文 郭險(xiǎn)峰（中共四川省委黨校，四川成都 610064）

一、“人口城鎮(zhèn)化”政策梳理

自2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”確定為經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)際政治環(huán)境日趨復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢曲折，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力正由外需驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，由工業(yè)化驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)驅(qū)動(dòng)為主，城鎮(zhèn)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的戰(zhàn)略意義，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，城鎮(zhèn)化對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性進(jìn)一步凸顯。而城鎮(zhèn)化道路的正確與否尤為關(guān)鍵。

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、目的、表現(xiàn)方式和衡量指標(biāo)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有著質(zhì)的區(qū)別。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、具有可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化，其內(nèi)涵是人口的城鎮(zhèn)化。政界和學(xué)術(shù)界對(duì)此已基本形成共識(shí)。在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，時(shí)任總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》［1］中指出，要“更加注重把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民”，要 “逐步將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村勞動(dòng)力”，這實(shí)際上是明確提出和著力強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力融入城市的重大戰(zhàn)略任務(wù)。而現(xiàn)任總理李克強(qiáng)也強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民?！保?］《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》［3］明確提出，以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》［4］要求“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃建議》［5］進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求?？梢?jiàn)，人口城鎮(zhèn)化已從學(xué)理討論上升至政策層面，旨在提升城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，將從過(guò)去單純城區(qū)擴(kuò)張的“土地城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)榛诋a(chǎn)業(yè)支撐的“人口城鎮(zhèn)化”，這是新型城鎮(zhèn)化的核心、內(nèi)涵和目的。因此，“人口城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)民徹底脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，變?yōu)樵诔擎?zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的城市居民，享受城鎮(zhèn)居民的教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等公共服務(wù)，融入企業(yè)，融入學(xué)校，融入社區(qū)，融入城市生活，真正實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。以人為核心的城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)了我國(guó)近年來(lái)一直重視和倡導(dǎo)的人本精神，充分尊重了農(nóng)民的人格和意志，促成農(nóng)民自身的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)民自我身份的轉(zhuǎn)換，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化。

二、人口城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于加速階段，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了54.77%［6］，然而這一過(guò)程也出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化傾向，半城鎮(zhèn)化以及公共服務(wù)發(fā)展滯后等諸多問(wèn)題。

1、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象非常突出。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地的城鎮(zhèn)化也是必然之義，但土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，兩者差距很大。所謂“土地城鎮(zhèn)化”是指對(duì)城鎮(zhèn)化理解出現(xiàn)偏差，把城鎮(zhèn)化理解為增加城鎮(zhèn)數(shù)量，擴(kuò)大城鎮(zhèn)空間和提高城鎮(zhèn)人口比重，片面追求城區(qū)和規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)張，從而出現(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)用地通過(guò)各種方式非農(nóng)化，轉(zhuǎn)化成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，成為了鎮(zhèn)區(qū)、市區(qū)。過(guò)去10年，中國(guó)各大城市經(jīng)歷了大躍進(jìn)式的擴(kuò)張，造成運(yùn)動(dòng)此起彼伏，很多城市的建設(shè)用地通過(guò)修編規(guī)劃的形式在翻番增長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)改委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些省會(huì)城市原來(lái)面積為200多平方公里，可在修編城市規(guī)劃后，面積陡增至400多平方公里，新規(guī)劃面積是過(guò)去的一倍。這種現(xiàn)象不僅省會(huì)城市，地級(jí)城市、縣級(jí)城市也在修編規(guī)劃，而新規(guī)劃的城市面積大幅增長(zhǎng)，甚至已經(jīng)是原來(lái)面積的數(shù)倍。有些開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等也通過(guò)修編規(guī)劃“圈地”，將大量的農(nóng)業(yè)用地，甚至是耕地和基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，出現(xiàn)了“平地建城植樹(shù)，基本農(nóng)田上山”的亂象［7］。這種粗放型的城鎮(zhèn)化直接后果就是土地城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于人口的城鎮(zhèn)化。

2、公共服務(wù)發(fā)展滯后于人口城鎮(zhèn)化。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化有兩種模式，一種是異地城市化，或主動(dòng)城市化，即農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，一種是就地城鎮(zhèn)化，或被動(dòng)城市化，即隨著城市外延擴(kuò)張，城市郊區(qū)農(nóng)民成為城市人口。但不管是哪種模式，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程，都伴隨著對(duì)公共服務(wù)需求的增加。但目前，我國(guó)很多城鎮(zhèn)公共服務(wù)發(fā)展都出現(xiàn)了滯后于人口城鎮(zhèn)化需求的狀況。這種滯后，一是表現(xiàn)為公共服務(wù)設(shè)施的短缺；二是表現(xiàn)為公共服務(wù)水平的落后。許多農(nóng)民進(jìn)城后只是簡(jiǎn)單的居住地的變化，沒(méi)有享受到市民應(yīng)有的權(quán)利，如平等接受教育、享受城市醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障等公共服務(wù)。大量的農(nóng)村人口擁入城市，而相關(guān)的配套措施未能跟上，產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題。造成這兩種狀況的因素有很多，但不可否認(rèn)的是很大程度上在于規(guī)劃的缺位和短視，規(guī)劃缺乏前瞻性眼光，導(dǎo)致隨著大量農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，公共服務(wù)硬件設(shè)施就顯得捉襟見(jiàn)肘。而服務(wù)水平的落后，則更大程度上源于理念的落后。

3、半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象突出。習(xí)總書(shū)記在“十三五規(guī)劃建議”的說(shuō)明中指出，我國(guó)2013年戶(hù)籍人口占比僅為35.9%，這個(gè)數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于53.7%的城鎮(zhèn)化水平。國(guó)人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明在2013年做客中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)時(shí)稱(chēng) “按照全國(guó)戶(hù)籍人口測(cè)算，我國(guó)只有36%左右的真實(shí)的城市化水平?！保?］其差距在于2.45億的城市流動(dòng)人口［9］。這些城市流動(dòng)人口又被稱(chēng)為“半市民”，過(guò)著“半城市化”的生活。半城市化是指一種介于農(nóng)村與徹底的城市化之間的狀態(tài)，它表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間的不銜接，社會(huì)生活和行動(dòng)層面上的不融合以及在社會(huì)認(rèn)同上的“內(nèi)部化”［10］?！鞍氤擎?zhèn)化”具體表現(xiàn)為沒(méi)有城市戶(hù)籍的農(nóng)村勞動(dòng)力游走在農(nóng)村和城市之間，一方面在農(nóng)村老家依然有房有地，另一方面工作生活在城市，但在城市里沒(méi)有享受到與普通市民同等的各種待遇和服務(wù)，即所謂“就業(yè)在城市、戶(hù)籍在農(nóng)村，勞力在城市、家屬在農(nóng)村，收入在城市、積累在農(nóng)村，生活在城市、根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。由于系統(tǒng)、社會(huì)生活和行動(dòng)、社會(huì)心理三個(gè)層面的互相強(qiáng)化，農(nóng)村流動(dòng)人口即農(nóng)村勞動(dòng)力的半城市化出現(xiàn)長(zhǎng)期的變遷趨向。這種低水平、低層次的城鎮(zhèn)化造成了諸多問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村來(lái)講農(nóng)民沒(méi)有完全離開(kāi)農(nóng)業(yè)，從而不能有效擴(kuò)大戶(hù)均耕地面積，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，且產(chǎn)生留守人員等社會(huì)問(wèn)題；對(duì)城市來(lái)講大量農(nóng)村勞動(dòng)力淪為“二等公民”，不能有效融入城市，社會(huì)心理不平衡，消費(fèi)總需求不足，社會(huì)秩序不穩(wěn)定?？傊?，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、人口城鎮(zhèn)化的制約因素

（一）動(dòng)力機(jī)制的弱化

土地城鎮(zhèn)化所引發(fā)的一系列問(wèn)題使我國(guó)城鎮(zhèn)化飽受詬病。數(shù)據(jù)顯示，改革開(kāi)放30年間，我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍［11］。調(diào)研顯示，人口城鎮(zhèn)化正面臨著農(nóng)民市民化動(dòng)力逐漸減弱的困境，其原因主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：

1.經(jīng)濟(jì)層面因素。

（1）被動(dòng)性拒絕。市民化成本增加。農(nóng)民市民化有三個(gè)方面的成本，一是住房成本，二是生活成本；三是教育成本。當(dāng)前社會(huì)，這三大成本都呈上升的趨勢(shì)。其一，住房是人們對(duì)城市產(chǎn)生歸屬感的重要前提，目前高房?jī)r(jià)已經(jīng)成了城市發(fā)展之痛，房?jī)r(jià)飚升早已成為城鎮(zhèn)工薪族難以承受之重，更遑論外來(lái)農(nóng)民工了。在國(guó)新辦發(fā)布的2014年農(nóng)民工工作情況中表示，目前全國(guó)農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人，外出農(nóng)民工月平均收入2864元［12］。而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年1月全國(guó)平均房?jī)r(jià)排行榜中，位居第100位的四川綿陽(yáng)市，平均房?jī)r(jià)也高達(dá)4950元/m2；而位居第一位的北京則達(dá)到了37439元/m2［13］。顯然，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工而言，在城市買(mǎi)房可謂難上加難；其二，生活成本決定了農(nóng)民工能否在城市扎根。2015年4月，英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》智庫(kù)發(fā)布了最新的“全球生活成本調(diào)查”，上海成為中國(guó)大陸生活成本最高的城市，全球排名第24位。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大陸城市的生活成本逐年增加。除上海外，深圳、大連、青島、蘇州、廣州、天津6個(gè)城市的排名均有所上升［14］。高昂的生活成本，使有限的收入更顯得微?。黄淙?，教育是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。早在10年前，著名社會(huì)學(xué)家徐安琪，便在中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所刊物《青年研究》上發(fā)表調(diào)研報(bào)告稱(chēng)，把一個(gè)孩子撫養(yǎng)到大學(xué)畢業(yè)，父母的直接經(jīng)濟(jì)支出高達(dá)48萬(wàn)元［15］。10年后，這個(gè)數(shù)據(jù)只可能比這個(gè)數(shù)據(jù)更高。如此高的教育成本，讓很多城鎮(zhèn)家庭都覺(jué)得負(fù)擔(dān)很重。因此，高昂的城市生活成本，降低了農(nóng)民市民化的動(dòng)力，阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

（2）主動(dòng)性拒絕。對(duì)土地征收獲利的期許。城鎮(zhèn)化是2013年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一。要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，從歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)國(guó)情及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較來(lái)看，未來(lái)十年新型城鎮(zhèn)化將成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的大戰(zhàn)略，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“王牌”動(dòng)力。城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，土地的城鎮(zhèn)化也是必然內(nèi)涵。農(nóng)村土地會(huì)通過(guò)征收方式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。筆者隨機(jī)做過(guò)調(diào)研，大部分農(nóng)民都預(yù)估在某個(gè)時(shí)間，自己所在農(nóng)村土地將被征收。而在2012年12月28日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家推測(cè)，此次修改，主要內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍［16］。在這兩種情況下，農(nóng)村村民們對(duì)農(nóng)村土地未來(lái)征收補(bǔ)償收益有了極大的預(yù)期。因此，他們不愿放棄自己的土地，甚至一些在城市里讀了大學(xué)的學(xué)生在畢業(yè)后都將戶(hù)口又回遷農(nóng)村，就是期待未來(lái)的某個(gè)時(shí)刻能在土地征收中獲取一定的補(bǔ)償?；诖?，部分農(nóng)民市民化動(dòng)力在減弱。

2.社會(huì)文化層面因素。

（1）農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)土情結(jié)。杭州師范大學(xué)錢(qián)江學(xué)院的邱幼云等曾在2011年對(duì)對(duì)在杭州、寧波兩地打工的236個(gè)新生代農(nóng)村勞動(dòng)力和222個(gè)老一代農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，從土地意識(shí)、老鄉(xiāng)觀念和返鄉(xiāng)意愿這三個(gè)維度來(lái)測(cè)量和描述新生代農(nóng)村勞動(dòng)力的鄉(xiāng)土情結(jié)。調(diào)研結(jié)果顯示，新生代農(nóng)村勞動(dòng)力在客觀上清醒地意識(shí)到，土地依然是他們最為可靠和穩(wěn)定的生活來(lái)源。從城市融入的角度看，大部分的新生代農(nóng)村勞動(dòng)力并不認(rèn)為自己是城里人，在身份認(rèn)同上更傾向于自己是“老家的人”甚至是“農(nóng)民”［17］。大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力都明白，城市是暫時(shí)的寄居地，農(nóng)村才是自己的歸屬［18］。雖然農(nóng)村勞動(dòng)力在城市中的生活經(jīng)歷不斷地給新生代農(nóng)村勞動(dòng)力以新鮮的刺激，使得他們的價(jià)值觀和行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)化，但他們很多人仍然認(rèn)為自己是農(nóng)民。初到城市打工的年輕人，往往對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)美好的憧憬。然而他們?cè)诔鞘写蚬r(shí)間越長(zhǎng)，越是認(rèn)為自己只是城市的“過(guò)客”，越把賺錢(qián)而不是定居城市作為自己進(jìn)城打工的奮斗目標(biāo)。因?yàn)樗麄冊(cè)诔鞘写蚬さ倪^(guò)程中，“常常會(huì)遭受到挫折，情感無(wú)所寄托，心態(tài)調(diào)整不過(guò)來(lái)，加上缺乏社會(huì)相關(guān)的支持，進(jìn)而對(duì)城市的工作和生活感到灰心，轉(zhuǎn)而懷念鄉(xiāng)村，更加認(rèn)同自己的農(nóng)民身份”［19］。很多人表示通過(guò)打工積累一定的資金后他們會(huì)回到家鄉(xiāng)去成家立業(yè)，這點(diǎn)和他們的父輩打工者沒(méi)有太大的區(qū)別。

（2）城市環(huán)境惡化的負(fù)面影響?，F(xiàn)代城市，環(huán)境污染是一個(gè)非常大的問(wèn)題。在大氣污染方面，據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》，有46%的設(shè)區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)不到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；與此同時(shí)，一些大中城市灰霾天數(shù)還有所增加。才過(guò)去的春天，北京、武漢甚至成都等的霧霾天，讓我們記憶猶新。越來(lái)越惡劣的城市環(huán)境，讓我們對(duì)城市“望而卻步”。而對(duì)于一些農(nóng)村來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有現(xiàn)代重化工業(yè)的污染，山清水秀，風(fēng)景怡人。筆者在調(diào)研中聽(tīng)到有農(nóng)民工感嘆說(shuō)，“我們那兒連空氣都是甜的。呼吸久了城市帶著灰塵的空氣，還是非常想回到家鄉(xiāng)?！?/p>

（3）社會(huì)體系網(wǎng)絡(luò)的難以融入。農(nóng)業(yè)社會(huì)與市民社會(huì)的生活在諸多方面存在差異，而城鎮(zhèn)化是促成農(nóng)民個(gè)人在生產(chǎn)方式、行為方式、價(jià)值觀、心理等多方面的綜合式轉(zhuǎn)換。然而由于長(zhǎng)期的生活習(xí)慣的不同和戶(hù)籍制度的存在，使我國(guó)農(nóng)民在轉(zhuǎn)移到城市過(guò)程中，很長(zhǎng)時(shí)間都難以真正融入到城市社會(huì)生活中去，特別是游走在城市和農(nóng)村之間的農(nóng)村勞動(dòng)力們，更是如此［20］。

農(nóng)村人口進(jìn)入城市后，卻很難進(jìn)入當(dāng)?shù)匾杂H緣、地緣和地方方言為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，無(wú)法與流入地社會(huì)、制度和文化體系建立有效的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)并融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。他們傾向于選擇共同或相近的區(qū)域居住，從而形成了人為的居住分割，長(zhǎng)久之后會(huì)固化人群之間的差異，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步積累人力資本和社會(huì)資本，從而加劇社會(huì)的分割和貧富分化，并極其容易在與身份有關(guān)的政策上引發(fā)社會(huì)不滿(mǎn)時(shí)起到“放大器”的作用，觸發(fā)群體性事件。如果忽視促進(jìn)城市內(nèi)部社會(huì)融合的政策，那么一旦居住區(qū)分割轉(zhuǎn)化為社會(huì)階層的固化，將對(duì)城市和諧發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響［21］。

（二）政府主導(dǎo)下的利益格局失衡

如果從制度供給層面去分析人口城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題根源，不難發(fā)現(xiàn)，主要在于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是由政府來(lái)主導(dǎo)。盡管我國(guó)嘗試過(guò)多種城鎮(zhèn)化模式，但城市發(fā)展方針一直是由國(guó)家統(tǒng)一部署，即使是農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，也多由基層政府推進(jìn)。對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，絕大多數(shù)政府都是自己投入，自己運(yùn)營(yíng)。

政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，參與主體一是政府，二是跟政府關(guān)系極度密切的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，而城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)際的涉及者農(nóng)民卻在城鎮(zhèn)化過(guò)程中基本上沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)，沒(méi)有表達(dá)利益訴求的路徑和機(jī)制，這就導(dǎo)致了利益格局的失衡。

1.政府凸顯政績(jī)因素。盡管目前我國(guó)對(duì)地方政府績(jī)效的考核指標(biāo)在逐步更改，更趨合理化和科學(xué)化，但只要有評(píng)價(jià)和考核，如何凸顯政績(jī)就難免不在地方政府思考的范疇之內(nèi)。那么如何凸顯政績(jī)呢？很顯然，通過(guò)拆建和上新項(xiàng)目，以投資力度加大來(lái)拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，既顯化又容易。所以一些地方政府把城鎮(zhèn)化視為加大投資力度的機(jī)會(huì)，熱衷于對(duì)現(xiàn)有城市進(jìn)行快速擴(kuò)張的“造城運(yùn)動(dòng)”，追求以工業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)投資為推力的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化無(wú)可避免地難以成為人與城市相融發(fā)展的“人”的城鎮(zhèn)化。

2.政府“土地財(cái)政”誘惑下的“土地城鎮(zhèn)化”?！巴恋刎?cái)政”主要是指我國(guó)地方政府財(cái)政收入對(duì)土地出讓、批租等的一種依賴(lài)方式，通過(guò)獲取土地出讓金等形式來(lái)緩解財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金。近年來(lái)由于土地轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的直接收益和土地融資帶來(lái)的間接財(cái)政支配能力占地方政府投資的比重越來(lái)越大，地方市政建設(shè)及財(cái)政收入對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的依賴(lài)程度也隨之增強(qiáng)。

財(cái)政對(duì)土地的依賴(lài)，不可避免地使地方政府熱衷于通過(guò)土地征收的方式將農(nóng)村建設(shè)用地快速轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，以大拆大建的方式進(jìn)行城市擴(kuò)張，在獲得高額的土地出讓金的同時(shí)獲取由城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的稅收收入。這就導(dǎo)致一些地方；以土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押融資收入大量的土地已經(jīng)劃成了市區(qū)，但是大量的人口并沒(méi)有相應(yīng)成為市民。如果不改變地方政府“賣(mài)地生財(cái)”的動(dòng)力機(jī)制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠(yuǎn)趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”。

3.開(kāi)發(fā)商唱主角的城鎮(zhèn)化異化為“城市房地產(chǎn)化”。政府主導(dǎo)下由開(kāi)發(fā)商來(lái)參與的城鎮(zhèn)化異化為 “城市房地產(chǎn)化”。土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地后，即被用于各種用途的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，各地出現(xiàn)了大規(guī)模的新城、新區(qū)開(kāi)發(fā)，到處都是“熱火朝天”的建設(shè)場(chǎng)面。房地產(chǎn)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主角，被定為“支柱產(chǎn)業(yè)”，成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“房地產(chǎn)化”，導(dǎo)致了兩個(gè)后果，一是開(kāi)發(fā)商們以“城鎮(zhèn)化”為由，為房?jī)r(jià)“高開(kāi)高走”大造聲勢(shì)，投機(jī)者也趁機(jī)入市，形成合力共同拉高房?jī)r(jià)，讓真正有需求的城鎮(zhèn)化過(guò)程中的新市民們只能“望房興嘆”，極大地抑制了“有支付能力”的住房需求；另一方面，過(guò)量的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)加劇了樓市供求嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致商品房大量空置，很多地方出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象，“城鎮(zhèn)化”被動(dòng)地成為政府土地財(cái)政和開(kāi)發(fā)商斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

雖然，城鎮(zhèn)化過(guò)程中必然伴隨著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)問(wèn)題，但是一旦這種伴隨性定位成為全然性定位，就會(huì)由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、房地產(chǎn)業(yè)問(wèn)題等因素而使隱含問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)暴露出來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將可能面臨危機(jī)和衰退的風(fēng)險(xiǎn)。

四、人口城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的重構(gòu)

人口城鎮(zhèn)化，尤其是戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的提高是我國(guó)建設(shè)全面小康社會(huì)的重要內(nèi)容，人口城鎮(zhèn)化也是新型城鎮(zhèn)化的核心，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要途徑。如果只有土地的城鎮(zhèn)化而無(wú)人口的城鎮(zhèn)化，將是不完全的、不完善的、過(guò)渡階段的城鎮(zhèn)化。而要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，重構(gòu)人口城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制，需要在以下幾方面做出努力。

（一）重構(gòu)利益格局

1.打破舊有利益格局。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化提倡“人的城鎮(zhèn)化”，對(duì)舊的體制、舊的利益格局會(huì)帶來(lái)一系列變革。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，要對(duì)戶(hù)籍制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地制度、社會(huì)保障制度等進(jìn)行改革，會(huì)觸及現(xiàn)有的既得利益。在利益調(diào)整的過(guò)程中，對(duì)過(guò)去推行“土地城鎮(zhèn)化”的地方政府影響較大，必然會(huì)遇到重重阻力。因此，新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，需要中央政府極大的勇氣和決心。

2.主導(dǎo)機(jī)制轉(zhuǎn)化。變政府主導(dǎo)為注重市場(chǎng)機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化而非僅僅“土地”的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵的就是轉(zhuǎn)變政府為主導(dǎo)的機(jī)制，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，才能實(shí)現(xiàn)完全的、真正的城鎮(zhèn)化。政府在人的城鎮(zhèn)化過(guò)程中不是“主角”，其角色在于引導(dǎo)，其工作在于制度建設(shè)、法律保障和公共服務(wù)。政府職能的轉(zhuǎn)變，才能防止其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中一味地追求政績(jī)形象工程，扭轉(zhuǎn)其對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)；市場(chǎng)則成為真正的“主角”，發(fā)揮有效的資源配置優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中，引導(dǎo)人口和資源的有效結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最大效用。

3.引進(jìn)社會(huì)參與機(jī)制。目前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)力量參與不足。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)讓各種社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，包括城鄉(xiāng)居民、勞動(dòng)群體、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)組織等。在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制訂上，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)參與度，廣泛征求專(zhuān)家、企業(yè)和居民等各方面的意見(jiàn)，充分了解他們的需求。只有這樣，才能有效防止侵害農(nóng)民利益的“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）加快制度革新

1.戶(hù)籍制度革新。福利待遇與戶(hù)籍身份的剝離。實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，首先就要革新戶(hù)籍制度，突破城鄉(xiāng)二元體制限制，讓農(nóng)民能夠自由地遷居、就業(yè)，促使更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。戶(hù)籍制度改革，主要著眼于福利待遇從戶(hù)籍身份上剝離，逐漸弱化戶(hù)籍制度的就業(yè)、社保與教育功能，并同步推進(jìn)居住自由、遷移登記、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等與權(quán)利均等。

2.社會(huì)保障制度革新。制度全覆蓋到人群全覆蓋。農(nóng)民市民化成本過(guò)高，也阻礙了人口的城鎮(zhèn)化，為此需要健全的社會(huì)保障制度，降低農(nóng)民市民化的經(jīng)濟(jì)成本和心理成本。社會(huì)保障制度的完善，包括住房、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，可構(gòu)建“廣覆蓋、低費(fèi)率、可轉(zhuǎn)移”的工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村勞動(dòng)力在勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)、子女入學(xué)、公共衛(wèi)生和文化等方面享有與城市居民平等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，培育進(jìn)入城市的農(nóng)民具備“適應(yīng)城市的經(jīng)濟(jì)能力”，控制公民市民化的社會(huì)成本動(dòng)態(tài)累積。社會(huì)保障的費(fèi)用在個(gè)人、個(gè)人所在單位負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用基礎(chǔ)上，所在地政府和省政府也要進(jìn)行必要的財(cái)政投入。

3.土地制度革新。重構(gòu)土地增值收益分配。農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題也是制約人口城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要因素。土地問(wèn)題的本質(zhì)是土地增值收益在政府、農(nóng)民之間的分配問(wèn)題。人口城鎮(zhèn)化過(guò)程需要重構(gòu)利益格局，在土地問(wèn)題上就是不能犧牲農(nóng)民的利益。為此需要在以下三個(gè)方面進(jìn)行革新：一是改革土地征收制度，把現(xiàn)行的強(qiáng)制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔孕袨?，并提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。探索土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的多種形式，并不斷規(guī)范和保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益。一是在土地征收轉(zhuǎn)換過(guò)程中，保障農(nóng)民的參與權(quán)、談判權(quán)，讓農(nóng)民利益有發(fā)聲的機(jī)會(huì)，能夠自主參與土地轉(zhuǎn)換規(guī)則的制定和利益分配格局的制定，這樣才能體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平和統(tǒng)籌發(fā)展。二是盤(pán)活農(nóng)地這種“沉睡資本”，提升農(nóng)村勞動(dòng)力承擔(dān)市民化社會(huì)成本的能力，并減輕政府公共財(cái)政的支出壓力。在農(nóng)地盤(pán)活中，首先要完善農(nóng)村勞動(dòng)力的農(nóng)地承包、土地流轉(zhuǎn)、集體累積權(quán)益享受等；其后制定以均等化享受城市公共服務(wù)為條件，并與補(bǔ)償性提升社會(huì)保障水平相銜接的政策，允許農(nóng)村勞動(dòng)力將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、折價(jià)入股或帶股進(jìn)城等，創(chuàng)新農(nóng)村勞動(dòng)力自愿退出農(nóng)地承包權(quán)的政策；再次制定與農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)獲得保障性住房相銜接的政策，創(chuàng)新“宅基地轉(zhuǎn)讓與置換”政策，增加農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城安居的資本。

4.公共服務(wù)制度革新。人口城鎮(zhèn)化，并不是簡(jiǎn)單地“農(nóng)村人口進(jìn)城”的即時(shí)性行為，更涉及到人口入城后能否享受各類(lèi)完善的公共服務(wù)的長(zhǎng)期性行為，因此公共服務(wù)制度的革新是人口城鎮(zhèn)化的必然之義。通過(guò)社會(huì)公共服務(wù)革新，加快提升城鎮(zhèn)管理水平，使城鎮(zhèn)發(fā)展運(yùn)行更加安全、高效、健康、有序，提高人口的承載能力，增強(qiáng)對(duì)人口的凝聚力和吸引力，加快實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化。

一要建設(shè)城鎮(zhèn)綜合交通體系。加快鐵路、公路、航空、港口建設(shè)，優(yōu)化布局，完善網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建便捷、高效的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡(luò)。二要加快城鎮(zhèn)供水、排水、供熱、通訊、污水和垃圾的處理、城市綠化等基礎(chǔ)設(shè)施方的建設(shè)，打造功能完善、環(huán)境優(yōu)美、人與自然和諧的綠色城市。三要加強(qiáng)小區(qū)物業(yè)管理和社區(qū)管理的建設(shè)，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，提高服務(wù)水平。

5.就業(yè)制度革新。農(nóng)村勞動(dòng)力能否快速和順利地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，能否找到合適的工作，并最終成為市民，在很大程度上取決于自身的職業(yè)技能、文化技術(shù)水平、思想觀念、整體素質(zhì)等能否適應(yīng)城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)。現(xiàn)代社會(huì)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)含量越來(lái)越高，對(duì)勞動(dòng)力的文化程度的要求亦越來(lái)越高。高素質(zhì)和高文化技術(shù)水平的農(nóng)村勞動(dòng)力，不僅能夠迅速在城鎮(zhèn)找到工作，而且還能得到相對(duì)高的經(jīng)濟(jì)收入，從而增強(qiáng)扎根城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)能力。農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提高也有利于他們和城市文化更好地融合。

為此，應(yīng)該在以下兩個(gè)方面加大力度，一是完善和健全勞動(dòng)力市場(chǎng)。破除一些為保障城市常住人口就業(yè)而出臺(tái)的地方性法規(guī)，建立完善統(tǒng)一的勞務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力和人才的自由流動(dòng)，并加強(qiáng)對(duì)城市流動(dòng)人口的管理和組織。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力和已進(jìn)入城市的農(nóng)民工的教育培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的文化程度、職業(yè)技能和素質(zhì)。首先，要注重農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，大力推進(jìn)九年義務(wù)教育，消除文盲；加大對(duì)中學(xué)和職業(yè)中專(zhuān)的扶持力度，讓他們掌握一門(mén)專(zhuān)門(mén)的技術(shù)知識(shí)；其次，對(duì)已經(jīng)進(jìn)城的務(wù)工人員開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其工作技能，增強(qiáng)其留在城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力。政府應(yīng)建立面向這些人員的職業(yè)學(xué)校，以免費(fèi)或部分付費(fèi)的方式對(duì)他們進(jìn)行技能培訓(xùn)。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行法律法規(guī)宣傳也會(huì)提高他們的整體素質(zhì)。

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