文 楊樹人（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

行政決策是行政機關(guān)為實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，依據(jù)法律規(guī)范和政策，收集信息，選取最佳行動方案的過程。為避免行政決策的隨意性，維護(hù)公共利益和社會公平，推進(jìn)行政決策法治化極有必要。行政決策法治化既需要增強全社會尤其是決策者的法治觀念和能力，更需要加強行政決策法律制度的建構(gòu)和貫徹落實。有法可依是法治的首要條件，因此構(gòu)建科學(xué)的行政決策法律制度，即行政決策的法制化是行政決策法治化的基本前提。

一、行政決策法制化存在的問題

從2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”以來，我國行政決策法律制度構(gòu)建工作備受重視，也取得了不少成效，但其承載形式和具體內(nèi)容均存在諸多問題。

（一）行政決策法律制度的構(gòu)建形式滯后

1.行政決策制度多以規(guī)范性文件為載體。目前，我國規(guī)范行政決策主要有國務(wù)院規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件。其中，絕大多數(shù)是以地方政府規(guī)范性文件為載體，此必然影響決策制度的權(quán)威性和約束力。即便黨和國家有關(guān)文件明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，但此規(guī)定本身并不具有當(dāng)然的法律約束力。

2.缺乏系統(tǒng)全面的法律規(guī)定。目前我國還缺乏系統(tǒng)規(guī)范行政決策的法律文件，涉及行政決策程序的規(guī)定散見于一些單行法律法規(guī)之中，如價格法、行政復(fù)議法、國家賠償法、行政許可法、政府信息公開條例等法律法規(guī)中，規(guī)定有聽證制度、告知制度、回避制度、復(fù)議制度、司法審查制度、信息公開制度、時限制度等程序制度。同時，各地出臺的地方政府規(guī)章中，涉及行政決策的規(guī)定也不一致。行政決策法律制度的差異性和零碎性勢必影響行政決策法治化的整體推進(jìn)。

（二）行政決策權(quán)限制度不完善

首先，黨委、人大和行政機構(gòu)的決策權(quán)限和范圍不清晰。從執(zhí)政黨的相關(guān)規(guī)定看，黨委及行政機關(guān)的黨組都有討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決定的權(quán)力。從憲法和有關(guān)組織法看，全國和地方人大都具有重大事項決定權(quán)。顯然，上述重大問題或重大事項都可能涵蓋行政管理問題或事項。在此情形下，黨委（黨組）、人大和行政機構(gòu)的決策權(quán)限可能交叉重疊，并影響行政決策權(quán)的恰當(dāng)設(shè)置、行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度的科學(xué)構(gòu)建。其次，在行政機關(guān)內(nèi)部，中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)，上下級行政機關(guān)之間、政府與其職能部門之間的決策權(quán)限也不清晰，可能影響行政決策權(quán)的行使、程序設(shè)定和責(zé)任承擔(dān)。最后，法律法規(guī)授權(quán)組織的行政決策權(quán)限不明確。實踐中，法律法規(guī)授權(quán)組織也承擔(dān)了一定的行政管理事項，但其行政決策權(quán)常被忽略。

（三）行政決策程序虛化

一是法定環(huán)節(jié)難以落實。雖然重大行政決策的五大必經(jīng)程序已經(jīng)明確，但由于缺乏操作性強的程序規(guī)定，致使這些程序難以產(chǎn)生實質(zhì)上的約束作用，最終使法定環(huán)節(jié)流于形式。比如，近年來因PX項目和征地拆遷引起多起類似的群體事件，那么可以推知此類決策在公眾參與和風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)必然存在眾大缺陷。二是公開程序虛化。我國很多規(guī)范性文件都規(guī)定除特殊情況外政府行政決策過程應(yīng)當(dāng)公開，但誰決定公開、公開什么內(nèi)容、怎樣公開等問題上，由于缺乏對公眾參與的尊重，而出現(xiàn)大量形式上公開而實質(zhì)上不公開、該公開而不公開等現(xiàn)象，使公開程序變?yōu)橹\求形式合法的主要手段。三是民主程序虛化。行政決策民主化要求公眾參與，但由于在誰參與、選擇何種參與形式、如何落實民主結(jié)果等問題上公眾很難有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，使民主程序最終也是形式重于內(nèi)容。四是科學(xué)程序虛化?？茖W(xué)程序的虛化主要體現(xiàn)在決策者在程序上向?qū)＜易稍?、請專家論證，但對程序產(chǎn)生的結(jié)果缺乏虛心、誠心和耐心，決策者的個人意愿和經(jīng)驗往往在行政決策中更具有決定性意義。

（四）行政決策的監(jiān)督機制難以發(fā)揮作用

“任何行政責(zé)任的承擔(dān)形式都產(chǎn)生于既成事實之后，這是由行政管理活動的規(guī)律決定的?！保?］可見監(jiān)督行政決策對推進(jìn)依法決策具有重要意義。目前對行政決策的監(jiān)督主要包括行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督等外部監(jiān)督。但在現(xiàn)階段，眾多的監(jiān)督方式難以形成合力，監(jiān)督機制難以發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)在：一是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督不力。由于決策監(jiān)督主體獨立性不足、專業(yè)性不夠等原因，難以客觀評判行政決策的科學(xué)與否。二是人大監(jiān)督力度不足。由于人大存在會期短、事務(wù)多、實質(zhì)意義上的監(jiān)督手段有限等客觀因素，人大難以對行政決策做到有效監(jiān)督。三是司法監(jiān)督范圍太窄。目前大多數(shù)行政決策行為仍屬于行政不可訴范圍，行政相對人難以通過司法程序進(jìn)行監(jiān)督。雖然2014年通過的新《行政訴訟法》把部分行政決策行為納入了受案范圍，并規(guī)定在特定情形下可以對規(guī)范性文件提起附帶審查，但缺乏有效的制裁方式。同時法院對具有行政決策性質(zhì)的抽象行政行為仍無直接審查權(quán)，因而大大降低了司法監(jiān)督的效果。四是社會監(jiān)督效果不明顯。社會團(tuán)體及公民對行政決策的監(jiān)督前提是政務(wù)公開，但政府信息公開還存在選擇性公開、延遲公開、模糊化公開等現(xiàn)象，導(dǎo)致公民難以獲取足夠的信息，進(jìn)而影響其監(jiān)督的積極性，降低了監(jiān)督的社會效果。

（五）行政決策責(zé)任追究制度不完善

行政決策法律責(zé)任的嚴(yán)格規(guī)范和徹底實現(xiàn)是促進(jìn)行政決策法治化由形式走向?qū)嵸|(zhì)的有力保證。正如學(xué)者所言，“行政決策的法律責(zé)任不僅是現(xiàn)代民主政治的一種基本價值理念，也是一種對政府決策行為進(jìn)行民主控制的制度保證?！保?］因此，完善的行政決策責(zé)任追究制度非常必要。但我國目前的行政決策責(zé)任追究還存在三個突出問題：一是責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失。行政決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)包括量和質(zhì)兩方面。量的標(biāo)準(zhǔn)是指違法行政決策行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的程度，質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)是指行政決策行為與法律責(zé)任之間因果聯(lián)系的程度。目前，行政決策法律責(zé)任量的標(biāo)準(zhǔn)往往過低，甚至虛設(shè)，即使決策者被追責(zé)也難產(chǎn)生良好的社會效果。而行政決策法律責(zé)任質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)由于相對復(fù)雜，難以準(zhǔn)確判斷，而導(dǎo)致忽視因果關(guān)系的必然性，出于息事寧人而追究責(zé)任。二是責(zé)任方式缺乏協(xié)同配合。行政決策不僅有政治責(zé)任，更有法律責(zé)任，責(zé)任之間應(yīng)形成主次分明、協(xié)調(diào)配合的責(zé)任體系。但實踐中常常以黨紀(jì)處分代替法律責(zé)任，以行政責(zé)任代替刑事責(zé)任，很少追究憲法責(zé)任。三是以集體決策規(guī)避責(zé)任。我國各級政府大多采取集體決策的形式，但由于種種原因，許多集體決策往往是走形式，集體決策演變成個人決策。當(dāng)出現(xiàn)決策失誤時，決策者常以“集體決策”為借口，逃避相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、行政決策法制化的對策

針對目前我國行政決策法制化過程中存在的問題，筆者提出如下應(yīng)對之策。

（一）理性選擇行政決策立法方式

首先，優(yōu)先選擇單行行政決策程序立法。規(guī)范行政決策的關(guān)鍵在于程序控制，因此，各地在行政決策立法中應(yīng)優(yōu)先制定涉及重要決策環(huán)節(jié)的程序法，比如，關(guān)于行政決策公眾參與程序、聽證程序、合法性審查程序、專家論證程序等單項規(guī)定或辦法。在條件成熟時，再以地方政府規(guī)章或行政法規(guī)形式，對重大行政決策程序進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范。

其次，漸次推進(jìn)行政決策立法。立法是經(jīng)驗和理性的結(jié)合，在各地對規(guī)范行政決策的探索方興未艾之際，立即制定一部綜合性的國家行政決策法是不現(xiàn)實的，因此，可以先以地方立法的方式，制定地方政府規(guī)章規(guī)范行政決策的必要事項，適當(dāng)時候再以國務(wù)院行政法規(guī)的形式對行政決策作出進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范。最后通過全國人大制定行政程序法或行政決策法，對行政決策作出全面規(guī)范。

再次，加快重大行政決策立法。由于重大行政決策往往是涉及重大公共利益等全局性、長期性、綜合性的問題，這些問題是當(dāng)前社會改革和發(fā)展中的迫切問題，是行政決策法治化首先要解決的問題，因此，行政決策立法活動應(yīng)首先關(guān)注重大行政決策。重大行政決策立法應(yīng)該解決的核心問題包括重大行政決策的事項范圍和程序兩個方面。關(guān)于重大行政決策的范圍，雖然目前各地的規(guī)定較為模糊且差異較大，但“如果放任行政機關(guān)對‘重大行政決策’范圍的自由裁量權(quán)，將會極大地?fù)p害我國的行政法治建設(shè)?！保?］因此，立法過程中應(yīng)給予較為明確的界定。同時，立法中還應(yīng)盡可能對重大行政決策程序作出嚴(yán)格且具有操作性的規(guī)定。

（二）完善行政決策權(quán)限制度

清晰的行政決策權(quán)限是強化決策監(jiān)督、劃分決策責(zé)任、提高決策效率的需要。因此應(yīng)進(jìn)一步明晰行政決策主體的權(quán)限范圍，并規(guī)范決策權(quán)限爭議的解決辦法。

首先，逐步化解行政系統(tǒng)與外部組織或機關(guān)的決策權(quán)交叉重疊?？梢酝ㄟ^完善有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、全國人大組織法、地方各級人大組織法等，逐步明確黨委（黨組）和人大及其常委會有關(guān)行政事項的決策權(quán)限，盡量減少決策權(quán)交叉或重疊現(xiàn)象。其次，明確各級行政機關(guān)的決策權(quán)限。完善《國務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》等行政組織法，對中央行政機關(guān)、地方行政機關(guān)以及各級行政機關(guān)的組成部門之間的關(guān)系作出相應(yīng)規(guī)定，細(xì)化行政機關(guān)的權(quán)力行使方式，明確界定地方行政機關(guān)的決策范圍。再次，明確社會行政主體的決策權(quán)限。通過制定《社會團(tuán)體法》、《行業(yè)組織法》等社會組織法律，明確社會團(tuán)體、行業(yè)組織等承擔(dān)公共行政職能的主體行使行政決策權(quán)的資格和決策事項，如賦予行業(yè)組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃權(quán)等。

（三）健全行政決策程序制度

以行政決策程序規(guī)范行政決策行為，可有效彌補實體控制方面的局限，防止濫用行政決策權(quán)。健全行政決策法律制度需注意以下問題。

第一，確保程序完整。行政決策一般包括決策問題的提出、決策草案的擬定、決策方案的決定和決策方案的公布四個前后相連的環(huán)節(jié)，其中每個環(huán)節(jié)又有具體的要求。在構(gòu)建行政決策法律制度時，需要全面關(guān)注從決策問題的提出到?jīng)Q策方案的公布過程中的所有環(huán)節(jié)。并對每個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵問題予以明確規(guī)范。

第二，重點規(guī)范重大決策的法定環(huán)節(jié)。一方面，在立法中應(yīng)該明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。凡未經(jīng)上述程序的行政決策均視為行政違法行為。另一方面，應(yīng)對前述環(huán)節(jié)的重點問題或關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定。比如，由于聽證是公眾參與中最為正規(guī)、程序要求最為嚴(yán)格的方式，因此應(yīng)借鑒國外的成熟規(guī)定和我國成功經(jīng)驗，完善我國行政決策聽證程序。對于專家論證，應(yīng)在專家的遴選、專家的獨立性保障制度、專家意見的法律約束力等方面細(xì)化規(guī)定。對于風(fēng)險評估，應(yīng)對評估事項、評估內(nèi)容、評估機制、評估方法及評估結(jié)果的處理等進(jìn)行制度規(guī)范。對于合法性審查，應(yīng)對審查程序的約束力、審查機構(gòu)的專業(yè)性與權(quán)威性、審查的提出、審查范圍、審查結(jié)論等相關(guān)問題作出具體規(guī)定。對集體討論決定，應(yīng)將討論的組織形式、討論程序及討論結(jié)果的處理等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范。

第三，規(guī)范行政決策的相關(guān)制度。為保證行政決策程序良好運行，還需要建立健全相關(guān)配套制度，比如，決策過程公開制度、決策評估和反饋制度等。行政決策事關(guān)社會公平正義，而“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式和步驟去實現(xiàn)?！保?］因此，行政決策過程中除國家秘密等法定情形外，應(yīng)對公眾公開所有相關(guān)信息，充分滿足公眾的知情權(quán)，提高公眾決策參與的質(zhì)量和決策監(jiān)督的積極性。同時，在行政管理過程中，行政決策需要在實施中考察效果，以便及時修改調(diào)整相關(guān)決策，所以建立科學(xué)的決策評估反饋制度也十分必要。

（四）強化行政決策監(jiān)督制度

對行政決策過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督是防止行政決策權(quán)濫用，提高行政決策質(zhì)量的必要保障。行政決策監(jiān)督法律制度的建構(gòu)需關(guān)注以下幾個方面：

第一，強調(diào)全程監(jiān)督。行政決策是由多個環(huán)節(jié)構(gòu)成的緊密聯(lián)系的過程，而每個環(huán)節(jié)都可能影響最終的行政決策方案，因此行政決策監(jiān)督應(yīng)該貫穿于行政決策過程的始終。目前在行政決策立法和實踐中容易忽視決策問題的提出以及決策案的公布環(huán)節(jié)，在相關(guān)法律制度的建構(gòu)中需要引起足夠的重視。

第二，突出外部監(jiān)督。由于外部監(jiān)督的獨立性更強、監(jiān)督主體更廣泛、監(jiān)督方式更多樣，因而完善行政決策外部監(jiān)督體系尤其是強化社會輿論監(jiān)督非常必要。為此，首先，應(yīng)強化國家權(quán)力機關(guān)對重大行政決策的監(jiān)督。除決策方案應(yīng)向人大黨委會備案外，還應(yīng)加強決策過程中人大的監(jiān)督作用。其次，應(yīng)強化司法機關(guān)對重大決策的監(jiān)督。一方面應(yīng)在今后修改行政訴訟時，把更多的具體行政決策行為納入行政訴訟的受案范圍。另一方面，鑒于大量的行政重大決策均以行政規(guī)范性文件的形式出臺，因此，需要改革法院對行政規(guī)范性文件的審查和處理方式，強化法院對不合法行政規(guī)范性文件的制裁力度。最后，應(yīng)強化公眾特別是新聞媒體對行政決策的監(jiān)督。通過完善有關(guān)媒體立法和新聞立法，保障媒體從業(yè)人員和公眾的言論自由等憲法權(quán)利，暢通民意表達(dá)渠道，增強公眾對行政決策的監(jiān)督效果。

（五）落實行政決策責(zé)任追究制度

“法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，一個政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔(dān)不承擔(dān)法律責(zé)任，是民主政府同專制政府的分水嶺?！保?］所以，強化行政決策的責(zé)任追究至關(guān)重要。目前，強化行政決策的責(zé)任追究需要做到：

其一，明確行政首長的首要和主要責(zé)任。行政首長負(fù)責(zé)制是指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。我國憲法明確規(guī)定國家行政機關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制。雖由于體制等原因，我國現(xiàn)階段還難以全面落實行政首長負(fù)責(zé)制。但應(yīng)逐漸明確行政首長在行政決策中的首要和主要責(zé)任，以此督促行政首長謹(jǐn)慎和認(rèn)真對待行政決策工作，正確處理決策過程中的不同意見。

其二，設(shè)定行政決策責(zé)任追究程序。決策失誤責(zé)任主要包括政治責(zé)任、憲法責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任等。由于追責(zé)主體不同，追責(zé)程序也有較大差異。因此，在相關(guān)法律制度中，應(yīng)按照不同的追責(zé)主體規(guī)定相應(yīng)的追責(zé)程序，并對不同追責(zé)主體之間的案件移送、當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)方式、處理結(jié)果是否向社會公開等相關(guān)問題作出明確規(guī)定。

其三，明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和條件。在立法中可仿照刑法中關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的作法，逐漸明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對“嚴(yán)重失誤”、“重大損失”、“惡劣影響” 進(jìn)行量化，以便于操作，避免責(zé)任追究的隨意化。同時，立法中應(yīng)規(guī)范責(zé)任追究條件，既要明確追責(zé)的主客觀要件，又要明確減輕和免除責(zé)任的事由。

其四，細(xì)化責(zé)任方式。由于政治責(zé)任、憲法責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任的具體方式均不同，而且這幾種責(zé)任方式存在單獨適用或綜合適用的可能。為限制追責(zé)主體的相互推諉或自由裁量，應(yīng)細(xì)化各種責(zé)任方式的適用情形，并對綜合適用多種責(zé)任方式的條件做出統(tǒng)一和明確的規(guī)定。

其五，建立終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查機制。黨的十八屆四中全會決定明確要求：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。”因此，在行政決策的相關(guān)立法中應(yīng)明確“終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查制”的具體實施辦法，讓這種嚴(yán)格的責(zé)任反推制度真正落到實處，增強行政決策責(zé)任追究的長效性，督促決策者認(rèn)真遵循守程序要求，努力做到慎重決策、理性決策和科學(xué)決策。

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