家鐵路局國鐵人〔2013〕7號《國家鐵路局關(guān)于印發(fā)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制暫行規(guī)定的通知》，國家鐵路局下設(shè)沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州七個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，承擔(dān)監(jiān)督管理鐵路運(yùn)輸安全、鐵路工程質(zhì)量安全、鐵路運(yùn)輸設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量安全等監(jiān)管職責(zé)。國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局統(tǒng)稱鐵路監(jiān)管部門，是鐵路運(yùn)營安全的行業(yè)監(jiān)管部門。但誰來監(jiān)督監(jiān)督者，即誰對監(jiān)管主體的監(jiān)管結(jié)果問責(zé)?作為一個完整的監(jiān)管機(jī)制，如何對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管和追責(zé)是監(jiān)管機(jī)制的重要組成部分。如果說《鐵路法》嚴(yán)重滯后，那么2014年1月1日起施行的《鐵路安全管理?xiàng)l例》對監(jiān)督者問責(zé)的方法，僅見于第一百零四條的規(guī)定，即“鐵路監(jiān)管部門及其工作人員不依照本條例履行職責(zé)，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分?！毕嚓P(guān)規(guī)定過少，形同虛設(shè)。為了防止“監(jiān)管失靈”的情況發(fā)生，必須要對鐵路行業(yè)的監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置一套完善的制度，使鐵路監(jiān)管法制化。

(三)應(yīng)急管理不能滿足高鐵安全性的要求

武廣高鐵、鄭西高鐵、京滬高鐵自2009年以來發(fā)生過各類突發(fā)事件，尤其是“7、23”溫州動車事故，引起了公眾對高鐵應(yīng)急管理體系的強(qiáng)烈關(guān)注，加上高鐵采用大量的新技術(shù)、新設(shè)備，運(yùn)行速度快，對應(yīng)急管理提出更高的要求。目前，應(yīng)對高速鐵路突發(fā)事件的直接依據(jù)有:1991年實(shí)施的《鐵路法》、2007年實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》、2012年國務(wù)院修訂的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》(以下簡稱《應(yīng)急救援條例》)，以及原鐵道部制定的各種應(yīng)急預(yù)案，如《鐵路交通傷亡事故應(yīng)急預(yù)案》、《鐵路突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《動車組突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《鐵路火災(zāi)事故應(yīng)急預(yù)案》、《鐵路危險化學(xué)品運(yùn)輸事故應(yīng)急預(yù)案》、《鐵路網(wǎng)絡(luò)與信息安全事故應(yīng)急預(yù)案》、《鐵路處置群體性事件應(yīng)急預(yù)案》等。由此可見，我國鐵路應(yīng)急管理法律體系已然形成。但《鐵路法》只對鐵道交通事故處理原則進(jìn)行了規(guī)范，缺乏具體操作辦法?，F(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案大多形成于2010年之前，如《動車組突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》制定于2007年，已不能適應(yīng)新形勢下的應(yīng)急管理。多次高鐵突發(fā)事件處置情況也表明，現(xiàn)有預(yù)案不能適應(yīng)高鐵應(yīng)急處置的需求。例如，發(fā)生交通事故后，高速鐵路路基高，有些地段有隔離網(wǎng)阻礙登高作業(yè)，救援路線少難度大，現(xiàn)有的救援裝備大多以公路交通事故為主，無論種類還是數(shù)量都無法滿足高鐵救援的需要。2012年，國務(wù)院對《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，但修訂僅是取消了該條例與上位法《侵權(quán)責(zé)任法》相抵觸的事故賠償部分，對于其他內(nèi)容并無涉及。以上種種不足都需要從立法上進(jìn)一步完善?？上驳氖?，廣東省政府于2014年1月率先對原《鐵路行車事故處置預(yù)案》予以修訂，從程序、內(nèi)容上給予了完善。

三、完善我國高鐵安全管理機(jī)制的對策

(一)制定專門法律，實(shí)現(xiàn)高鐵安全依法管理

相對于高鐵安全監(jiān)管而言，我國的《鐵路法》已然滯后，新修訂的《鐵路安全管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)，法律位階較低，且對高鐵安全管理針對性不強(qiáng)。因此，完善高鐵安全管理，首先應(yīng)當(dāng)借鑒國外的做法，加強(qiáng)高速鐵路立法，以法律手段來處理高速鐵路問題。

縱觀國外高鐵監(jiān)管，依法監(jiān)管是普遍采取的做法。如日本的高鐵監(jiān)管，就秉承高鐵建設(shè)立法先行的原則，1959年新干線開始動工建設(shè)，1960年就制定專門的單行法律《全國新干線鐵路裝備法》。之后又出臺了一系列的法律，幾乎將高速鐵路運(yùn)營的各方面的內(nèi)容全部納入了法律調(diào)整的范圍。［1］德國、法國的高速鐵路立法也很完善。這些高速鐵路成熟的國家的做法都值得我們借鑒。

建議我國盡快針對高鐵出臺一部內(nèi)容較為完善的法律——《高速鐵路安全法》。其具體內(nèi)容應(yīng)包括高鐵安全管理的主體及其權(quán)利義務(wù)、高鐵建設(shè)質(zhì)量安全、高鐵專用設(shè)備質(zhì)量安全、高鐵線路安全、高鐵運(yùn)營安全、高鐵應(yīng)急管理、高鐵安全監(jiān)管及監(jiān)督檢查等。通過立法手段解決高鐵依法管理，保障高鐵安全運(yùn)營。

(二)構(gòu)建“第三方”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使高鐵安全監(jiān)管權(quán)獨(dú)立、有效運(yùn)行

與其他國家高鐵安全監(jiān)管相比，目前我國高鐵安全主要是依靠鐵路自身進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管模式為:以交通部下設(shè)的鐵路總局監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主，社會性綜合監(jiān)管為輔。其中，國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸安全、工程質(zhì)量安全和設(shè)備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，此屬于行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和專門監(jiān)督。國家發(fā)改委、財政部、國資委、國家環(huán)保局的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，但這種外部監(jiān)督力量非常有限。總體來看，我國的鐵路監(jiān)督機(jī)制為既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的機(jī)制，使得監(jiān)管難有成效。2005年，西班牙政府采用“第三方”監(jiān)管做法，成立了獨(dú)立于發(fā)展部的鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在我國，成立“第三方”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有利于鐵路系統(tǒng)的規(guī)范和發(fā)展，通過外部獨(dú)立的安全管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理社會化、立體化，也可以避免過去存在的監(jiān)管越位問題。因此，我國應(yīng)借鑒西班牙的做法，組建獨(dú)立于鐵路公司和鐵路局的“第三方”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予其獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，行使監(jiān)管職能，監(jiān)督檢查鐵路行政許可產(chǎn)品和許可企業(yè)、監(jiān)督鐵路運(yùn)輸設(shè)備和工程建設(shè)招投標(biāo)等工作。至于目前交通部領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下設(shè)立的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(國家鐵路局及其地方鐵路監(jiān)督管理局)，從表面上看，該機(jī)制確實(shí)有助于削減過去因權(quán)力過分集中而濫用權(quán)力的現(xiàn)象，但作為改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，獨(dú)立的社會化監(jiān)管機(jī)構(gòu)即“第三方”監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立是必然趨勢，即必須在主管部門和企業(yè)之外設(shè)立具有獨(dú)立監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)對高鐵安全進(jìn)行監(jiān)管，才能保證高鐵營運(yùn)安全和發(fā)展。

(三)修改現(xiàn)行法律，使高鐵應(yīng)急管理立法的價值目標(biāo)回歸以人為本

在法的諸多價值中，人的生命與自由位于最頂端，其他價值與之發(fā)生沖突的，高位階的價值優(yōu)先于低位階的價值。我國《鐵路法》和《應(yīng)急救援條例》是目前鐵路部門開展事故應(yīng)急救援的主要法律依據(jù)。《鐵路法》第五十七條規(guī)定:“發(fā)生鐵路交通事故，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門關(guān)于事故調(diào)查處理的規(guī)定辦理，并及時恢復(fù)正常行車，任何單位和個人不得阻礙鐵路線路開通和列車運(yùn)行?！币涝撘?guī)定，發(fā)生事故后《鐵路法》強(qiáng)調(diào)的是通車問題?！稇?yīng)急救援條例》第六條規(guī)定:“事故發(fā)生后，鐵路運(yùn)輸企業(yè)和其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地報告事故情況，積極開展應(yīng)急救援工作，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，盡快恢復(fù)鐵路正常行車?！逼涞谑艞l規(guī)定，“事故造成中斷鐵路行車的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即組織搶修，盡快恢復(fù)鐵路正常行車”。從條例的規(guī)定可以看出，“救人”和“通車”是鐵路事故應(yīng)急救援的兩大價值目標(biāo)，但其重心顯然在于“通車”。因?yàn)閺牧⒎夹g(shù)上看，在確認(rèn)條例立法價值目標(biāo)的第六條中，“減少人員傷亡”前面并沒有冠以“最大限度”之類的定語，且其后面的條文也沒有出現(xiàn)過這樣的定語。而“恢復(fù)鐵路正常行車”的前面卻被冠以“盡快”的定語，且其在第十九條中再次得到強(qiáng)調(diào)。可見“通車”在《應(yīng)急救援條例》的價值序位中的確優(yōu)先。

2006年1月頒布的《國家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱((鐵路應(yīng)急預(yù)案》)，其四項(xiàng)工作原則中的第一項(xiàng)是“救人”——“堅(jiān)持以人為本。以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，最大限度地減少行車事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失?！钡诙?xiàng)才是“通車”——“盡快恢復(fù)運(yùn)輸。分秒必爭，快速搶通線路，盡快恢復(fù)通車和運(yùn)輸秩序?！倍谕瑯訃壹壍膽?yīng)急預(yù)案《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》、《國家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》、《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》以及《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》中，所有預(yù)案都無一例外地將“救人”放在了第一位，同時所有預(yù)案都無一例外地沒有任何關(guān)于“盡快通車”、“盡快通航”或“盡快生產(chǎn)”的工作原則。

在經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)展的今天，以人為本是發(fā)展的核心原則。建議修改相關(guān)條文，糾正應(yīng)急救援立法中價值錯位的問題，使高鐵應(yīng)急管理立法的價值目標(biāo)回歸到以人為本理念上來。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急演練，完善事故調(diào)查制度，明確事故賠償標(biāo)準(zhǔn)，做好高鐵事故預(yù)防及善后處理工作

高速鐵路一旦出現(xiàn)事故，容易形成傷亡人數(shù)眾多、財產(chǎn)損失巨大的惡性事件。因此，提前制定有針對性的高鐵應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案并經(jīng)常性的演練非常必要。它除了能夠避免和有效防止人為因素引發(fā)的事故外，還可以在事故發(fā)生時快速進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，有序展開救援，避免事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，并將事故帶來的損失降至最低。

一旦事故不幸發(fā)生，則要嚴(yán)格追責(zé)。完善事故調(diào)查制度，認(rèn)真查清事故責(zé)任，是妥善處理事故的關(guān)鍵。如果事故是由于信號失靈造成，則由路網(wǎng)建設(shè)施工部門或者路網(wǎng)管理部門承擔(dān);如果事故發(fā)生是司機(jī)人為失誤造成，則由列車運(yùn)營企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。不過，因鐵路運(yùn)輸保險制度的存在，事故造成損失的賠償責(zé)任在很大程度上轉(zhuǎn)移給了保險公司。這樣，就使得事故造成的損害被政府有關(guān)部門、鐵路運(yùn)營企業(yè)和受害者按比例進(jìn)行了分擔(dān)。如果因此發(fā)生爭議，可以通過訴訟解決。

高鐵事故一旦發(fā)生，損失往往不可避免。如何賠償，確定統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)是必須的。只有確定合理、統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，才能避免賠償中發(fā)生紛爭。在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)基于我國國情和國際通行規(guī)則，防止出現(xiàn)溫州“7、23”特大事故中賠償標(biāo)準(zhǔn)三級跳的鬧劇(每位遇難人員的賠償數(shù)額從17.2萬到50 萬，最后定格在91.5 萬。)［2］賠償標(biāo)準(zhǔn)“三級跳”暴露出我國鐵路事故賠償方面法律的陳舊落后，及與上位法《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》的沖突，反映出立法責(zé)任者在此的懈怠和不作為。2012年，國務(wù)院開始對《應(yīng)急救援條例》進(jìn)行修訂，刪除了其與上位法的沖突之處。本文認(rèn)為，高鐵事故賠償應(yīng)當(dāng)以全國人大常委會制定的《侵權(quán)責(zé)任法》為損害賠償?shù)囊罁?jù)。

［1］關(guān)寧寧，張長青.國外高速鐵路安全立法及其啟示［J］.鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2012(2).

［2］劉哲新.動車追尾事故應(yīng)急處理引發(fā)的法律思考［J］.法學(xué)，2011(8).