陳亞東

（重慶科技學(xué)院， 重慶　401331）

優(yōu)化基層協(xié)商民主運行機制研究
——以重慶市××區(qū)協(xié)商民主實踐為例

陳亞東

（重慶科技學(xué)院， 重慶401331）

建立科學(xué)有效的協(xié)商民主運行機制，是政治協(xié)商、民主監(jiān)督在基層落實的關(guān)鍵之處。只有通過健全協(xié)商民主的法律制度，才能使協(xié)商主體的作用得到充分發(fā)揮，協(xié)商內(nèi)容得到科學(xué)界定，協(xié)商程序得到嚴格規(guī)范，協(xié)商形式得到豐富拓展，協(xié)商成效得到切實提高。

基層協(xié)商民主；政治監(jiān)督；運行機制

為了把政治協(xié)商、民主監(jiān)督落到實處，我們對重慶市××區(qū)進行了實地調(diào)研，通過現(xiàn)場體會和感受民主協(xié)商運行機制，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度運行中存在的缺陷，并提出改進對策建議。

一、區(qū)縣政協(xié)協(xié)商民主運行機制建設(shè)及成效

近年來，各級區(qū)縣政協(xié)在民主黨派積極參與下，以規(guī)范協(xié)商民主運行、提升協(xié)商民主成效為目標，加強相應(yīng)制度和機制建設(shè)，使民主協(xié)商與政治監(jiān)督的運行機制更加規(guī)范化、科學(xué)化。黨的十八大提出，要“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。區(qū)縣政協(xié)是政治協(xié)商、民主監(jiān)督的重要載體，如果區(qū)縣政協(xié)的政治協(xié)商運行機制順暢、民主監(jiān)督有力，就會極大地減少決策失誤，提高執(zhí)政黨的政治威信。為此，要特別重視加強區(qū)縣政協(xié)民主監(jiān)督工作。在外部制度建設(shè)方面，重慶××區(qū)相繼制定出臺了《中共××區(qū)委關(guān)于切實加強人民政協(xié)工作的意見》等多項制度，為豐富協(xié)商內(nèi)容、拓寬協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、增強協(xié)商實效、“把政治協(xié)商納入決策程序”提供了制度保障。特別是區(qū)政協(xié)分別與區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府建立定期工作聯(lián)系制度，加強了區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府與區(qū)政協(xié)密切聯(lián)系和協(xié)商配合，為推動政協(xié)協(xié)商民主工作營造了較好的外部環(huán)境。2009年出臺的《中共重慶市××區(qū)委政治協(xié)商規(guī)則》，明確細化了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序，以及協(xié)商意見落實和反饋的要求。在內(nèi)部制度建設(shè)方面，相繼制定出臺了區(qū)政協(xié)常委會議工作規(guī)則、區(qū)政協(xié)主席會議工作規(guī)則、委員管理辦法、提案工作細則等十多項制度規(guī)范，為提高政協(xié)民主協(xié)商水平和質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。目前，通過制度建設(shè)，××區(qū)初步建立了政協(xié)協(xié)商民主的一些運行機制，并取得一定成效。

（一）初步建立協(xié)商議題形成機制

××區(qū)政協(xié)緊扣人民群眾反映強烈、黨和政府迫切需要解決、政協(xié)力所能及的重點和難點問題，在黨委、政府年初確定一定數(shù)量協(xié)商建議題目基礎(chǔ)上，主動謀劃，收集協(xié)商議題，經(jīng)主席會議、常委會研究確定形成全年的協(xié)商計劃。換屆以來，××區(qū)政協(xié)圍繞關(guān)系全區(qū)發(fā)展的重大問題選擇了空港新城建設(shè)、發(fā)展新型工業(yè)化、加快新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、民營經(jīng)濟發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等協(xié)商議題，圍繞重點民生工作選擇了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)轉(zhuǎn)城群眾安置房建設(shè)管理、就業(yè)、養(yǎng)老、社會治理、市政管理等議題，圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展選擇了推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)民增收、農(nóng)村交通水利基礎(chǔ)等議題開展了協(xié)商議政，為區(qū)委、區(qū)政府科學(xué)決策發(fā)揮了政協(xié)應(yīng)有的作用。

（二）較好堅持協(xié)商前調(diào)研機制

××區(qū)政協(xié)堅持“協(xié)商之前必調(diào)研、重點調(diào)研必評審”的工作機制，凡是常委會、主席會確定的協(xié)商議題，由聯(lián)系相關(guān)工作的政協(xié)副主席牽頭開展深入調(diào)研，形成調(diào)研報告，在專題協(xié)商會議之前，印發(fā)給協(xié)商參與者，使他們能更透徹地了解協(xié)商議題，以便在協(xié)商會議上提出高質(zhì)量的建議。換屆以來，共開展了12個重點課題、19個一般課題的專題調(diào)研，為提升協(xié)商質(zhì)量奠定了堅實基礎(chǔ)。如在區(qū)政協(xié)常委會視察空港新城建設(shè)中，組織有關(guān)委員赴廣州空港經(jīng)濟區(qū)、南京河西新城、揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等先進地區(qū)考察學(xué)習，形成了專題調(diào)研報告，再召開專題協(xié)商會議。由于調(diào)研充分、協(xié)商高效、建議可行，協(xié)商意見引起了區(qū)委、區(qū)政府的高度重視，區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)率隊按政協(xié)考察線路進行了再次考察學(xué)習；區(qū)委常委會專題聽取了區(qū)政協(xié)對空港新城建設(shè)的意見建議；區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對空港新城開發(fā)建設(shè)進行了專題調(diào)研；區(qū)委全委會確定的××戰(zhàn)略定位和目標任務(wù)，充分吸納了政協(xié)協(xié)商意見。

（三）試行界別聯(lián)合開展協(xié)商機制

針對目前界別活動組織松散、規(guī)范缺失、優(yōu)勢難以發(fā)揮問題，××區(qū)政協(xié)積極探索界別聯(lián)合開展協(xié)商模式。一是充分發(fā)揮專委會和界別人才相對集中的優(yōu)勢，由專委會和界別聯(lián)合開展對口協(xié)商和界別協(xié)商。2013年，由民盟、九三學(xué)社和民革三個界別分別與相關(guān)專委會聯(lián)合組織開展了三次界別協(xié)商活動。特別是民盟界別與科教文衛(wèi)體委員會圍繞學(xué)前教育開展的視察協(xié)商，得到了相關(guān)界別人士和參與部門的歡迎和好評，形成的調(diào)研報告得到了區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批示，協(xié)商意見得到了積極吸納。二是為了解決同一界別成員議題類同、觀點相似、建議單一的不足，對綜合性協(xié)商議題實行多界別聯(lián)合協(xié)商、“集體會診”，避免了面對復(fù)雜問題時頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的缺陷。2014年7月，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，組織區(qū)政協(xié)23個界別對社會治理工作進行協(xié)商，讓不同界別立足本行業(yè)，從安全穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育、社會等方面提出了切合實際、理念超前的意見建議。

（四）不斷完善提案辦理協(xié)商機制

堅持從提案工作各環(huán)節(jié)規(guī)范化、制度化、程序化著手，建立完善了“四五三”工作模式，即發(fā)揮提案者、承辦單位、政協(xié)組織和區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)“四個方面”作用，注重審查、交辦、辦理、督辦和考核“五個環(huán)節(jié)”，建立提案者和政協(xié)組織兩滿意、B類提案追蹤落實和提案辦理效果評議“三大機制”。近年來，提案工作實效不斷凸顯，提案辦理面商率、回復(fù)率、回執(zhí)率、委員滿意或基本滿意率均達100%，為推動××經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（五）探索民主監(jiān)督促進協(xié)商民主機制

通過在民主監(jiān)督中進行廣泛協(xié)商，使政協(xié)的協(xié)商與監(jiān)督兩大職能在融合中得到充分發(fā)揮。一是將委派政協(xié)委員擔任民主監(jiān)督員作為活躍專委會對口協(xié)商的重要形式。推動區(qū)委研究出臺了《區(qū)政協(xié)委派政協(xié)委員擔任民主監(jiān)督員辦法》，每個專委會抽選5人左右組建成民主監(jiān)督小組，分別對口聯(lián)系3-4個政府部門，共擇優(yōu)選派了41名政協(xié)委員組建成8個民主監(jiān)督小組，對口聯(lián)系28個政府部門，通過參加會議、調(diào)研、明察暗訪、反映社情民意、撰寫提案、提交民主監(jiān)督意見書等形式，經(jīng)常性開展對相應(yīng)部門工作的監(jiān)督和協(xié)商。二是將民主評議工作作為專題協(xié)商的一種重要形式。根據(jù)區(qū)委印發(fā)的《政協(xié)民主評議工作辦法》，選擇重點內(nèi)容，通過調(diào)研、評議進行充分協(xié)商，形成類似協(xié)商意見的評議意見，推進該項工作改進和提升。2013年××區(qū)政協(xié)開展了對基層衛(wèi)生工作的民主評議，組織30名政協(xié)委員分組深入鎮(zhèn)（街）、社區(qū)、鄉(xiāng)村開展調(diào)研，形成的評議意見引起了區(qū)委、區(qū)政府高度重視，區(qū)委常委會專題聽取了政協(xié)評議意見匯報，區(qū)政府常務(wù)會專題研究，并照單全部吸納了政協(xié)評議意見，對改進基層醫(yī)療衛(wèi)生工作發(fā)揮了積極推動作用。三是將評估作為拓展政協(xié)協(xié)商民主的新渠道?！痢羺^(qū)在黨的群眾路線教育實踐活動中建立了“區(qū)委決策、政府實施、人大監(jiān)督、政協(xié)評估”的新工作機制，××區(qū)政協(xié)借評估活動將政協(xié)履職工作與群眾路線教育實踐活動緊密結(jié)合，組織政協(xié)委員、基層群眾對教育實踐活動中收集到的400余個具有代表性的問題和7項專項整治工作的整改成效，通過看、問、聽、評等方式進行評估打分，形成評估報告，供區(qū)委決策參考，積極推動有關(guān)問題的解決落實，使區(qū)政協(xié)履職更接地氣、貼近民生。

××區(qū)通過建立并運行協(xié)商民主機制，協(xié)商成效不斷提升，為推動經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等作出了應(yīng)有貢獻。換屆以來共召開全委會3次、常委會11次、主席會議30多次。組織各類協(xié)商視察50多次，向區(qū)政府提交書面協(xié)商意見15份；開展專題調(diào)研30多次，召開調(diào)研評審會8次，形成書面調(diào)研報告20多份；交辦提案971件，督辦重點提案78件，為促進地區(qū)科學(xué)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。如趕在市區(qū)新型工業(yè)化大會召開前，開展專題調(diào)研，走訪企業(yè)，協(xié)商視察，向區(qū)委、區(qū)政府報送了《××區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀》等調(diào)研報告和《關(guān)于進一步加快××區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)商意見》，為區(qū)委、區(qū)政府制定出臺《關(guān)于加快推進新型工業(yè)化的若干意見》提供了決策依據(jù)。報送的《關(guān)于加快民營經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)商意見》，促進了市區(qū)有關(guān)民營經(jīng)濟發(fā)展系列政策的進一步落實。主席會議的專題協(xié)商視察，推動統(tǒng)景“印盒李花生態(tài)旅游區(qū)”成功通過國家AAA級景區(qū)評估驗收。

二、區(qū)縣政協(xié)協(xié)商民主機制建設(shè)及運行中存在的問題

雖然××區(qū)在政協(xié)協(xié)商民主上進行了一些探索，取得了一定成效，但由于協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商程序兩大核心問題缺少清晰、明確、剛性的規(guī)定，協(xié)商形式也不完善，導(dǎo)致一些必要的運行機制無法形成和建立，政協(xié)協(xié)商民主無法廣泛深入開展。

（一）協(xié)商內(nèi)容不明確，協(xié)商什么還沒有很好解決

明確政治協(xié)商內(nèi)容對科學(xué)開展協(xié)商活動具有基礎(chǔ)性作用，協(xié)商內(nèi)容是否抓住了全局工作的重點、是否切準了解決問題的要害是決定協(xié)商能否取得成效的關(guān)鍵。就協(xié)商內(nèi)容而言，十八大報告指出“通過政協(xié)組織就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”，是對政治協(xié)商內(nèi)容的寬泛界定，哪些問題必須提交政協(xié)協(xié)商，包括全國政協(xié)的《政協(xié)章程》都未明確界定。實踐中，有些問題如“一府兩院”工作報告、財政預(yù)算、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等作為協(xié)商內(nèi)容一般比較明確，但其他內(nèi)容則不好確定。特別是在基層，所謂的重要問題，每個部門、單位、團體以及每個人都有不同看法，直接導(dǎo)致協(xié)商民主運行存在三個現(xiàn)實問題。

1.“三在前、三在先”原則執(zhí)行不到位?！吨泄仓貞c市委關(guān)于加強和改進人民政協(xié)工作的意見》提出“堅持對規(guī)定協(xié)商的事項協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前”，但“規(guī)定協(xié)商的事項”并不明確，有的事項政協(xié)認為重要應(yīng)當進行協(xié)商，而黨委、政府卻認為不重要，不經(jīng)政協(xié)協(xié)商就直接決策、直接實施，導(dǎo)致“三在前、三在先”原則是否執(zhí)行到位有分歧。

2.協(xié)商內(nèi)容隨意性大。由于缺乏明確規(guī)定，哪些屬于協(xié)商范圍，哪些不屬于協(xié)商范圍；哪些應(yīng)該協(xié)商，哪些不應(yīng)該協(xié)商；哪些必須協(xié)商，哪些不必要協(xié)商，認識不盡一致，協(xié)商活動存在隨意性。表現(xiàn)為部門協(xié)商沒有計劃性，臨時性、突擊性協(xié)商多，搞得政協(xié)手忙腳亂，協(xié)商質(zhì)量難以保證。

3.影響政協(xié)民主協(xié)商作用的發(fā)揮。由于協(xié)商什么問題沒有解決，導(dǎo)致政協(xié)在民主協(xié)商中沒有抓住重點、熱點、難點，對一些不關(guān)緊要的問題扎扎實實搞調(diào)研、認認真真開會議，做了無用功，白白浪費了協(xié)商民主的政治資源。另一方面，應(yīng)該協(xié)商的內(nèi)容沒有進行協(xié)商，在需要政協(xié)民主協(xié)商事項的決策上，政協(xié)明顯缺位，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）協(xié)商程序不規(guī)范，怎么協(xié)商還不嚴謹

在解決了“協(xié)商什么”問題后，按照協(xié)商程序一步接一步，一環(huán)扣一環(huán)進行協(xié)商，保證出成果，見成效。但政協(xié)協(xié)商民主現(xiàn)實運行中，往往是政協(xié)自己做的那部分環(huán)節(jié)比較到位，而涉及黨政的一頭一尾環(huán)節(jié)——協(xié)商議題的提出及協(xié)商計劃的制定、協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化就無法保證質(zhì)量了。

1.協(xié)商議題提出責任不確定，計劃性差。協(xié)商議題存在于黨委、政府及其部門的工作中，具體由誰提出進行協(xié)商沒有明確，如果由政協(xié)來提出協(xié)商議題，存在知情不足的困難；如果由相關(guān)部門申報，黨委、政府提出，可能存在為了圖省事，該提出的沒提出，該申報的沒申報，而對此又沒有相應(yīng)的處置辦法。協(xié)商議題確定后，是以政協(xié)名義發(fā)年度協(xié)商計劃，還是由黨委發(fā)年度協(xié)商計劃、上升為整個地區(qū)的一項重要工作也沒有定論。如何多方配合提出協(xié)商議題依然是必須認真研究的機制。

2.協(xié)商成果轉(zhuǎn)化乏力?！吨泄仓貞c市××區(qū)委政治協(xié)商規(guī)則》明確規(guī)定，“區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時閱批協(xié)商會議的紀要、建議案或協(xié)商意見”，“有關(guān)單位主要負責人對區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)就政治協(xié)商意見或建議作出的批示必須認真辦理，并在60日內(nèi)將辦理落實情況書面報告區(qū)政協(xié)”，“區(qū)政府每年年底在區(qū)政協(xié)常務(wù)委員會會議上通報一次全年提案辦理及政治協(xié)商意見采納落實情況”，“將協(xié)商納入決策程序執(zhí)行情況作為區(qū)級部門年度目標考核內(nèi)容”，“把是否認真執(zhí)行政治協(xié)商規(guī)則納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核”，但貫徹落實缺乏“硬約束”，實際工作中只有提案辦理工作納入了部門年度目標考核內(nèi)容，而其他方面的協(xié)商落實情況缺少有效的督促考核。政協(xié)報送的協(xié)商意見，只看到領(lǐng)導(dǎo)批示，沒看到有關(guān)部門或單位反饋辦理落實情況，辦理落實不可控，協(xié)商結(jié)果普遍不能轉(zhuǎn)化為決策依據(jù)。對一些老大難問題，協(xié)商雙方雖達成共識，卻遲遲不能轉(zhuǎn)化為決策。有的部門甚至角色錯位，沒把政協(xié)協(xié)商意見當成嚴肅的政治建議，反而對其“評頭論足”不能采納到位。甚至有領(lǐng)導(dǎo)認為是畫蛇添足，多此一舉，還有的認為是政協(xié)委員沒事干，凈給黨委政府添亂。

（三）協(xié)商形式還不完善，協(xié)商民主廣泛開展有困難

目前，政協(xié)全會整體協(xié)商、圍繞重點專題協(xié)商以及提案辦理協(xié)商總體上比較扎實，但是，界別協(xié)商和對口協(xié)商相對薄弱，影響了協(xié)商民主廣泛開展。

1.界別協(xié)商缺乏基礎(chǔ)。由于政協(xié)界別設(shè)置和委員產(chǎn)生辦法沒有與時俱進，一些新的社會階層、優(yōu)秀人才未能納入政協(xié)相應(yīng)界別中。沒有明確界別活動召集人，沒有委員和界別聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，缺少界別活動組織機制，導(dǎo)致部分界別組織松散、凝聚力缺失，難以有效收集和表達本界別社會公眾的利益訴求，界別在協(xié)商中未能發(fā)揮應(yīng)有作用。部分界別委員人數(shù)太少，如××區(qū)政協(xié)致公黨界只有3名委員，社會福利和社會保障界只有5名委員，少數(shù)民族、宗教界只有6名委員，根本無法開展活動。

2.對口協(xié)商缺乏載體?！痢羺^(qū)是重慶市政協(xié)系統(tǒng)唯一未將專委會實設(shè)的區(qū)縣，導(dǎo)致專委會在協(xié)商等活動上機構(gòu)不順、人手缺少。當然，其他區(qū)縣政協(xié)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置也不太合理，如港澳臺僑專門委員會，幾乎沒有對口聯(lián)系單位。沒有建立政協(xié)專委會與黨政部門對口聯(lián)系制度，專委會與政府相關(guān)部門聯(lián)系不緊密，彼此不知情，活動難開展，導(dǎo)致政協(xié)與黨政部門的對口協(xié)商缺乏有效載體和形式，參政議政難以落到實處。

3.協(xié)商民主的法律制度不夠健全。當前，制約協(xié)商民主落實到基層區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的關(guān)鍵因素是我國依然缺乏專門的政治協(xié)商的基本法律制度。維系政協(xié)運行的基礎(chǔ)制度安排只有執(zhí)政黨的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話精神、中央及省市的相關(guān)文件，這些文件一般都不被外界所知曉，且中央領(lǐng)導(dǎo)的講話也會隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更換而過時。

三、加強基層政協(xié)協(xié)商民主運行機制建設(shè)的建議

堅持以上級制度和機制完善帶動下級制度和機制完善的原則，從黨委、政府、政協(xié)三個角度，圍繞清晰界定協(xié)商內(nèi)容、規(guī)范完善協(xié)商程序、有效拓展協(xié)商形式、努力提高協(xié)商成效四個關(guān)鍵，梳理完善協(xié)商民主制度，建立健全協(xié)商民主運行機制，真正“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。

（一）明確界定協(xié)商內(nèi)容

何為“規(guī)定協(xié)商的事項”，到底哪些可以列入?yún)f(xié)商內(nèi)容應(yīng)有明確說法，不宜以“重大問題”等籠統(tǒng)概括之。協(xié)商什么、什么能協(xié)商、什么不能協(xié)商，需要各級黨委根據(jù)中央有關(guān)精神，對本級本地的政治協(xié)商內(nèi)容作具體規(guī)定，進一步細化和分解。協(xié)商內(nèi)容的確定，應(yīng)把握以下幾點：一是對可以明確界定的事項，必須嚴格作為協(xié)商內(nèi)容規(guī)定下來。如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、政府工作報告、法院和檢察院工作報告、行政區(qū)劃和機構(gòu)調(diào)整，重要法規(guī)及行政規(guī)章的制定、重點民生實施項目的確定、各類重大突發(fā)事件和公共危機應(yīng)急處置預(yù)案等。二是對不好明確界定的事項，要作出約束性規(guī)定。在中央關(guān)于“重要”、“重大”表述的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域重點工作、民生熱點和限額規(guī)定來確定具體協(xié)商內(nèi)容。區(qū)域重點工作，即在對規(guī)定內(nèi)容進行協(xié)商的基礎(chǔ)上，從本地區(qū)全面發(fā)展視野著眼，每年選擇2-3件重點工作和重大項目作為協(xié)商事項；民生熱點，即對涉及民生、環(huán)保等影響大、民眾關(guān)切度高、影響穩(wěn)定的重大項目，每年選擇3-5件，決策前在政協(xié)進行協(xié)商，如類似于PX等項目的引進等；限額規(guī)定，即對經(jīng)濟社會發(fā)展中達到一定要求或標準的事項，決策前必須納入政協(xié)協(xié)商，如財政預(yù)算調(diào)整及大額資金支出，要提交區(qū)委、人大審議決策的，之前應(yīng)到政協(xié)進行協(xié)商，還可要求黨政主要部門每年不少于一次就經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項主動提交政協(xié)協(xié)商來提高協(xié)商的針對性和密度。三是對與現(xiàn)行法規(guī)制度不相符的原則性要求，直接明確不予協(xié)商。如重要人事調(diào)整，雖然規(guī)定可以協(xié)商，但由于缺乏具體操作規(guī)范，黨委和政協(xié)都顧慮重重，實則成為基層政協(xié)協(xié)商的“禁區(qū)”，根據(jù)新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從動議到任職的五個環(huán)節(jié)中都未涉及政協(xié)協(xié)商的要求。對“重要人事調(diào)整”等原則性要求，直接明確不再需要經(jīng)過政協(xié)協(xié)商。但對于機構(gòu)和編制增減問題應(yīng)納入政協(xié)協(xié)商內(nèi)容。

協(xié)商內(nèi)容的確定不僅需要出臺文件作出明確規(guī)定，還要形成制度，根據(jù)協(xié)商的不同層次，將協(xié)商事項分為必須協(xié)商的事項、應(yīng)當協(xié)商的事項和可以協(xié)商的事項，并在法規(guī)制度層面予以剛性要求，避免因各種借口或缺乏可操作性而人為縮小協(xié)商的范圍。落實到具體每一項制度，要完整地表達協(xié)商主體、協(xié)商對象、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方式、協(xié)商實施的保障等一系列程序性要素，避免模棱兩可。

（二）建立便于執(zhí)行、利于監(jiān)管的協(xié)商程序

對協(xié)商程序進一步細化和完善，確保程序合理，環(huán)節(jié)完善、規(guī)范可行、能夠監(jiān)管、有效運行。

1.規(guī)范協(xié)商議題提出機制。根據(jù)重慶市委《加強和改進人民政協(xié)工作的意見》提出的“認真落實由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題”，“黨委根據(jù)年度工作重點或政協(xié)黨組提出的建議，研究并確定在政協(xié)協(xié)商的議題”，明確各方面根據(jù)已經(jīng)清晰界定的協(xié)商內(nèi)容提出協(xié)商議題的責任。

2.完善黨委牽頭制定年度協(xié)商計劃機制。根據(jù)習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上講話提出的“中國共產(chǎn)黨各級黨委要重視和支持人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，會同政府、政協(xié)制定實施協(xié)商年度工作計劃”、重慶市委《加強和改進人民政協(xié)工作的意見》提出的“各級黨委要會同政府、政協(xié)圍繞中央重大決策部署和××省市改革發(fā)展穩(wěn)定重點工作，科學(xué)確定協(xié)商議題和協(xié)商形式，形成協(xié)商年度工作計劃，經(jīng)同級黨委研究同意、政協(xié)主席會議和政協(xié)常務(wù)委員會會議審議通過后實施”等精神，建立和完善黨委牽頭制定年度協(xié)商計劃機制，并以黨委名義印發(fā)全區(qū)，以便遵照執(zhí)行、落到實處。對于新提出和調(diào)整的非計劃性協(xié)商議題，要求提前10日通知政協(xié)辦公室，并提前將會議通知和文件資料送達參會人員。

協(xié)商計劃應(yīng)當體現(xiàn)針對性，要分別明確專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的內(nèi)容，對于對口協(xié)商和界別協(xié)商議題，還要明確牽頭的專委會和界別，并明確大致的時間，幫助指導(dǎo)其開展協(xié)商活動。對口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商要力求“小型、多樣、專業(yè)”，既要突出重點并經(jīng)?；?，又要考慮協(xié)商的力度和黨政的承受程度。

3.建立季度協(xié)商議題四大辦主任商定機制。每季度，由黨委、人大、政府、政協(xié)四辦主任（秘書長），根據(jù)全年協(xié)商計劃，結(jié)合部門申報情況、工作發(fā)展實際，商定本季度協(xié)商議題，形成會議紀要，印發(fā)給各方執(zhí)行。真正做到黨委、人大、政府如實申報議題，政協(xié)針對性選擇議題。同時，也確保協(xié)商的計劃性、準備的充分性。

4.建立科學(xué)選擇協(xié)商參與者機制。在政協(xié)內(nèi)部，成立專事民主協(xié)商機構(gòu)，根據(jù)不同協(xié)商議題涉及的內(nèi)容和利益群眾，科學(xué)制訂具體實施方案，選擇具有相關(guān)專業(yè)知識的政協(xié)委員，及早做好信息收集、調(diào)查研究等前期準備工作。協(xié)商議題較專業(yè)的，要邀請2-3名專家學(xué)者、社會各界代表人士參加；協(xié)商議題涉及民生民利的，要邀請2-3名群眾代表參加，使政協(xié)提出的協(xié)商意見更有專業(yè)性、代表性、針對性。邀請與協(xié)商議題有關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門主要負責人出席會議，通報情況，聽取意見。

5.堅持超前謀劃原則。本著變“協(xié)商在決策之前”為“協(xié)商在決策形成之前”，科學(xué)確定協(xié)商時間，將協(xié)商環(huán)節(jié)前移，黨政及相關(guān)部門及早提供資料信息，保證委員有足夠的時間開展調(diào)查研究，提出高質(zhì)量的協(xié)商意見；保證協(xié)商意見有充分的時間被研究采納，直接轉(zhuǎn)化為黨政工作部署，實現(xiàn)真正意義上的決策前協(xié)商。如要最終形成實施方案和文件政策的協(xié)商議題，應(yīng)在一個月前報送相關(guān)資料信息，15日前開展協(xié)商。

6.建立協(xié)商意見分類機制。根據(jù)協(xié)商情況，把協(xié)商意見分為A、B、C、D四類，即完全支持、盡快實施類（A類），改進完善類（B類），暫緩實施類（C類），反對制止類（D類），并在協(xié)商意見右上角明確標示，讓黨委、人大、政府在審議決策和實施時能一眼明白政協(xié)態(tài)度。

7.建立協(xié)商意見送審制度。凡屬于規(guī)定協(xié)商的事項，特別是全年協(xié)商計劃包含的事項，在提交黨委、人大、政府相關(guān)會議研究時，必須附上政協(xié)協(xié)商意見，否則不予研究。

（三）繼續(xù)探索和完善協(xié)商形式

對相對薄弱的界別協(xié)商、對口協(xié)商進行強化和完善，對新型協(xié)商形式進行探索和總結(jié)，讓各種協(xié)商形式的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，推動協(xié)商民主廣泛發(fā)展。

1.夯實基礎(chǔ)，深入開展界別協(xié)商。合理設(shè)置界別，與時俱進增加新界別，拓展人民政協(xié)的社會基礎(chǔ)。優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)，適當增加特殊利益群體代表名額，擴大小微企業(yè)、農(nóng)民、新生階層在協(xié)商共事中的話語權(quán)?？梢蕴剿鹘M建界別活動聯(lián)組，完善委員和界別聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、充實工作人員，建立界別活動組織機制，落實界別工作經(jīng)費，夯實界別活動基礎(chǔ)，增強界別的號召力和凝聚力。建立界別召集人制度，選出具有影響力、號召力和感召力的召集人，保障界別活動有序開展。建立主席會議成員分工聯(lián)系界別制度，加強對界別協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)。建立界別對應(yīng)政協(xié)專委會、聯(lián)系相關(guān)部門制度，暢通各界別知情明政的渠道。健全界別聯(lián)系群眾工作網(wǎng)絡(luò)，實行界別小組聯(lián)系界別群眾制度。制定界別協(xié)商活動計劃，組織各界別分別在擅長的領(lǐng)域開展協(xié)商活動。政協(xié)視察協(xié)商、調(diào)查研究、參政議政盡可能安排有關(guān)人士以界別的名義參加，提升界別的影響力。

2.注重對接，廣泛開展對口協(xié)商。參照全市其他區(qū)縣政協(xié)，將政協(xié)專委會實設(shè)，與現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機構(gòu)實行“委室合一”；建立委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，增加工作人員，完善專委會聯(lián)絡(luò)委員制度，增加專委會的活力和履職水平。由黨委、政府和政協(xié)一起建立政協(xié)專委會對口聯(lián)系鎮(zhèn)街和有關(guān)部門制度，明確要求鎮(zhèn)街和有關(guān)部門的重要會議、活動要邀請對口專委會負責人或委員參加，重要決策要聽取對口專委會的意見，重要情況要及時向?qū)趯Ｎ瘯▓?。制定年度工作計劃，有選擇性地開展對口協(xié)商；不斷豐富協(xié)商內(nèi)容、形式和程序，推進對口協(xié)商的制度建設(shè)，真正使對口協(xié)商成為完善協(xié)商民主制度的生動實踐。

3.與時俱進，探索創(chuàng)新協(xié)商形式。根據(jù)政協(xié)《章程》規(guī)定和習近平總書記講話精神，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式，建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實現(xiàn)與群眾互動，全面收集信息，為開展民主協(xié)商打好基礎(chǔ)；創(chuàng)新政協(xié)論壇、大會自由發(fā)言、委員之聲、政協(xié)之窗、委員月談等協(xié)商議政平臺；可與同級人大共同開展某些重大事項的聯(lián)合協(xié)商。

（四）建立提高協(xié)商成效的約束和督導(dǎo)機制

通過建立約束和督導(dǎo)機制，使協(xié)商民主制度得到貫徹落實、協(xié)商意見得到采納轉(zhuǎn)化、協(xié)商民主的作用得到充分發(fā)揮。

1.建立協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的剛性機制。根據(jù)重慶市委“建立健全協(xié)商成果采納落實和反饋機制”要求，參照提案工作細則，制定協(xié)商意見辦理相關(guān)實施細則，對黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)及時閱批協(xié)商意見，有關(guān)單位主要負責人牽頭認真辦理協(xié)商意見及領(lǐng)導(dǎo)批示，60日內(nèi)將辦理落實情況書面報告政協(xié)，開展檢查考核等作出明確細致的規(guī)定，以便操作執(zhí)行，進行監(jiān)管。規(guī)定特別重要的協(xié)商意見要列入黨委常委會或政府常務(wù)會議進行研究，形成采納協(xié)商建議的意見，作為黨委、政府決策的重要依據(jù)。嚴格執(zhí)行政府每年年底向政協(xié)常委會通報全年提案及協(xié)商意見辦理落實情況的規(guī)定。

2.建立協(xié)商責任追究制。把是否在政協(xié)進行民主協(xié)商，協(xié)商之后是否認真采納協(xié)商意見納入工作追責的范圍。

3.建立黨政督查考核制度。黨委、政府要完善督查機制，把相關(guān)部門協(xié)商議題申報、主動參與協(xié)商、協(xié)商意見辦理落實及向政協(xié)反饋情況納入目標考核內(nèi)容，加強對協(xié)商年度計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，為協(xié)商民主的有序推進提供制度保障。堅持好“黨政督查部門與政協(xié)有關(guān)專門委員會聯(lián)合開展提案辦理工作督查”等制度。

4.建立政協(xié)追蹤落實制度。建立人民政協(xié)協(xié)商意見落實現(xiàn)場視察制度，由政協(xié)組織委員現(xiàn)場視察，通過詢問、質(zhì)詢等形式了解協(xié)商意見落實情況，提高協(xié)商意見轉(zhuǎn)化率。建立協(xié)商議政評價體系，根據(jù)協(xié)商意見A、B、C、D分類情況，進行有針對性的評價，并將評價結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)實績考核的重要參考依據(jù)。建立對一些重要協(xié)商成果在實施中存在問題再次協(xié)商制度，促進協(xié)商成果深層次轉(zhuǎn)化運用。

5.建立上級政協(xié)視察制度。市政協(xié)定期視察區(qū)縣黨委和政府貫徹落實協(xié)商民主制度情況，重點視察黨委在整個協(xié)商民主工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用、加強對人民政協(xié)協(xié)商民主進程的推動情況；政府執(zhí)行重大行政事項協(xié)商在決策之前制度情況。

6.由全國人大制定《人民政協(xié)法》。具體規(guī)定政協(xié)的職責和權(quán)限，明確規(guī)定各級政協(xié)的基本運行體制和機制，規(guī)定政協(xié)委員的權(quán)利與義務(wù)。

（責任編輯趙曉曠）

陳亞東（1969—），男，漢族，四川儀隴人，重慶科技學(xué)院法政經(jīng)貿(mào)教授、武漢大學(xué)管理學(xué)博士，主要研究方向為公共經(jīng)濟管理、社會保障與社會福利。

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2015-05-17