文 張力文 陳 琳（..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

一、問題的提出

我國是一個(gè)自然災(zāi)害突發(fā)事件較多的國家，主要表現(xiàn)為：災(zāi)害種類多、災(zāi)害發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。尤其“十一五”期間我國特大地震災(zāi)害發(fā)生頻繁、影響異常嚴(yán)重，地質(zhì)災(zāi)害呈現(xiàn)明顯加重趨勢，嚴(yán)重旱澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，臺風(fēng)災(zāi)害影響突出，各類自然災(zāi)害頻次之密、影響范圍廣、救災(zāi)難度大。因此，如何有效應(yīng)對自然災(zāi)害，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，提高我國的自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力成為了當(dāng)前政府和廣大學(xué)者的研究重點(diǎn)。［1］

自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制由預(yù)防和準(zhǔn)備機(jī)制、管理反應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、恢復(fù)和重建機(jī)制等幾部分構(gòu)成。應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制是應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性將直接影響自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的應(yīng)對處置效率。災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援和處置過程往往涉及多個(gè)部門和各種社會(huì)救災(zāi)力量，這就要求在應(yīng)急救災(zāi)過程中建立一套良好的協(xié)調(diào)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援中人員和組織間的協(xié)調(diào)配合，資源的有效利用和信息的有效暢通。信息是任何組織和個(gè)人活動(dòng)的基本前提，沒有準(zhǔn)確的信息，就談不上組織系統(tǒng)的有效組合。自然災(zāi)害應(yīng)急救災(zāi)的信息協(xié)調(diào)建立在救災(zāi)力量的系統(tǒng)觀念和參與者有限理性的假設(shè)基礎(chǔ)上，由于救災(zāi)力量和救援人員特征的多元變化，信息協(xié)調(diào)機(jī)制成為主要的救災(zāi)動(dòng)力機(jī)制。協(xié)調(diào)信息的內(nèi)容包括救災(zāi)參與者行為信息、災(zāi)民需求信息、救災(zāi)物資保障信息、災(zāi)區(qū)環(huán)境信息等。自然災(zāi)害應(yīng)急救災(zāi)信息管理的顯著特點(diǎn)是信息量在短期內(nèi)急劇增加，有關(guān)災(zāi)情信息傳遞、交通道路信息、疫情情況上報(bào)等內(nèi)容和方法都有可能給人們的行動(dòng)甚至安全帶來巨大的影響。隨著社會(huì)獨(dú)立媒體積極介入，信息可以快速低成本地傳播到社會(huì)的各個(gè)角落，信息協(xié)調(diào)機(jī)制不僅對緊急救援，而且對社會(huì)動(dòng)員等領(lǐng)域也具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)功能。因此，信息協(xié)調(diào)機(jī)制是自然災(zāi)害應(yīng)急管理協(xié)調(diào)體系的主要部分，信息協(xié)調(diào)發(fā)揮的作用在救災(zāi)中將會(huì)變得越來越重要。

信息溝通是應(yīng)急管理的生命線，其目標(biāo)是確保各種信息獲取、交流與共享的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和對稱性，具體包括上下級指揮信息的傳遞及反饋、組織間應(yīng)急信息的共享，災(zāi)情信息和救災(zāi)信息及時(shí)準(zhǔn)確地對外公布與接受監(jiān)督等。信息溝通在應(yīng)急管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。向公眾、政府官員和媒體發(fā)布及時(shí)準(zhǔn)確的信息是有效管理各種救災(zāi)和恢復(fù)活動(dòng)的重要部分。備災(zāi)、預(yù)防和減災(zāi)這三類信息的交流能促進(jìn)各種降低未來災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)。對救災(zāi)人員、合作者和參與者進(jìn)行相關(guān)政策、目標(biāo)以及規(guī)劃方面的交流能加強(qiáng)他們的支持，同時(shí)促進(jìn)展開更有效的災(zāi)害管理操作。與媒體建立良好的合作關(guān)系是成功進(jìn)行公眾溝通的關(guān)鍵。［2］由于我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)起步相對較晚，協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全、融合性較差，在自然災(zāi)害救災(zāi)中嚴(yán)重影響了應(yīng)急管理效率。通過自然災(zāi)害領(lǐng)域多年的救災(zāi)實(shí)踐證明，政府雖然是自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，提高政府針對自然災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)救援能力必不可少，但建立和完善應(yīng)急救援中的信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制卻更加重要，這也是應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)中的重要內(nèi)容之一，建立良好的信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制將促進(jìn)自然災(zāi)害的科學(xué)救災(zāi)和有效救援。

二、自然災(zāi)害應(yīng)急管理中信息溝通存在的問題

在自然災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展和演化過程中，自然災(zāi)害應(yīng)急管理的信息一般會(huì)經(jīng)歷信息數(shù)量由稀少到泛濫的轉(zhuǎn)變，信息質(zhì)量由封閉到透明的轉(zhuǎn)變，信息結(jié)構(gòu)由非對稱到對稱的轉(zhuǎn)變。面對這種情況，各救災(zāi)主體需要在災(zāi)害應(yīng)對過程中始終保持良好的信息溝通、協(xié)調(diào)和共享，才能保證政府社會(huì)協(xié)同、軍隊(duì)地方配合、區(qū)域部門聯(lián)動(dòng)。然而，從我國近年來的自然災(zāi)害應(yīng)急處置案例來看，集中反映了多個(gè)地區(qū)、多個(gè)相關(guān)部門間缺乏協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性，應(yīng)急管理過程中的信息溝通協(xié)調(diào)問題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）應(yīng)急管理過程中信息溝通不對稱

應(yīng)急信息溝通是否暢通是影響自然災(zāi)害突發(fā)事件救援成功與否的關(guān)鍵性因素。政府在應(yīng)急狀況下的決策是以客觀、真實(shí)、及時(shí)和充分的災(zāi)害信息為前提的。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律文件明確規(guī)定了突發(fā)事件信息上報(bào)制度。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理”這種體制下，上級政府對突發(fā)事件的信息主要來源依賴于處在災(zāi)區(qū)一線的地方政府的報(bào)告。然而在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府或地方干部從自身利益考慮，或只報(bào)喜不報(bào)憂，邀功諱過，或有意隱瞞信息，或?qū)⒅貫?zāi)報(bào)成輕災(zāi)，大難報(bào)成小難。也存在有的地方政府和干部為了獲得外界更多的物資和資金援助，有意夸大災(zāi)情?；蛘咭?yàn)?zāi)區(qū)通信中斷而延遲報(bào)告災(zāi)情，造成自然災(zāi)害真實(shí)信息經(jīng)傳遞后殘缺、遲緩，使上級政府或中央政府無法及時(shí)、迅速地獲得信息，無法了解到災(zāi)害的真相及其嚴(yán)重性，造成上級政府難以及時(shí)、正確、有效地做出決策，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和采取應(yīng)急措施，使災(zāi)害損失擴(kuò)大，影響擴(kuò)大。［3］眾所周知，如果災(zāi)害信息不充分和不真實(shí)，那么政府選擇的行動(dòng)方案就會(huì)脫離實(shí)際，浪費(fèi)過多資源和時(shí)間，無法有效組織救災(zāi)。同時(shí)，把自然災(zāi)害信息有效傳遞給公眾，也是保障公眾知情權(quán)，進(jìn)行自我救助的基礎(chǔ)。而部分政府官員在自然災(zāi)害事件發(fā)生后，往往采取封鎖消息，不準(zhǔn)記者采訪，甚至編造謊言欺上瞞下、謊報(bào)虛報(bào)情況等愚民手段，使得權(quán)威、客觀的報(bào)道不能見之于公眾，而小道消息則大行其道，人為擴(kuò)大了災(zāi)害危機(jī)的影響，使政府的應(yīng)急管理活動(dòng)陷入不利的局面。

（二）應(yīng)急管理過程中信息溝通缺乏交互性

我國的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制基本上是針對單災(zāi)種的，屬于分職能部門的單一災(zāi)害救災(zāi)模式，而災(zāi)難往往是突如其來、猝不及防并且有連鎖反應(yīng)的。由于舊的應(yīng)急管理體制的存在，地方政府職能部門間缺乏互動(dòng)機(jī)制，行政管理各個(gè)部門平時(shí)都是各司其職，相互之間在應(yīng)急狀態(tài)下要進(jìn)行跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)就顯得難度較大。除此以外，地區(qū)之間、部門之間、條塊之間、軍地之間的應(yīng)急協(xié)作規(guī)范不健全，應(yīng)急資源尚未完全整合，在信息通報(bào)、協(xié)同處置、聯(lián)合演練等領(lǐng)域尚未完全實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、隊(duì)伍互助、協(xié)同應(yīng)對的管理目標(biāo)。而且，地方政府應(yīng)急響應(yīng)缺乏有權(quán)威的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，常常是等災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)臨時(shí)成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，影響應(yīng)急響應(yīng)效率。同時(shí)，某些地區(qū)、某些部門的信息失真或不公開，會(huì)造成其它地區(qū)、相應(yīng)部門對災(zāi)害應(yīng)對的決策失誤，嚴(yán)重影響政府應(yīng)急管理的效率。近年來的自然災(zāi)害處置案例集中反映了多個(gè)地區(qū)、多個(gè)相關(guān)部門間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性的缺陷，一定程度上反映出政府內(nèi)部橫向環(huán)節(jié)出現(xiàn)了信息不交互溝通共享的問題。處置突發(fā)自然災(zāi)害的主體來自于不同部門，包括國土、氣象、地震、交通、消防、公安、衛(wèi)生等部門和組織，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，各個(gè)部門首先是從各自獲取的信息進(jìn)行分析和決策，缺乏信息的共享和共同研判。地方政府往往出于自身利益的保護(hù)或?yàn)榱霜?dú)占自然災(zāi)害危機(jī)管理中的有利資源，抑或是缺乏危機(jī)信息共享系統(tǒng)，人為的形成了一個(gè)個(gè)“信息孤島”。

（三）應(yīng)急管理過程中信息傳遞滯后

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警技術(shù)支撐體系是開展應(yīng)急管理信息傳遞的基礎(chǔ)和保障。目前我國災(zāi)情監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和信息收集的整體水平不高，尤其是自然災(zāi)害的災(zāi)情評估主要還是靠政府部門和災(zāi)害管理部門的經(jīng)驗(yàn)性判斷，利用高科技手段進(jìn)行災(zāi)情評估和信息收集的水平雖然近年來有所提高，但是與國外發(fā)達(dá)國家相比還較低。以地震監(jiān)測為例，日本先進(jìn)的地震速報(bào)系統(tǒng)與海嘯預(yù)警系統(tǒng)在“3.11”事件中發(fā)揮了重大作用，為民眾的及時(shí)避難提供了充分的時(shí)間。與此相比，目前我國的震情監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)并不完善。在震情監(jiān)測手段上，缺乏掌控受災(zāi)現(xiàn)場的高科技手段，仍然需要通過現(xiàn)場調(diào)查和當(dāng)?shù)厝藛T反饋等傳統(tǒng)方式了解地震受損情況，不能及時(shí)為政府和民眾提供災(zāi)害規(guī)模和分布信息。［4］風(fēng)險(xiǎn)評估是災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警的前提和基礎(chǔ)，已經(jīng)成為日本制定都市發(fā)展規(guī)劃與對策的重要依據(jù)。日本政府在各地評估和發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)地圖上，不僅標(biāo)示了地震、海嘯、火山爆發(fā)等災(zāi)害的易發(fā)區(qū)域，同時(shí)還注明了應(yīng)急疏散路線。而我國對于自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評估工作才剛剛起步，減災(zāi)資源普查、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合調(diào)查評估等方面工作尚未開展，各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分布情況掌握不清、隱患監(jiān)管工作基礎(chǔ)薄弱，評估在預(yù)案制定中的作用尚未體現(xiàn)。我國邊遠(yuǎn)山區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，脆弱的通訊系統(tǒng)在“5.12”汶川地震和“4.20”蘆山地震中暴露無遺。許多地區(qū)在災(zāi)害發(fā)生后大面積通信中斷，一些地方政府甚至沒有海事衛(wèi)星電話等應(yīng)急通訊器材，受災(zāi)情況、人員傷亡情況、救災(zāi)需求等重要信息無法第一時(shí)間傳遞出去，黨和政府的救災(zāi)決定也無法及時(shí)傳遞進(jìn)這些重災(zāi)區(qū)，因此延誤了救災(zāi)時(shí)機(jī)。地震發(fā)生兩天后，仍有不少受災(zāi)地區(qū)因通訊中斷，成為與世隔絕的“孤島”，影響了災(zāi)情信息的向外輸出和外部信息的向內(nèi)輸入。

（四）應(yīng)急管理過程中信息發(fā)布不充分

災(zāi)區(qū)信息和災(zāi)情信息的發(fā)布是應(yīng)急管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。向公眾和媒體發(fā)布及時(shí)準(zhǔn)確的信息是災(zāi)難應(yīng)對和恢復(fù)工作取得成功的關(guān)鍵因素。自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，公眾最需要的是來自于權(quán)威部門的真實(shí)信息，以及如何應(yīng)對災(zāi)害的指導(dǎo)。地方政府及時(shí)發(fā)布自然災(zāi)害救災(zāi)處理信息，可以還事實(shí)以真相，避免謠言四起，并可以減輕公眾對自然災(zāi)害的恐慌壓力。然而，我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理缺乏系統(tǒng)的公開信息戰(zhàn)略，對信息的搜集工作相對薄弱。沒有專門的針對自然災(zāi)害的新聞發(fā)言人制度，各個(gè)部門也不能很好通力合作、相互配合，形成一個(gè)系統(tǒng)的體系。正因?yàn)椴块T的分工問題，公眾在獲得自然災(zāi)害信息時(shí)存在一定局限性，公眾獲得災(zāi)害信息的內(nèi)容籠統(tǒng)、模糊，難有全面、清晰、明確的信息，不能有效地參與救災(zāi)。而目前的地方政府在應(yīng)急管理過程中，一些地方、部門不負(fù)責(zé)任的緩報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)災(zāi)情的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，降低了公眾對政府的信任，導(dǎo)致政府應(yīng)急管理的措施得不到公眾的理解與支持，從而進(jìn)一步加大災(zāi)害帶來的危害，增加政府管理危機(jī)的成本。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生后，政府信息公開在形式上似乎有很多內(nèi)容，但實(shí)質(zhì)上公眾卻知之甚少；對救援取得了什么樣的結(jié)果公開得很多，而很少公開救災(zāi)過程中發(fā)生的信息；在原則方面公開的比較多，救災(zāi)情況的具體內(nèi)容公開得很少；公眾只能從媒體上得到救災(zāi)的一些片段信息，不能主動(dòng)參與到信息的公開，只能被動(dòng)接受大部分信息；媒體只報(bào)喜不報(bào)憂，正面信息公開得多，負(fù)面信息卻是盡量隱瞞。在災(zāi)害發(fā)生后，國家相關(guān)部門會(huì)召開新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布關(guān)于自然災(zāi)害發(fā)生情況、救災(zāi)情況、受傷人數(shù)情況等相關(guān)情況，而缺乏政府部門與公眾的雙向互動(dòng)溝通渠道，只是通過媒體向民眾發(fā)布信息，而沒有建立民眾向媒體反饋的通道，忽略了公眾對相關(guān)信息的反饋，這樣就無法知道公眾到底關(guān)注什么，需要什么，對政府的政策法規(guī)支持與否，以及政策的實(shí)施完成情況，不能很好體現(xiàn)下情上達(dá)。［5］

三、完善信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制之路徑探析

近年來我國的自然災(zāi)害應(yīng)急管理實(shí)踐進(jìn)一步表明，準(zhǔn)確、及時(shí)、全面的應(yīng)急管理信息是科學(xué)進(jìn)行緊急救援的必要前提，也是順利開展系統(tǒng)應(yīng)急指揮的重要基礎(chǔ)。信息溝通和協(xié)調(diào)是救災(zāi)物資流動(dòng)和人員流動(dòng)的決策基礎(chǔ)，無論在自然災(zāi)害發(fā)生前還是發(fā)生后，信息管理都是整個(gè)應(yīng)急機(jī)制的核心，信息的收集、匯總、分析和傳遞對救災(zāi)物資調(diào)送和救災(zāi)人員動(dòng)員部署，以及應(yīng)急管理的運(yùn)行效率都起到關(guān)鍵性和決定性的作用。我國要建立健全自然災(zāi)害應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，必須以《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011-2015）》為藍(lán)圖，以提高國家綜合減災(zāi)能力為核心，以信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制為支撐，從而構(gòu)筑災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范體系，提升減災(zāi)救災(zāi)的整體效能和水平。

（一）建立全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害信息系統(tǒng)

當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，應(yīng)急決策指揮中心要及時(shí)收集、交流與匯總分析災(zāi)情信息，并做出決策與傳達(dá)救災(zāi)的指令；另一方面，災(zāi)情信息的傳遞過程是政府、部門、救援力量、志愿者、公民進(jìn)行信息互動(dòng)的過程。因此，只有建立全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害信息系統(tǒng)，救災(zāi)主體才能獲得對自然災(zāi)害的整體認(rèn)識，進(jìn)而制定出相應(yīng)的應(yīng)急管理對策。全國統(tǒng)一的災(zāi)情信息系統(tǒng)包括災(zāi)害信息監(jiān)測系統(tǒng)、災(zāi)害破壞評估系統(tǒng)、災(zāi)害信息分析系統(tǒng)、災(zāi)情指標(biāo)分析系統(tǒng)、預(yù)警測度系統(tǒng)、預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)、救災(zāi)力量調(diào)度信息系統(tǒng)、災(zāi)情處置系統(tǒng)等。在自然災(zāi)害突發(fā)事件發(fā)生第一時(shí)間，相關(guān)應(yīng)急管理部門需要通過全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握災(zāi)害信息，通過相關(guān)信息的收集、匯總和分析，迅速對自然災(zāi)害破壞程度和影響范圍進(jìn)行評估，并啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)救災(zāi)物資和人員流動(dòng)，通過暢通的信息渠道協(xié)調(diào)調(diào)集各救災(zāi)力量參與救災(zāi)。在統(tǒng)一的災(zāi)情信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)就能及時(shí)向國家領(lǐng)導(dǎo)人及各部門傳遞自然災(zāi)害的綜合信息，并快速作出反應(yīng)，進(jìn)行正確決策和應(yīng)急處置，加強(qiáng)全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)準(zhǔn)備和救災(zāi)應(yīng)對處置。自然災(zāi)害信息分析系統(tǒng)應(yīng)該根據(jù)專業(yè)分析機(jī)構(gòu)給出的自然災(zāi)害信息并結(jié)合各地天氣信息、地區(qū)情況進(jìn)行綜合的信息分析，并傳遞給預(yù)警測度系統(tǒng)、預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)進(jìn)行自然災(zāi)害情況發(fā)布，及時(shí)有效地作出應(yīng)對措施。對災(zāi)區(qū)情況和救災(zāi)密切相關(guān)的信息，要充分利用有效的災(zāi)情收集途徑、應(yīng)急管理體系，結(jié)合現(xiàn)代傳媒技術(shù)，構(gòu)建形式多樣、快速高效的信息協(xié)調(diào)機(jī)制，使其覆蓋自然災(zāi)害危機(jī)管理的全過程和災(zāi)區(qū)全范圍并發(fā)揮重要作用。

對自然災(zāi)害的監(jiān)測是減災(zāi)防災(zāi)的先導(dǎo)措施，因此首先要建立自然災(zāi)害的監(jiān)測機(jī)制，及時(shí)采取措施加以處理和控制，減少對公眾生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序和公共安全的威脅。國家應(yīng)加大自然災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)防預(yù)算資金，用于研發(fā)更多高科技的氣象衛(wèi)星、環(huán)境減災(zāi)衛(wèi)星、資源衛(wèi)星等系統(tǒng)，不斷提高信息通信技術(shù)、空間衛(wèi)星技術(shù)和天氣預(yù)報(bào)技術(shù)，支持面向應(yīng)對全球氣候變化、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等監(jiān)測地球運(yùn)動(dòng)情況及自然災(zāi)害可能發(fā)生情況，通過監(jiān)測自然災(zāi)害發(fā)生區(qū)域的各種信息，為政府和減災(zāi)機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)和信息。加強(qiáng)各類單項(xiàng)自然災(zāi)害的預(yù)報(bào)，并逐步進(jìn)行系統(tǒng)性、綜合性的專項(xiàng)預(yù)報(bào)。完善災(zāi)害預(yù)警機(jī)制，包括預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)和預(yù)警測度系統(tǒng)，目的是根據(jù)全國統(tǒng)一的災(zāi)害信息系統(tǒng)獲得的自然災(zāi)害信息，科學(xué)識別、準(zhǔn)確分級、及時(shí)響應(yīng)和有效溝通，作出相應(yīng)的預(yù)警，保證自然災(zāi)害信息獲取和傳遞的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和全面性，更好地應(yīng)對和處理自然災(zāi)害，并及時(shí)修訂和完善應(yīng)急預(yù)案的完備性、可操作性和操作流程的合理性。

（二）完善自然災(zāi)害災(zāi)情獲取和處理機(jī)制

自然災(zāi)害信息的及時(shí)獲得是災(zāi)害緊急響應(yīng)工作開展的第一個(gè)環(huán)節(jié)，是所有行動(dòng)開展的基礎(chǔ)，也是貫穿災(zāi)害應(yīng)急救災(zāi)始末的重要環(huán)節(jié)。而災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)情的準(zhǔn)確高效獲取存在著很多困難，既有技術(shù)上的難度，也有機(jī)制上的不完善。如何建立有效的災(zāi)害信息的獲取制度是災(zāi)害應(yīng)急管理中的一個(gè)關(guān)鍵問題。災(zāi)情獲取后，政府如何高效準(zhǔn)確地評估災(zāi)情，是調(diào)整啟動(dòng)災(zāi)害緊急預(yù)案，制定具體救援方案的又一個(gè)重要依據(jù)和環(huán)節(jié)。要利用現(xiàn)代高新技術(shù)提升對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理能力，建立高效的自然災(zāi)害應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，這就需要各級政府改變以往災(zāi)害應(yīng)急管理中靠人工獲取災(zāi)害信息，依靠人為經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行災(zāi)害評估的局面。需要大力利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)和包括GIS（地理信息系統(tǒng)）、RS（遙感技術(shù)）、GPS（全球定位系統(tǒng)）的3S技術(shù)和無人機(jī)偵察技術(shù)來提高災(zāi)害應(yīng)急管理中的災(zāi)情獲取和評估能力。在我國各單災(zāi)種災(zāi)害研究與管理部門，雖然已建立了若干個(gè)用于單災(zāi)種研究的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，開展了一系列的自然災(zāi)害應(yīng)急監(jiān)測與評估研究及相應(yīng)技術(shù)的研制，包括洪水、干旱、林火、地震、雪災(zāi)、沙害和松毛蟲害等七種災(zāi)害，但對于以GIS、RS、GPS技術(shù)為支撐的重大自然災(zāi)害監(jiān)測評估的集成系統(tǒng)建立還不完善，特別是對邊遠(yuǎn)山區(qū)災(zāi)害點(diǎn)的監(jiān)測還有盲區(qū)，還應(yīng)該繼續(xù)加大投入和建設(shè)，建成全覆蓋、全方位的自然災(zāi)害監(jiān)測和評估信息系統(tǒng)。

政府在災(zāi)害信息收集過程中應(yīng)廣泛收集，確保收集信息的完整性，要注重信息來源的多元性，從空中偵察和地面觀察相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)信息來源多元性的好處是可以通過各方面信息比較，保證信息的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。信息可以來源于政府，也可以來源于非正式組織或個(gè)人。地方政府要對收集的大量信息進(jìn)行處理、對比和核實(shí)，去粗取精，去偽存真，對所收集的信息進(jìn)行合理處理和科學(xué)研判。政府可以加強(qiáng)與專業(yè)組織和專家進(jìn)行合作，彌補(bǔ)地方政府災(zāi)害評估機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域方面的能力不足。加強(qiáng)軍地通信互通和情報(bào)共享。軍地聯(lián)合搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)急指揮離不開網(wǎng)絡(luò)信息手段的支撐，建立資源共享、互通平臺勢在必行。軍地如何實(shí)現(xiàn)信息的傳送和最低限度的共享是現(xiàn)實(shí)問題。要解決軍地情報(bào)信息來源相互補(bǔ)充的問題。同時(shí)由于現(xiàn)在情報(bào)渠道多，各自情報(bào)第一時(shí)間都往上走，形成倒“V”字形，流程多了快不起來，造成情報(bào)掌握慢、決策慢、跟蹤慢的問題。軍地情報(bào)如何共享，通過什么渠道共享，亟需解決。各情報(bào)系統(tǒng)要在向上傳遞的同時(shí)加強(qiáng)橫向的信息交互，變直線型情報(bào)傳遞為矩陣型情報(bào)共享，為指揮提供及時(shí)高效的情報(bào)支援。［6］

（三）建立災(zāi)區(qū)信息溝通長效機(jī)制

建立信息溝通長效機(jī)制，是確保災(zāi)區(qū)與外界良好的信息溝通的重要保障。一是有線信息網(wǎng)絡(luò)和衛(wèi)星信息網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，解決光纜、基站等基礎(chǔ)設(shè)施遭破壞后的信息及時(shí)傳遞問題。衛(wèi)星通訊網(wǎng)絡(luò)主要包括無線廣播、衛(wèi)星移動(dòng)電話等，應(yīng)將他們置于信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高度上，以建立基層的信息安全體系,保證自然災(zāi)害發(fā)生后，能夠在第一時(shí)間把災(zāi)情傳出去。重大自然災(zāi)害往往對通訊設(shè)施造成嚴(yán)重破壞，使得在救災(zāi)進(jìn)程中迫切需要立即建立應(yīng)急通信系統(tǒng)，這些系統(tǒng)應(yīng)以衛(wèi)星通信為主，而不是依賴于易被破壞的地面光纜、基站等基礎(chǔ)設(shè)施的常規(guī)通信工具。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，通訊可能已經(jīng)中斷或容易中斷，救援部隊(duì)及工信部、通信運(yùn)營商應(yīng)利用空投、人員帶入等方式，讓海事衛(wèi)星電話等應(yīng)急衛(wèi)星通訊設(shè)備迅速進(jìn)入災(zāi)區(qū)，突破災(zāi)區(qū)信息荒島。［7］通過建立和完善包括有線通信系統(tǒng)和無線通信系統(tǒng)的多元化應(yīng)急信息保障系統(tǒng)，使應(yīng)急決策指揮中心的通信系統(tǒng)既要覆蓋多個(gè)下級專項(xiàng)指揮部，同時(shí)又要保障與上級應(yīng)急指揮中心的通信，實(shí)現(xiàn)在緊急狀況下暢通的調(diào)度指揮和協(xié)調(diào)管理。

二是常態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)與應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合。為防止重大自然災(zāi)害對手機(jī)、電視、網(wǎng)絡(luò)等常態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)造成毀滅性打擊，可以以一定區(qū)域范圍為單位，建立一定數(shù)量的可以抵御重大災(zāi)害的應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)，并公告應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)所在的位置和使用方法，以保證災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)里的任何幸存人員都能通過應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)與救援人員及時(shí)取得聯(lián)系。三是傳統(tǒng)通訊方式和高科技通訊方式相結(jié)合。自然災(zāi)害發(fā)生后，遭受嚴(yán)重破壞的光纜、基站、道路等設(shè)施在短時(shí)間內(nèi)難以及時(shí)修復(fù)，信息傳播極為不便。衛(wèi)星電話具有點(diǎn)對點(diǎn)傳播的局限性。因此，在災(zāi)區(qū)內(nèi)，被困居民、救援人員可以利用傳統(tǒng)的信息傳播方式進(jìn)行災(zāi)情通報(bào)、求救呼叫等信息傳播，如聲響通訊，即利用敲擊鑼鼓、臉盆等發(fā)出聲響以發(fā)送信息；利用大功率應(yīng)急廣播進(jìn)行信息的實(shí)時(shí)廣播；還有旗語通訊、光線通訊、擺字通訊、電碼通訊等，這些信息傳遞方式在應(yīng)急狀態(tài)下，在短距離、小范圍內(nèi)還是比較有效的。

（四）健全自然災(zāi)害信息發(fā)布機(jī)制

應(yīng)急信息的及時(shí)發(fā)布和公開透明是政府應(yīng)急管理機(jī)制是否成熟的重要標(biāo)志，也是制止謠言傳播、穩(wěn)定民心的重要手段。政府根據(jù)自然災(zāi)害信息監(jiān)測系統(tǒng)對危險(xiǎn)源進(jìn)行監(jiān)測，由監(jiān)測中心向危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)發(fā)布危機(jī)報(bào)警，提醒危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾采取積極措施緊急避險(xiǎn)和防范風(fēng)險(xiǎn)。對自然災(zāi)害事件的預(yù)警，只有讓每一個(gè)公民都知曉警示信息、方式和內(nèi)容，才能及時(shí)應(yīng)對?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為構(gòu)建多層次的信息發(fā)布平臺創(chuàng)造了條件。在信息發(fā)布中，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，采取靈活多樣的形式，除通過召開新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體及時(shí)發(fā)布外，也可以設(shè)立專門辦公室，開通熱線電話、推出專門的公開信息網(wǎng)站，發(fā)布手機(jī)短信和微信等形式，將警示信息以最快的速度傳播給社會(huì)，使公眾及時(shí)便捷地了解災(zāi)情和進(jìn)展情況。［8］地方政府發(fā)布自然災(zāi)害危機(jī)報(bào)警信號時(shí)，首先一定要通過媒體及時(shí)對外進(jìn)行發(fā)布。其次應(yīng)充分考慮到公眾的接收能力，預(yù)警信息要簡明扼要，盡量避免采用術(shù)語，以免公眾聽不懂，從而使預(yù)警失去作用。同時(shí)也要注意媒體選擇的多樣性，還要注重與危機(jī)可能影響范圍內(nèi)的非政府組織、企業(yè)和個(gè)人的信息互動(dòng)，使社會(huì)公眾能夠自發(fā)地采取應(yīng)對措施，盡量減少自然災(zāi)害可能造成的各種損失。

政府應(yīng)積極主動(dòng)向媒體通報(bào)自然災(zāi)害的基本情況和搶險(xiǎn)救災(zāi)的最新動(dòng)態(tài)，以維護(hù)公眾的知情權(quán)，提高政府在自然災(zāi)害事件處理過程中的透明度，接受廣大公眾和輿論的監(jiān)督，調(diào)動(dòng)一切積極因素應(yīng)對和處理自然災(zāi)害事件，以取得較好效果。時(shí)效性決定有效性，透明度決定公信度。自然災(zāi)害應(yīng)急管理部門根據(jù)自然災(zāi)害的情況及上級政府的救災(zāi)決策指揮，充分運(yùn)用新聞發(fā)言人制度，依靠媒體全面權(quán)威、準(zhǔn)確真實(shí)、公開透明地，在第一時(shí)間內(nèi)通過授權(quán)發(fā)布、提供新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會(huì)等形式，向社會(huì)發(fā)布簡要信息、政府應(yīng)對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)災(zāi)情處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并利用輿論的導(dǎo)向作用，澄清錯(cuò)誤信息與消極判斷，破解謠言，引導(dǎo)人民群眾正確應(yīng)對災(zāi)情，避免發(fā)生社會(huì)恐慌，也有利于政府對自然災(zāi)害應(yīng)急管理的順利處置，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，提高政府的公信力。

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