文 羅家為 何 鵬（..華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079）

一、“留守村”面臨的治理挑戰(zhàn)——以S村為例

S村原本是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后被劃到M鎮(zhèn)；整個(gè)村子依山而建，前后距離十幾里地，居住相對(duì)比較松散。村內(nèi)有S村小學(xué)、東村中學(xué)、村衛(wèi)生室、大小超市、釀酒室、新田水庫(kù)、村集體魚塘（400多畝）、東村集市街，其中村兩委辦公地點(diǎn)在S村小學(xué)校園內(nèi)。該村共有2600多人，被分為12個(gè)組，每組大約50到80戶。S村屬于典型的“三六九”村——留守村，年青男子大部分外出務(wù)工，留守兒童、留守婦女和留守老人較多。石溪村存在兩個(gè)大姓，即胡氏和陳氏，其中胡氏人口1000多人，占村總?cè)丝诘奈宸种愂先丝谡伎倲?shù)村總?cè)丝诘奈宸种?，宗族?shì)力較強(qiáng)；從調(diào)查情況來(lái)看，S村從政治參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、公共服務(wù)和社會(huì)管理方面面臨著多重挑戰(zhàn)。

（一）村莊政治參與主體缺位，參與能力不足

上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，S村大量的青壯年勞動(dòng)力涌入大城市，村莊內(nèi)越來(lái)越多青壯年進(jìn)入大城市務(wù)工，成為農(nóng)民工。我國(guó)農(nóng)民工遵循著年初離家，年底歸家的流動(dòng)規(guī)律，造成了村莊政治參與主體嚴(yán)重缺位，其參與能力也大打折扣。一方面，大量青壯年向城市流動(dòng)，影響了村莊的政治參與，給村委會(huì)的選舉工作和日常的政治生活帶來(lái)了不利的影響；在選舉中，由于選民的缺位，導(dǎo)致參選率難以過(guò)半，村民選舉委員會(huì)為了提高參選率不得不大肆動(dòng)員，甚至以金錢或者獎(jiǎng)品吸引村民參與選舉，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力；選舉中委托票的設(shè)置和管理不當(dāng)也影響了村莊選舉的公平性和公正性。另一方面，留守人員的政治參與能力和參與意愿不高，在留守人員中，留守兒童因未成年而沒有政治參與權(quán)利；留守婦女由于繁重的農(nóng)活、家務(wù)活以及思想觀念的限制，其政治參與意愿也比較低，甚至出現(xiàn)政治冷漠；留守老人由于年紀(jì)大，行動(dòng)不便以及自身文化水不高，對(duì)于村莊的政治生活也參與較少。在廣大“留守村”，由于自治主體的缺位以及參與能力的不足，村民自治一定程度上淪為了村委會(huì)自治或者精英自治，村莊政治由少數(shù)精英把持，S村的村莊政治主要由胡姓和陳姓兩個(gè)大姓的村民控制。

（二）村民以務(wù)工收入為主，村莊內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

經(jīng)濟(jì)治理是村莊治理的一個(gè)重要面向，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)其他方面具有直接的影響。S村作為一個(gè)典型的留守村，從村民的收入構(gòu)成來(lái)看，S村村民的收入以務(wù)工收入為主，村莊內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，主要依靠青壯年外出務(wù)工，支撐日常的生產(chǎn)、生活以及教育、醫(yī)療、住房等開支。從S村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，僅有的工業(yè)為村莊內(nèi)的三個(gè)采石場(chǎng)，但效益不高。此外，S村管理混亂，集體所有資源處置不合理；S村主要的公共資源有水庫(kù)、魚塘、荒山林地；根據(jù)調(diào)查，該村有150畝的水塘是上屆村委會(huì)書記在一些村民外出務(wù)工期間，聯(lián)合其他村民將其拋荒的水田強(qiáng)行變成魚塘，而養(yǎng)魚所得收入則不知去向；該村2000多畝荒山林地以戶為單位承包給了村民，由于大部分青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，林地資源被長(zhǎng)期閑置，得不到開發(fā)，一些村干部將其據(jù)為己有，私自處置集體資產(chǎn)。

（三）村莊缺乏文體設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所，鄉(xiāng)村文化發(fā)展后繼乏人

文化活動(dòng)是村民日常生活不可缺少的一部分，對(duì)豐富村民文化生活，提高村民生活質(zhì)量具有不可替代的作用。S村的文化發(fā)展主要存在兩個(gè)問(wèn)題，一是文體活動(dòng)設(shè)施以及場(chǎng)所的缺乏，據(jù)村民所說(shuō)，S村里沒有適合村民文化娛樂(lè)的活動(dòng)場(chǎng)所，村民的文化需求得不到滿足，對(duì)村莊的文化生活和社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生了不良的影響，在正常文化需求得不到滿足的情況下，村里面的主要娛樂(lè)活動(dòng)變成了打牌，甚至聚眾賭博，嚴(yán)重影響了社會(huì)風(fēng)氣以及鄰里之間的和諧。二是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化后繼無(wú)人，出現(xiàn)斷層，傳統(tǒng)文化的一個(gè)特征就是口耳相傳，耳濡目染，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的習(xí)慣而形成的，“留守村”大量的青壯年長(zhǎng)期在外務(wù)工，其生產(chǎn)生活方式逐漸向城市生活轉(zhuǎn)變，隨著其思想觀念的轉(zhuǎn)變以及長(zhǎng)期與傳統(tǒng)文化分離的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的一些手工藝、傳統(tǒng)節(jié)日、風(fēng)俗習(xí)慣逐漸消逝。

（四）村莊公共服務(wù)滯后，社會(huì)管理混亂

為村民提供公共服務(wù)，滿足村民日益增長(zhǎng)的多元服務(wù)需求是村委會(huì)的主要職責(zé)之一；“留守村”公共服務(wù)不僅具備所有村莊共有的特征，也存在其特有的需求。從村莊共有的公共服務(wù)來(lái)看，S村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后，村莊自來(lái)水、灌溉和防洪渠道、路燈架設(shè)、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施虛置或滯后，給村民的生產(chǎn)、生活帶來(lái)了不良的影響。從“留守村”的特點(diǎn)來(lái)看，“留守村”大量青壯年男子外出務(wù)工，村莊大量的留守兒童、留守婦女、留守老人，其公共服務(wù)應(yīng)該進(jìn)行精細(xì)化分類，以滿足不同群體對(duì)公共服務(wù)的差異性需求，而S村對(duì)留守兒童、留守婦女以及留守老人的關(guān)注不夠，相應(yīng)的對(duì)口服務(wù)、社會(huì)救助和幫扶機(jī)制沒有建立起來(lái)。此外，村莊社會(huì)管理比較混亂，由于流動(dòng)人口的增加以及青壯年人口的缺位，社會(huì)管理還停留在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)、宗族管理與自治組織管理相結(jié)合的層面，計(jì)劃生育工作難以開展，村民違規(guī)建房難以制止，社會(huì)治安存在隱患。

二、“留守村”何以難治理

（一）城鄉(xiāng)二元分割經(jīng)濟(jì)與體制結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和資源配置

一般而言，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指以社會(huì)化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)嚴(yán)重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅是造成國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利忽視和對(duì)農(nóng)民權(quán)利保障的法律救濟(jì)不力的社會(huì)制度根源，而且是造成農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)薄弱和農(nóng)民維權(quán)組織失聲的重要因素［1］。是形成農(nóng)村“留守村”的直接原因，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)入城市，而不能享受和城市戶口均等的公共服務(wù)，大量農(nóng)民工并不能在其工作地實(shí)行落戶，取得當(dāng)?shù)氐膽艏?，只能將妻子、孩子、老人留在了家鄉(xiāng)，從而形成了“留守村”，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛下，“留守村”無(wú)法根除。

（二）人口大規(guī)模流動(dòng)造成了社會(huì)治理主體的缺位

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，大量青壯年進(jìn)入大城市，鄉(xiāng)村社會(huì)人力資本大規(guī)模流失；其結(jié)果是人才大量流失、自治主體缺位、土地大量拋荒、集體公共資源無(wú)人經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管、傳統(tǒng)文化無(wú)人繼承。經(jīng)濟(jì)上，人力資本的流失導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力不足、勞動(dòng)力素質(zhì)降低，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程，從當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況來(lái)看，婦女種田，“老人農(nóng)業(yè)”逐漸成為了鄉(xiāng)村社會(huì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)典型特征，由此，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于一種破碎、分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；政治上，人口大規(guī)模的頻繁流動(dòng)加速了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的消解，自治主體原子化加?。晃幕希瑐鹘y(tǒng)口耳相傳的文化和手工藝因缺乏傳承載體而不斷衰落。在人口大規(guī)模流動(dòng)背景下，與之相關(guān)的現(xiàn)代開放流動(dòng)的人口管理體制沒有建立起來(lái)，從而造成了“留守村”的社會(huì)治理困境。

（三）熟人社會(huì)的逐步消解導(dǎo)致了社會(huì)互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破碎

熟人社會(huì)的概念最早由費(fèi)孝通先生提出，他認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村是一種熟人社會(huì)［2］，其治理依賴于傳統(tǒng)的血緣、人情、風(fēng)俗等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化的推進(jìn)，人們?cè)谠絹?lái)越大的社會(huì)空間里成為陌生人，其發(fā)展依賴于契約和制度，人與人之間的交往通過(guò)制度和規(guī)則，建立起彼此的關(guān)系與信任。傳統(tǒng)上熟人社會(huì)里，村民之間在生產(chǎn)、生活上具有天然的聯(lián)系，鄰里之間多為互幫互助關(guān)系。然而，社會(huì)變遷的過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)逐漸由熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)過(guò)渡，賀雪峰教授稱這樣一種狀態(tài)為半熟人社會(huì)［3］，傳統(tǒng)社會(huì)中農(nóng)民天然的生產(chǎn)和生活聯(lián)系逐漸被打破；在現(xiàn)代契約和制度尚未被鄉(xiāng)村社會(huì)所完全接受的情況下，農(nóng)村留守人員既失去了傳統(tǒng)社會(huì)的生產(chǎn)、生活上天然的聯(lián)系，又得不到現(xiàn)代契約和制度的保障，尤其是農(nóng)村的留守人口，其權(quán)益不可避免地遭到了侵蝕，由此造成了“留守”村的治理困境。

三、“留守村”難題的治理路徑

（一）打破城鄉(xiāng)二元制度壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置的優(yōu)化

城鄉(xiāng)二元壁壘是在國(guó)家主導(dǎo)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中形成的，其產(chǎn)生既有社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的影響，也和國(guó)家的規(guī)劃和主導(dǎo)分不開。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最終將消失；然而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必將長(zhǎng)期存在，當(dāng)前應(yīng)該從打破城鄉(xiāng)二元制度壁壘著手，以促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)之間收益分配、資源配置的公正、公平。一是要逐步推進(jìn)戶籍制度改革，逐步放開中小城市的落戶限制，加快農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，從而減少農(nóng)村留守人口。二是要深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的決定，構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系，將部分村民留在農(nóng)村。三是要建立城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、異地選舉、異地教育、共享公共服務(wù)的機(jī)制，將戶籍與公共服務(wù)的提供以及人口的流動(dòng)的束縛剝離開來(lái)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置。

（二）培養(yǎng)新型農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，只有培養(yǎng)新型農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和組織方式的變革，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。當(dāng)前“留守村”農(nóng)業(yè)存在的重要問(wèn)題是農(nóng)地拋荒嚴(yán)重、農(nóng)地利用效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織方式落后，內(nèi)生性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主要靠外出務(wù)工所得支持家庭的各項(xiàng)開支。有鑒于此，要加快新型農(nóng)民的培育，培養(yǎng)一批生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)，思想觀念新、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平高的職業(yè)農(nóng)民，政府和農(nóng)技部門應(yīng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)口幫扶，加大財(cái)政支持力度；第二，要構(gòu)建科學(xué)合理、激勵(lì)創(chuàng)新的農(nóng)技服務(wù)體系，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，提高科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的效率。此外，要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和組織方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力扶持家庭農(nóng)產(chǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)技服務(wù)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較收益，壯大和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，激活農(nóng)業(yè)造血功能，優(yōu)化“留守村”的經(jīng)濟(jì)治理，推動(dòng)其他各項(xiàng)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

（三）完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，建立多元需求的公共服務(wù)體系

公共服務(wù)滯后是“留守村”治理的一大挑戰(zhàn)，提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)是村委會(huì)的一個(gè)重要職能，也是村莊治理的重要方面。一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，對(duì)于道路硬化、自來(lái)水、文體娛樂(lè)設(shè)施、路燈、垃圾處理站等關(guān)系到村民日常生活切身利益的公共基礎(chǔ)設(shè)施要重點(diǎn)把握，在政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展多渠道籌資，投入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；同時(shí)，探索多種方式提供公共服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買、委托授權(quán)、承包和轉(zhuǎn)包等方式激發(fā)公共服務(wù)提供主體的積極性，激活農(nóng)村社會(huì)的資本存量；政府應(yīng)該制定好公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，加強(qiáng)監(jiān)管，提升購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量［4］。此外，要加快村莊公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并建立相應(yīng)的評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制，將留守老人吸納到公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制中來(lái)，充分利用現(xiàn)有的人力資源。另一方面，要建立需求多元的、分類指導(dǎo)的公共服務(wù)體系，從“留守村”內(nèi)的留守兒童、留守婦女、留守老人各主體出發(fā)，深入分析與其自身特點(diǎn)相關(guān)的公共服務(wù)需求，并進(jìn)行分類指導(dǎo)，對(duì)口幫扶；比如制定《兒童福利法》，完善《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律，引導(dǎo)社會(huì)組織參與留守兒童救助，留守婦女幫扶，留守老人志愿服務(wù)等活動(dòng)，關(guān)愛農(nóng)村留守人員的生存狀態(tài)。

（四）加快農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程，破除農(nóng)村生產(chǎn)要素流動(dòng)性障礙

當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)為集體，按土地的用途分類，農(nóng)村集體所有土地可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、宅基地和未利用地。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，農(nóng)村土地制度改革逐步加快，2008年，黨的十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出了農(nóng)村土地可以流轉(zhuǎn)；2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)［5］。農(nóng)村土地制度的改革激活了農(nóng)村土地生產(chǎn)要素、促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場(chǎng)流動(dòng)，提高了農(nóng)民的土地收益；由于青壯年勞動(dòng)力的大量外流，“留守村”出現(xiàn)了大量的閑置土地，在權(quán)利主體缺位的情況下，容易被少數(shù)村干部所操縱利用，不利于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前一些地區(qū)正在探索宅基地入市，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障等制度創(chuàng)新，對(duì)于破除生產(chǎn)要素流動(dòng)性障礙，保障農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民土地收益，建立城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體，產(chǎn)權(quán)明晰，資源共享的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)格局具有重要意義，也將有助于“留守村”的社會(huì)治理的優(yōu)化。

［1］張等文，陳佳.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略［J］.東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（03）.

［2］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)［M］.北京：人民出版社，2008.

［3］賀雪峰.論半熟人社會(huì)——理解村委會(huì)選舉的一個(gè)視角［J］.政治學(xué)研究，2000（03）.

［4］孫曉莉.政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐探索及優(yōu)化路徑［J］.黨政研究，2015（02）.

［5］習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明［N］.文匯報(bào)，2013-11-16（04）.