趙　虹，曾　睿

美國(guó)20世紀(jì)60～70年代水污染治理政策的特點(diǎn)及啟示

趙虹，曾睿①

20世紀(jì)60～70年代，美國(guó)政府為解決嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，推行了一系列較為有效的治理政策，取得了明顯的效果。其治理政策具有3個(gè)顯著特點(diǎn)：一是水污染治理權(quán)力由分散趨于集中；二是三權(quán)合力制定和實(shí)施水污染治理政策；三是命令控制模式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。我國(guó)的水污染治理，可以借鑒美國(guó)的有效經(jīng)驗(yàn)，不斷完善水污染治理的法律政策體系，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化水污染治理司法介入力度。

水污染；治理政策；特點(diǎn)；啟示

美國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，尤其是20世紀(jì)60～70年代出現(xiàn)了嚴(yán)重的水污染問(wèn)題。美國(guó)政府通過(guò)有效的治理，使其水質(zhì)得到顯著的改善。其間，形成一套較為完備的、行之有效的水污染治理政策。對(duì)該政策體系的探究有助于我國(guó)水污染治理政策的完善與改革。

一、美國(guó)20世紀(jì)60～70年代水污染治理政策的特點(diǎn)

(一)水污染治理權(quán)力由分散趨于集中

美國(guó)水污染治理權(quán)力由分散到集中，是經(jīng)由一系列的立法行為實(shí)現(xiàn)的。

在美國(guó)水污染治理的歷史上，1948年的《聯(lián)邦水污染控制法》是美國(guó)水污染治理權(quán)力由分散趨于集中的起點(diǎn)。此前，美國(guó)水污染的問(wèn)題主要由各州衛(wèi)生部門(mén)自行處理，當(dāng)問(wèn)題涉及不同的州時(shí)，則通過(guò)州際合約或者協(xié)定來(lái)協(xié)調(diào)。然而這類處置多因尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的水污染控制標(biāo)準(zhǔn)，各州多從維護(hù)各自的經(jīng)濟(jì)利益著眼等因素而很難奏效。盡管1948年的《聯(lián)邦水污染控制法》仍規(guī)定控制水污染的首要職責(zé)在各州政府，僅賦予聯(lián)邦政府一個(gè)支持和顧問(wèn)的非主導(dǎo)地位，然卻是聯(lián)邦政府權(quán)力介入水污染控制問(wèn)題的首項(xiàng)法律。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)出臺(tái)《水質(zhì)法案》、《國(guó)家環(huán)境政策法》和成立聯(lián)邦政府層面的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步推進(jìn)了美國(guó)水污染治理權(quán)力由分散到集中的進(jìn)程。其中，1965年的《水質(zhì)法案》賦予了衛(wèi)生、教育和福利部部長(zhǎng)以及新成立的“聯(lián)邦水污染控制局”以制定和執(zhí)行新的全國(guó)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的主體權(quán)力地位；*William L．Andreen，“The Evolving of Water Pollution Control in the United States, Local and Federal Effort, 1789-1972:PartⅡ”， Standord Environment Law Journal, June,2003，pp.249～251.1969年通過(guò)的《國(guó)家環(huán)境政策法》，標(biāo)志著環(huán)境管理權(quán)力從分散到集中的發(fā)展，聯(lián)邦政府的干預(yù)范圍擴(kuò)大到環(huán)保領(lǐng)域。之后水污染就與空氣、放射物質(zhì)、固體廢物和殺蟲(chóng)劑項(xiàng)目一起被納入1972年12月成立的環(huán)境保護(hù)局的管轄范圍之內(nèi)。 聯(lián)邦法律執(zhí)行的組織基礎(chǔ)由此得以奠定。聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權(quán)和干預(yù)范圍得以擴(kuò)大到整個(gè)環(huán)保領(lǐng)域。

1972年《聯(lián)邦水污染控制法》修正案的出臺(tái)，徹底改變了美國(guó)水污染控制法地方性格局。該法第一次超越各州立法，成為控制水污染領(lǐng)域的主要法律。排污者不論在何州，都必須遵守由聯(lián)邦制定的統(tǒng)一的排放限制，申請(qǐng)全國(guó)的排污許可證，接受聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局的管轄。該法還賦予了聯(lián)邦政府制定全國(guó)統(tǒng)一的水污染管理?xiàng)l例、標(biāo)準(zhǔn)等的權(quán)力和處罰違規(guī)排污的絕對(duì)執(zhí)法權(quán)；同時(shí)加大了對(duì)水污染控制的財(cái)政、技術(shù)和人員支持，為相關(guān)研究項(xiàng)目和示范工程提供堅(jiān)實(shí)的聯(lián)邦基金后盾：要求各州的立法必須在聯(lián)邦立法的基礎(chǔ)上來(lái)制定。在水污染控制方面，各州從法律的制定者變成了聯(lián)邦立法的實(shí)施者，聯(lián)邦政府取代各州政府享有主導(dǎo)權(quán)，從而明確了聯(lián)邦與各州的主從關(guān)系，完成了在水污染控制領(lǐng)域權(quán)力從各州向聯(lián)邦集中的過(guò)程。

通過(guò)上述一系列的立法，美國(guó)水污染治理的權(quán)力完成了由分散到集中的過(guò)程。這一權(quán)力模式的轉(zhuǎn)換有利于避免各州對(duì)水污染采用程度不同的控制標(biāo)準(zhǔn)，有利于聯(lián)邦從總體上制定水污染控制戰(zhàn)略和標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地保護(hù)公共利益。

(二)三權(quán)合力制定和實(shí)施水污染治理政策

美國(guó)是實(shí)行行政、立法、司法三權(quán)分立的國(guó)家。在嚴(yán)重的水污染威脅下，20世紀(jì)60～70年代的美國(guó)政府、國(guó)會(huì)和法院卻不約而同地采取了支持治理水污染的態(tài)度，使這個(gè)時(shí)期成為美國(guó)水污染治理歷史上最為重要的時(shí)期。

美國(guó)在 20世紀(jì)60 年代出臺(tái)的環(huán)境立法大部分都是由總統(tǒng)提出的。*Stephen K. Bailey, Congress in the Seventies, NY: St. Martin’s Press, 1970,pp.28～29.肯尼迪是美國(guó)歷史上繼富蘭克林·羅斯福之后第一位對(duì)環(huán)境問(wèn)題直接采取行動(dòng)的總統(tǒng)，他認(rèn)為聯(lián)邦政府應(yīng)為州和地方政府治理環(huán)境問(wèn)題增加撥款。*Robert A. Divine, ed. The Johnson Year, Volume Two, Vietnam, the Environment, and Science, Lawrence, Kansas:University Press of Kansas, 1987,pp.118～119.1963年 11 月肯尼迪遇刺后，繼任總統(tǒng)林登·約翰遜全面繼承了肯尼迪的政治理念，甚至更為激進(jìn)。在他任職期間至少有9個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理環(huán)境問(wèn)題，簽署近300 項(xiàng)環(huán)保立法，劃撥逾 120 億美元撥款。*Robert A. Divine, ed. The Johnson Year, Volume Two, Vietnam, the Environment, and Science, Lawrence, Kansas:University Press of Kansas, 1987,p.113.

1970年2月，尼克松總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交了關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的年度咨文，這是美國(guó)歷史上第一份全面的總統(tǒng)環(huán)境咨文，就此開(kāi)創(chuàng)了美國(guó)總統(tǒng)每年須就環(huán)境問(wèn)題向國(guó)會(huì)提交咨文的先例。*金海：《20世紀(jì)70年代尼克松政府的環(huán)保政策》，《世界歷史》2006年第3期。在尼克松不到4年的總統(tǒng)任期中，通過(guò)對(duì)環(huán)保立法的修改與補(bǔ)充，使得無(wú)論是廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度，還是水污染治理的權(quán)限，均獲得明顯的提升與增強(qiáng)；同時(shí)立法設(shè)立環(huán)保資助機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)地方募集環(huán)保資金、增大聯(lián)邦環(huán)保撥款數(shù)量等，也成為修改補(bǔ)充的重要內(nèi)容。

美國(guó)20世紀(jì)60～70年代的環(huán)保政策得到了參眾兩院的高度支持。一般說(shuō)來(lái)，共和黨并不熱心于環(huán)保，有時(shí)甚至?xí)謴?qiáng)烈的反對(duì)態(tài)度，通常，民主黨往往以2∶1的比例投票贊成環(huán)保措施，而共和黨卻以2∶1的比例投票反對(duì)環(huán)保政策。*金海：《20世紀(jì)70年代尼克松政府的環(huán)保政策》，《世界歷史》2006年第3期。然而，從更容易支持環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的民主黨看，1961～1979年，民主黨在參眾兩院都占據(jù)了大多數(shù)席位。1965 年《水質(zhì)法》頒布時(shí)，民主黨分別占參議院 100 個(gè)席位中的 68個(gè)，眾議院 435 個(gè)席位中的 295 個(gè)；1977 年《清潔水法》頒布時(shí)，民主黨占了參議院 100 個(gè)席位中的 61 個(gè)，眾議院 435 個(gè)席位中的 291 個(gè)，*Composition of Congress, by Political Party, 1855-2015，http://www.infoplease.com/ipa/A0774721.html.優(yōu)勢(shì)十分明顯。不過(guò)與往常不同的是，這一時(shí)期相當(dāng)一部分共和黨人因受20世紀(jì)60～70年代社會(huì)環(huán)境意識(shí)、公害事件和環(huán)保運(yùn)動(dòng)的影響，也日漸意識(shí)到環(huán)境污染的危險(xiǎn)性與解決的急迫性，他們對(duì)環(huán)境立法的態(tài)度也趨于相對(duì)溫和。部分共和黨人開(kāi)始在水污染治理等立法上也表現(xiàn)出支持態(tài)度或者中立態(tài)度，這就為水污染治理立法的提出和通過(guò)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

美國(guó)是典型的普通法系國(guó)家，司法判例在國(guó)家法制實(shí)踐中起著至關(guān)重要的作用。在20世紀(jì)60～70年代環(huán)保力量占據(jù)優(yōu)勢(shì)的背景下，美國(guó)的各級(jí)司法機(jī)關(guān)在有關(guān)涉及水污染的案件中大多采取了傾向環(huán)保立場(chǎng)的判決，為水污染治理政策的有效實(shí)施提供了有力支持。如在1977年的“自然資源保護(hù)委員會(huì)訴柯賽爾案”中，哥倫比亞特區(qū)巡回法院宣判環(huán)保局頒發(fā)的規(guī)定除某些相對(duì)重要的污染源外，其他農(nóng)業(yè)活動(dòng)排放物不必持有許可證的條例為無(wú)效，認(rèn)為環(huán)保局可以為每個(gè)類別的污染源頒發(fā)通用型許可證，并在其中規(guī)定排污活動(dòng)應(yīng)遵守的不相同的限制。該判決維持了開(kāi)挖與已有排水系統(tǒng)相連的任何渠道，無(wú)論開(kāi)挖者為何人，開(kāi)挖的渠道規(guī)模如何，都必須持有聯(lián)邦頒發(fā)的許可證的規(guī)定。*[美]R.W.芬德利, D.A.法貝爾：《美國(guó)環(huán)境法簡(jiǎn)論》 ，程正康等譯，北京: 中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1986年，第246頁(yè)。1978年的“韋爾豪澤公司訴科斯特爾案”，駁回了一些紙漿和紙張制造廠商認(rèn)為他們排入太平洋污水總量，與太平洋這個(gè)承接水相比是微不足道的，故他們不必花重金購(gòu)置處理設(shè)施，也不必去處理那些大洋可以稀釋和吸收的廢棄物的訴求。該判決更多的是期望建立全國(guó)統(tǒng)一污水管制政策，把各州從一種放縱地方限制誘惑中解脫出來(lái)。故為建立全國(guó)統(tǒng)一的污水管制政策方面予以了司法支持。*[美]羅杰·W.芬德利,丹尼爾·A.法伯：《環(huán)境法概要》，楊廣駿等譯，北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第86頁(yè)。

正是行政、立法以及司法各部門(mén)的聯(lián)合支持，才創(chuàng)造了20世紀(jì)60～70年代美國(guó)水污染治理政策方面質(zhì)與量的積累、聯(lián)邦管理權(quán)的擴(kuò)大，為后來(lái)的水污染治理政策的全面有效實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)命令控制模式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位

美國(guó)是世界上最早采用命令控制模式治理水污染的國(guó)家。美國(guó)該模式初步形成于1956至1970年間5次對(duì)水污染控制法的修改和聯(lián)邦政府控制水污染權(quán)力范圍的逐步擴(kuò)大。1972年《聯(lián)邦水污染控制法》修正案確立了命令控制模式在美國(guó)水污染控制中的主導(dǎo)地位。1977年修訂案則進(jìn)一步加強(qiáng)了聯(lián)邦政府控制水污染的強(qiáng)制力，將許多違法行為納入聯(lián)邦政府管轄處置的范圍內(nèi)，并擴(kuò)大了聯(lián)邦政府起訴對(duì)象的范圍。*徐樣民，于銘：《美國(guó)水污染控制法的調(diào)控機(jī)制》，《環(huán)境保護(hù)》2005年第12期。

一般而言，命令控制模式的確立有兩個(gè)主要的標(biāo)志，一是有統(tǒng)一的權(quán)力，二是有健全的標(biāo)準(zhǔn)體系。美國(guó)聯(lián)邦政府確定了其在水污染控制中的絕對(duì)權(quán)力，其中包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)、許可證制度的監(jiān)督實(shí)施權(quán)和平行于各州的聯(lián)邦立法的執(zhí)行權(quán)；以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制的采用為控制水污染提供完備的標(biāo)準(zhǔn)體系，從而具備了這兩個(gè)確立標(biāo)志。*于銘：《美國(guó)聯(lián)邦水污染控制法研究》，青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2009年，第35～36頁(yè)。

對(duì)于環(huán)境污染的治理，命令控制模式有利于從全局的高度，摒棄地方保護(hù)主義，加強(qiáng)各地方之間的分工合作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)水污染的統(tǒng)一控制管理，排除個(gè)體間對(duì)水資源的自由選擇與利用所引起的破壞性競(jìng)爭(zhēng)。由于水污染治理領(lǐng)域較突出的公共性，命令控制模式更有利于水污染治理的推進(jìn)，值得關(guān)注與借鑒。

二、對(duì)我國(guó)水污染治理的啟示

(一)不斷完善水污染治理的法律政策體系

美國(guó)的《聯(lián)邦水污染控制法》自1948年頒布以來(lái)，隨著相關(guān)情況的變化，先后進(jìn)行了多次修訂，*僅是在20世紀(jì)60～70年代，就分別在1961年、1965年、1966年、1970年、1972年、1977年進(jìn)行了6次有針對(duì)性的修改。形成了至今仍在沿用的水污染治理專項(xiàng)法律，為水污染的有效防治提供了保障。美國(guó)的水污染治理執(zhí)法機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的，管理范圍和標(biāo)準(zhǔn)是依法界定的，執(zhí)法手段是依法規(guī)范的。因此，美國(guó)從聯(lián)邦政府到州、市、郡地方政府均能較好地承擔(dān)起水污染治理的職能。

反觀我國(guó)的《水污染防治法》，自1984年制定以后只在1996年和2008年進(jìn)行了兩次修訂，每次間隔時(shí)間長(zhǎng)達(dá)12年，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》自1989年制定到2000年修改間隔11年，《水法》1988頒布至2002年修訂，間隔更有14年之久，與水污染形勢(shì)變化相比明顯滯后，很難適應(yīng)。我國(guó)《水污染防治法》中的大部分條款多為政策性、原則性的規(guī)定，表述空泛，缺乏可操作性，同時(shí)也給執(zhí)法者帶來(lái)了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。從執(zhí)法的手段看，該法也比較單一，大多是一些具有強(qiáng)制性的行政命令和處罰，就是獎(jiǎng)勵(lì)也只是一些簡(jiǎn)單的規(guī)定，不僅沒(méi)有明確的獎(jiǎng)勵(lì)和方式，甚至尚未重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段和技術(shù)手段在環(huán)境法中的重要作用。此外，在立法技術(shù)上也存在著缺乏公眾參與以及地方立法質(zhì)量低下的諸多問(wèn)題。

對(duì)比中美水污染治理的實(shí)踐，值得借鑒的是，不僅在法制建設(shè)方面需要與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)情況的變化增加相應(yīng)的條款，同時(shí)需要明確水污染治理的相關(guān)管理措施和違法責(zé)任，尤其是法條的具體化和可操作性，以真正解決實(shí)際問(wèn)題；還需從法律上不斷完善水污染物排放許可證制度，科學(xué)制定各種排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)水污染防治，減少水污控制費(fèi)用，提高企業(yè)治理污染的積極性。鑒于水污染的嚴(yán)峻性，除現(xiàn)有的《水污染防治法》外，我國(guó)還有必要抓緊制定類似美國(guó)《安全飲用水法》的專項(xiàng)法規(guī)保障飲用水的水質(zhì)安全。

(二)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律執(zhí)行機(jī)制

與美國(guó)20世紀(jì)60～70年代水污染治理的權(quán)力由分散到集中相比較，我國(guó)的水污染防治工作，存在著部門(mén)分割、多頭治理、執(zhí)行機(jī)制不得力等現(xiàn)象。在中央和地方水污染防治管理的關(guān)系上，實(shí)行分級(jí)管理制。該管理體制雖然能充分發(fā)揮地方環(huán)保部門(mén)的主觀能動(dòng)性，但地方環(huán)保局隸屬于當(dāng)?shù)卣?，水污染治理很容易因地方政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)等為借口而受到“地方保護(hù)主義”的干涉，不利于全面系統(tǒng)地進(jìn)行水污染治理。我國(guó)的中央行政機(jī)關(guān)一般不會(huì)越過(guò)地方行政機(jī)關(guān)直接行使執(zhí)法權(quán)。這帶來(lái)的是執(zhí)法權(quán)集中的缺失和執(zhí)行效果大打折扣的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，我國(guó)《水污染防治法》中對(duì)地方政府職權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能受到地方政府的約束，缺乏獨(dú)立性。我國(guó)水環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)還缺乏一個(gè)常態(tài)性的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機(jī)制，就是一時(shí)因需要臨時(shí)設(shè)立又往往是運(yùn)動(dòng)式的，在短期行動(dòng)之后協(xié)調(diào)關(guān)系即告結(jié)束，缺乏連續(xù)性。

故美國(guó)20世紀(jì)60～70年代通過(guò)立法的手段擴(kuò)大環(huán)保機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革賦予環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)更大的治污獨(dú)立性和權(quán)威性也應(yīng)引起重視。中央部門(mén)和地方政府應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，將水污染防治規(guī)劃的落實(shí)情況作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容。環(huán)保部門(mén)對(duì)水污染防治工作的監(jiān)督檢查應(yīng)常態(tài)化，革除“運(yùn)動(dòng)式”治理的弊端，切實(shí)履行職責(zé)，加大治污執(zhí)法力度，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)排污現(xiàn)象。

(三)強(qiáng)化水污染治理司法介入力度

強(qiáng)有力的法律責(zé)任和處罰措施對(duì)水污染所具有的威懾作用是毋庸置疑的。美國(guó)1972年《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定對(duì)于違法排放污染物者，處以每天1萬(wàn)美元的民事懲罰；對(duì)于故意或過(guò)失違反的初犯，可以將罰款提高到每天2.5萬(wàn)美元，并處以1年以內(nèi)的監(jiān)禁；對(duì)繼續(xù)違法者可以處以最高每天5萬(wàn)美元的罰款和2年的監(jiān)禁。*尹志軍：《美國(guó)環(huán)境法史論》，博士學(xué)位論文，中國(guó)政法大學(xué)法律史學(xué)研究院，2005年，第155頁(yè)。1987年修訂案制訂了更加嚴(yán)厲的處罰措施，可對(duì)違法排污者處以25萬(wàn)美元(若違法者是組織則提高到100萬(wàn)美元)以下罰金或15年以下監(jiān)禁或并處，如屬累犯則加倍處罰。

另外在美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法》有關(guān)公民訴訟的條款中，規(guī)定只要公民“利益受到或可能受到不利的影響”就可提起訴訟，基本上不構(gòu)成對(duì)公民提起公民訴訟的障礙，而且經(jīng)由一系列關(guān)于訴訟資格的判例解釋而變得更為寬松。此外，該法還規(guī)定有減輕公民提起環(huán)境公益訴訟成本的相關(guān)條款。

在我國(guó)，“守法成本高、違法成本低、維權(quán)艱難”一直是制約水污染治理工作進(jìn)展的瓶頸。在我國(guó)違法排污的成本大大低于其守法治污成本，結(jié)果大多數(shù)排污者會(huì)寧愿選擇偷排被罰也不愿花成本治理。而當(dāng)污染被曝光后，僅依靠政府的行政處罰，由于技術(shù)手段的限制以及污染者和地方政府之間的利益關(guān)聯(lián)，處罰的力度往往會(huì)大打折扣，難以起到懲戒作用。故在污染處置中過(guò)于依靠行政處罰，忽視民事、刑事制裁的現(xiàn)象還很常見(jiàn)。行政處罰往往因?yàn)閿?shù)額有限，制裁震懾力量不足；民事處罰則由于涉及索賠的受害者較為弱勢(shì)，舉證能力弱而維權(quán)艱難；國(guó)內(nèi)的公益訴訟又往往僅局限在刑事案件，而因?yàn)槲廴经h(huán)境被追究刑事責(zé)任的例子更是鳳毛麟角。

我國(guó)現(xiàn)行的訴訟制度，使公眾在面對(duì)水污染等造成自身環(huán)境公益的受損時(shí)卻束手無(wú)策，無(wú)法通過(guò)司法程序保護(hù)環(huán)境公益。如我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定原告必須與案件具有直接的利害關(guān)系，據(jù)此，與污染沒(méi)有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，就失去了提起環(huán)境民事訴訟的主體資格，導(dǎo)致絕大部分的環(huán)境糾紛只能以環(huán)境信訪的方式訴至環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，也就使行政處理成為解決問(wèn)題的主要手段。

應(yīng)借鑒美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)違法排污的制裁力度，提高其違法成本。在加大行政、民事處罰力度的同時(shí)，引入美國(guó)在20世紀(jì)70年代開(kāi)始實(shí)施的“按日計(jì)罰”制度，使違法者違法成本隨著違法程度的加深而相應(yīng)增加，從而更好地貫徹懲罰與違法性質(zhì)和程度相適應(yīng)原則，促使違法者早日糾正其違法排污行為。此外，還應(yīng)加倍重懲故意犯、累犯。制裁違法行為時(shí)還要充分考慮公益損害的補(bǔ)償。

公民訴訟的作用在美國(guó)治理水污染的過(guò)程中具有重要地位，公民通過(guò)司法程序起訴污染者，使污染者違法行為無(wú)所遁形，并受到了應(yīng)有的法律制裁，有力地支持了政府的水污染治理政策。我國(guó)也應(yīng)在水污染治理中引入公民訴訟制度，使公民甚至團(tuán)體在環(huán)境公益受損時(shí)向法院提出訴訟，使環(huán)境民事訴訟案件能夠順利立案。對(duì)違反《水污染防治法》或國(guó)家其他相關(guān)法規(guī)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的行為，法律應(yīng)賦予公民權(quán)利可以任何人為被告，向法院提起訴訟；特別是當(dāng)環(huán)保部門(mén)怠于其責(zé)，對(duì)造成公眾環(huán)境損害的行為視而不見(jiàn)時(shí)，公民有權(quán)對(duì)其不作為予以訴訟。

在水污染治理方面，雖然我們也實(shí)施了很多環(huán)保法令，采取了很多的治理措施，取得了一定的成績(jī)，但由于制度上及實(shí)踐中存在諸多不足，我們的水污染現(xiàn)象仍未得到有效的遏制。往往上一年的水污染問(wèn)題還沒(méi)解決，下一年又會(huì)出現(xiàn)新的水污染問(wèn)題。如何有效治理水污染，已成為我國(guó)亟待解決的重大問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外水污染治理實(shí)踐表明，水污染問(wèn)題的根本解決需要根植于更深層次的變革中。既要從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)的改善中找方法，更要從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和民眾意識(shí)的根本轉(zhuǎn)變上找出路。要加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)的職能，打破地方保護(hù)主義對(duì)水污染治理的阻礙；要改善現(xiàn)行的公眾參與制度，建立信息公開(kāi)、環(huán)境公益訴訟等制度；要提高水污染治理法規(guī)的可操作性，加大執(zhí)法制裁力度，引入并加強(qiáng)執(zhí)法的司法保障，形成完整而強(qiáng)有力的調(diào)控機(jī)制；更加科學(xué)、合理地明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)調(diào)整與改進(jìn)排污許可證制度；要從根本轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，走新型工業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏；要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治污，打造人水和諧共生的美好水環(huán)境，為建設(shè)“美麗中國(guó)”奠定基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯 廖國(guó)強(qiáng))

教育部人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“少數(shù)民族地區(qū)政府行為與生態(tài)文明建設(shè)研究——以云南為例”階段性成果(08JA810022)

趙虹，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院教授(云南 昆明，650500)； 曾睿，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生(重慶，401120)。