文/ 谷 玲（中共河南省委黨校，河南鄭州 450002）

法治視閾下農(nóng)民“信訪不信法”消極心態(tài)的產(chǎn)生與破解對(duì)策

文/ 谷 玲（中共河南省委黨校，河南鄭州 450002）

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層信訪大量發(fā)生已有“常態(tài)化”傾向。破解農(nóng)民“信訪不信法“的對(duì)策是：強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，將信訪納入法律手段保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，加強(qiáng)法治宣傳，培養(yǎng)知法、懂法并會(huì)用法的農(nóng)民。

法治 “信訪不信法” 原因 對(duì)策

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層信訪的大量發(fā)生似乎已有“常態(tài)化”的傾向，在一些敏感的領(lǐng)域，如拆遷補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、土地征用、村委會(huì)選舉等領(lǐng)域就特別突出。因此，農(nóng)民“信訪不信法”消極心態(tài)的出現(xiàn)和破解已經(jīng)不再單純化為一些社會(huì)現(xiàn)象，而是迫切地需要對(duì)它進(jìn)行制度化的考量。中共十八屆四中全會(huì)提出 “要強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位”，那么對(duì)于如何將法律的權(quán)威融入到我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)法治化建設(shè)的過(guò)程之中仍是重大課題，即：使法律成為保障農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最有效的手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義，就是擺在我們面前的突出問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民在經(jīng)歷了權(quán)利意識(shí)的初醒之后，已逐漸懂得運(yùn)用規(guī)則去伸張權(quán)利。但是近幾年卻出現(xiàn)了對(duì)“信訪”維權(quán)的過(guò)渡依賴，這使得我們的法治道路出現(xiàn)了一些挫折。

一、“信訪不信法”消極心態(tài)形成的主要特征

農(nóng)民信訪問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，農(nóng)村信訪案件的大量發(fā)生凸顯了我國(guó)農(nóng)民權(quán)利保障手段的缺失。那么在糾紛發(fā)生時(shí)究竟會(huì)做出什么樣的選擇，用哪種方式更有利于維護(hù)自身的權(quán)利，這是一個(gè)利益判斷、制度選擇、同時(shí)也是一個(gè)心理糾結(jié)的過(guò)程。雖然對(duì)這個(gè)最終決定起決定性的因素有很多，但是根據(jù)對(duì)已有案例的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民“信訪不信法”的選擇普遍占優(yōu)，其主要特征有以下幾方面。

（一）主動(dòng)性與被動(dòng)性兼具。農(nóng)村基層信訪的大量發(fā)生，一方面表明農(nóng)民對(duì)信訪解決糾紛的過(guò)分選擇，即十分相信通過(guò)信訪能夠解決問(wèn)題；或者是故意打法律與政策的擦邊球，有些難以走正常法律途徑的問(wèn)題就毫不猶豫地選擇信訪。另一方面表明部分農(nóng)民對(duì)信訪的無(wú)奈選擇，即通過(guò)正常的法律渠道往往困難重重，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自己的承受之力，此時(shí)通過(guò)信訪反倒有可能“賭”贏。

（二）及時(shí)性與有效性兼具。相較法律要求的正當(dāng)程序以及客觀公正，信訪更側(cè)重于問(wèn)題“及時(shí)和圓滿”的解決。在“大維穩(wěn)”的嚴(yán)峻形勢(shì)要求下，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)信訪事件，尤其是極易誘發(fā)的群體性事件高度警戒，各部門聯(lián)合成立應(yīng)對(duì)“全民信訪”的大接待，使得對(duì)信訪問(wèn)題的處理多采用“特事特辦”或“集中辦理”，使許多問(wèn)題最終獲得“圓滿的解決”。

（三）利益優(yōu)先性。相較走司法的程序和追求可預(yù)期利益而言，信訪人幾乎零成本的付出，卻換回高收益的回報(bào)。司法對(duì)程序性、時(shí)效性都有嚴(yán)格的規(guī)定，必須要嚴(yán)格遵守。但是一旦選擇信訪，就是幾乎不需要花費(fèi)任何費(fèi)用也無(wú)需等待時(shí)間，又能得到較高的收益。也就是發(fā)生了從“維權(quán)”到“謀利”的心態(tài)演繹。各種越級(jí)、越位、甚至是無(wú)理上訪的發(fā)生多是出于對(duì)“一己之私利”的滿足。這種私利有時(shí)并不僅僅是糾紛中涉及的利益，而是企圖借此謀求的其它利益。據(jù)對(duì)部分農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的有些待遇比如低保、補(bǔ)償?shù)炔](méi)有完全按照政策要求發(fā)放，而是給于了一些長(zhǎng)期上訪的“難纏戶”。在利益的誘導(dǎo)下，許多上訪人選擇上訪的理由并非是想真正的解決糾紛，而是為了滿足自己某些特殊的要求。

（四）無(wú)奈性。盲目、跟風(fēng)以及以小博大的僥幸心理使上訪之路走起來(lái)更輕松。甚至對(duì)一部分信訪人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們知法懂法，但卻表示出了對(duì)法律的不信任，不相信法律能夠還給他們期待的利益。他們認(rèn)為自己的“理”不能夠獲得法律的充分保障，而只能另辟蹊徑。

（五）行為無(wú)序性。哭、纏、鬧、要以及行為的偶發(fā)性、突然性使人防不勝防。農(nóng)民信訪人選擇信訪往往不是走可以預(yù)期的行為模式，而是采取的方法多式方樣、不走套路、不按常規(guī)出牌，常常以達(dá)到最終目的為目標(biāo)，絲毫不考慮手段的合法性和正當(dāng)性，以此為誘因也極易引發(fā)一些群體性事件，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)惡劣的影響，成為社會(huì)治理的突出難題。

二、“信訪不信法”消極心態(tài)形成的具體原因

（一）利益驅(qū)動(dòng)因素。對(duì)利益的追求可能源自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人的本性，尤其是在農(nóng)村，農(nóng)民更容易選擇做“利益人”而非“理性人”。考慮到信訪在化解糾紛方面比法律的突出“優(yōu)點(diǎn)”，更能“體察民情”和“維護(hù)民意”，比如：對(duì)無(wú)理要求的變相滿足；對(duì)違法利益的變相容忍以及對(duì)當(dāng)事人的無(wú)比寬容，等等。這些都會(huì)造成當(dāng)事人的選擇更多地追求現(xiàn)實(shí)的利益，而不是信奉法律并愿意主動(dòng)遵守規(guī)則。

（二）文化傳統(tǒng)因素。受我國(guó)傳統(tǒng)法律文化的影響，四千余年古代法向短短百余年現(xiàn)代法的急促轉(zhuǎn)變間，由于沒(méi)有時(shí)間充分化解內(nèi)部的危機(jī)，使傳統(tǒng)法律的“泛道德化”傾向、法律的“治人”以及“無(wú)訟”等觀念早已根深蒂固地扎根于中國(guó)人的內(nèi)心。特別是農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)情結(jié)更甚。鄉(xiāng)土“熟人社會(huì)”使得農(nóng)民愿意信奉熟人、關(guān)系、門路，不愿意相信陌生人（如律師、法官）；相信“青天大老爺”、“上一級(jí)政府”，相信“權(quán)”大于相信“法”，而不是選擇依靠和遵守規(guī)則。再加上信訪的“個(gè)案”處理結(jié)果更助長(zhǎng)了對(duì)法治公平正義的消減?？傊?，農(nóng)村法治文化建設(shè)的相對(duì)遲滯，使法治權(quán)威難以有效樹(shù)立。

（三）制度的因素。如果說(shuō)以上的原因都比較具有外部性和長(zhǎng)期性，那么制度的原因則更具有現(xiàn)實(shí)性和短期性。主要表現(xiàn)有：第一、制度供給的“缺失”。當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的問(wèn)題頗多，自治往往難以充分有效的實(shí)現(xiàn)。具體問(wèn)題表現(xiàn)在：基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作重在“外圍”不出事，缺少“內(nèi)部”搞建設(shè)；重在“堵”難在“疏”；重在“形式”難在“內(nèi)容”。因此，缺少對(duì)農(nóng)民利益的切實(shí)保障。第二、制度的“侵權(quán)”。信訪制度在實(shí)際社會(huì)中的運(yùn)用早已超出它本來(lái)的功能，這種不當(dāng)甚至粗暴越位打破了制度設(shè)計(jì)之初它與法律的功能配合，使原本應(yīng)當(dāng)并行和互為補(bǔ)充的關(guān)系變成了你中有我、我中有你的尷尬境地。嚴(yán)重消減甚至阻礙了法治功能的正常發(fā)揮。第三、制度的“漏洞”。對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保障不充分。例如：欠缺合理的利益表達(dá)機(jī)制，農(nóng)民缺少“話語(yǔ)權(quán)”、更沒(méi)有“代言人”，在爭(zhēng)取利益時(shí)往往是“孤軍奮斗”、“孤家寡人”；欠缺政治參與意識(shí)，不是“不愿意”，而是“不能夠”；農(nóng)民的知情權(quán)缺乏保障，往往是事后的“被告知”。

（四）法制的因素。2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系后便進(jìn)入了一個(gè)具有系統(tǒng)法律的時(shí)代，也基本上解決了無(wú)法可依的狀況，這確實(shí)是法律體系方面的重大進(jìn)步。與此同時(shí)，法律體系還存在各種各樣的問(wèn)題，尤其是與基層有關(guān)的法律體系還不是很全面。法律的應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)不免存在巨大差距，在我國(guó)農(nóng)村需要怎樣的法治環(huán)境，需要在制度設(shè)計(jì)層面作出怎樣不同的選擇？即在我國(guó)全力推進(jìn)法治化建設(shè)的進(jìn)程之中，如何破解鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與法治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)難題，讓法治做到“入鄉(xiāng)隨俗”。比如：仍有因現(xiàn)有法律涵蓋不全而出現(xiàn)找不到適用法律的狀況；部分法律還不接地氣，與各地具體情況不銜接；部分法律規(guī)定的還不夠精細(xì)，沒(méi)有關(guān)切到人們的日常生活。因此直到目前，法律在農(nóng)村社會(huì)生活中的作用發(fā)揮仍十分有限，農(nóng)民不懂法、不信法、不用法的一系列問(wèn)題都比較突出。而一部好的法律必須要充分體現(xiàn)和保障人民群眾的利益，讓人們體會(huì)到法治的關(guān)懷、法治的力量，離開(kāi)了法治就什么也干不了。真正讓法治走進(jìn)人們的生活，它才能成為引領(lǐng)人們的思考方式和行為準(zhǔn)則。

（五）農(nóng)民個(gè)人因素。農(nóng)民守法、信法、尊法、崇法的法治觀念尚未形成。農(nóng)民在我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的熏陶下、在缺少法治傳統(tǒng)的土壤里，固守著思想深處的小農(nóng)意識(shí)，在面對(duì)糾紛解決途徑選擇時(shí)往往不理性，即：農(nóng)民個(gè)人的真實(shí)感受往往導(dǎo)致做出最現(xiàn)實(shí)的選擇。也就是農(nóng)民對(duì)實(shí)質(zhì)正義的看重更甚于法律對(duì)程序正義的追求。走法律的途徑解決問(wèn)題往往難以成為大多數(shù)人的首選，只有在較無(wú)奈的情況下才會(huì)考慮。農(nóng)民面臨糾紛時(shí)所做出的行為選擇并不單純出自于法治的教導(dǎo)，而是植根于鄉(xiāng)村社會(huì)的固有結(jié)構(gòu)。再加上長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)民缺少專項(xiàng)教育與專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，于是造就了追逐于“上訪”的“刁民”，習(xí)慣于從制度的縫隙中攫取利益。

三、破解農(nóng)民“信訪不信法”問(wèn)題的具體建議

（一）破除不當(dāng)利益的誤導(dǎo)，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。

信訪制度功能的“異化”無(wú)限放大了人們對(duì)待利益的期待。試圖通過(guò)非正常的程序獲取不正當(dāng)利益的心理已經(jīng)代表了相當(dāng)一部分信訪人的心態(tài)。要破除這種不正當(dāng)利益的誤導(dǎo)，必須樹(shù)立法律在化解矛盾糾紛時(shí)的權(quán)威地位。即要求任何人對(duì)于利益的獲取必須通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦?，而不是走法律的邊緣、鉆制度和政策的漏洞。那么必須繼續(xù)完善基層社會(huì)的多元化糾紛解決機(jī)制，重視“本土資源”、“傳統(tǒng)文化”或“民族精神”對(duì)人們思想和規(guī)則適用的有效性的影響，樹(shù)立對(duì)法的價(jià)值的信仰和追求。也就是讓法治文化逐步融入到人們的生活，從而對(duì)人們的行為進(jìn)行法律上的約束，即所有的行為都具有法律上的規(guī)定性。具體舉措有：進(jìn)一步完善基層司法服務(wù)來(lái)就地化解矛盾；引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)合法的途徑來(lái)表達(dá)訴求；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法治教育和文化教育，不斷提升法治素養(yǎng)，等等。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，將信訪逐步納入法治化軌道。

黨的十八大和十八屆四中全會(huì)要求“把信訪納入法治軌道，將群眾合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理的結(jié)果?！庇梅ㄖ嗡枷牒头ㄖ畏绞浇鉀Q信訪問(wèn)題開(kāi)展信訪工作已成為全社會(huì)的共識(shí)。信訪必須回歸到自身的最初價(jià)值，即是信訪是傾聽(tīng)群眾呼聲、表達(dá)訴求，咨詢政策，提出工作意見(jiàn)和建議的窗口和渠道，是黨的群眾工作重要組成部分。在依法治訪、訴訪分離、逐級(jí)走訪的大原則下，應(yīng)該繼續(xù)完善解決問(wèn)題的辦法：一方面是明確信訪受理范圍、辦理程序等；明確分類解決信訪投訴請(qǐng)求政策推行以及實(shí)施操作問(wèn)題；同時(shí)在信訪的體制和機(jī)制上入手，把全國(guó)信訪任務(wù)納入中紀(jì)委統(tǒng)一工作范圍；加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法力度和權(quán)力，規(guī)范統(tǒng)一信訪渠道和解決信訪問(wèn)題的方法和步驟。另一方面是明確對(duì)非信訪事件和法律的導(dǎo)入口和銜接程序；明確對(duì)于可能出現(xiàn)的各種非正常上訪、惡意非訪、纏訪鬧訪的及時(shí)有效地處理。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村法治環(huán)境建設(shè)，使農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利得到切實(shí)有效的保障。

1.涉農(nóng)立法繼續(xù)完善。當(dāng)前已有的一些法律，比如《土地管理法》、《憲法》、《民法通則》、《教育法》等其中事關(guān)農(nóng)民切身利益的部分條款亟待完善。除修改已有的相關(guān)法律之外，還要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)立法：比如出臺(tái)《職業(yè)培訓(xùn)法》等，讓規(guī)則在基層更具操作性、讓農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利都能夠得到法治的充分保障。

2.進(jìn)一步提升基層司法的公信力、落實(shí)司法責(zé)任制。當(dāng)前的司法體制改革確實(shí)推動(dòng)了司法公正，但是這種推動(dòng)力在提升基層司法的公信力方面表現(xiàn)是最弱的。因?yàn)榛鶎臃ㄖ蔚慕ㄔO(shè)面臨著更復(fù)雜的社會(huì)壓力：一方面面對(duì)基層老百姓的各種訴求，另一方面又要面對(duì)基層各種“特殊”的社會(huì)關(guān)系以及應(yīng)對(duì)上級(jí)的各種檢查。所以基層司法的改革一是要繼續(xù)理順?biāo)痉w制，確?；鶎铀痉▽徟械莫?dú)立性，二是要完善司法運(yùn)行的外部環(huán)境，確保公正司法。努力排除司法體制外諸多干擾司法權(quán)正常運(yùn)行的因素，排除其它可能對(duì)司法產(chǎn)生的各種“隱形”干擾，使司法體制“內(nèi)”的人做到清廉公正，使司法的公信力不斷得到提升，營(yíng)造基層司法的良好外部法治環(huán)境。

（四）強(qiáng)化法治宣傳教育，培養(yǎng)理性農(nóng)民。

1.普法教育落到實(shí)處，不能搞形式、走過(guò)場(chǎng)。經(jīng)過(guò)多年送法下鄉(xiāng)和送法下基層的普法活動(dòng)，農(nóng)民的法治意識(shí)取得了一定的提高，但是因普法的形式較單一、方法較簡(jiǎn)單使得普法宣傳一直難以發(fā)揮更大的作用，甚至個(gè)別地方僅僅是為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查而搞形式主義。為此，要持續(xù)探索新形式、鼓勵(lì)新方法，比如成立法律宣傳示范隊(duì)、法治訴訟代表團(tuán)、建立法治文化公園，等等，讓法治走進(jìn)農(nóng)民的日常生活。

2.撰寫(xiě)農(nóng)村普法教育專用教材。多年來(lái)，我們的法治教育似乎一直難以深入人心，其中一個(gè)主要原因就是法治的引領(lǐng)作用不足。對(duì)老百姓而言，法治似乎就是高高在上的，只有迫不得已的時(shí)候才會(huì)去觸碰。其實(shí)法治就是我們的生活，是我們吃穿住用行都離不開(kāi)的幫手。法治的作用陪伴一個(gè)人的生老病死的全過(guò)程。所以，法治應(yīng)當(dāng)是讓田間地頭的老百姓都能了解、運(yùn)用的生活工具。撰寫(xiě)農(nóng)村普法教材，用生動(dòng)、鮮活的實(shí)例，用簡(jiǎn)明的法治語(yǔ)言去勾勒出法治在社會(huì)生活中發(fā)揮著無(wú)處不在的重要作用。

3.設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的組織去負(fù)責(zé)農(nóng)民的教育。對(duì)農(nóng)民的法治意識(shí)培養(yǎng)絕不是一日之功，短期內(nèi)往往難以見(jiàn)效，所以需要建立常態(tài)化的工作機(jī)制。因此，可以考慮在基層設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或由第三方組織來(lái)具體負(fù)責(zé)。主要職責(zé)包括：結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，根據(jù)農(nóng)民的生活狀況，在農(nóng)民的日常勞作和生活中進(jìn)行普法宣傳教育。

總之，讓農(nóng)民的內(nèi)心信仰法律并愿意遵守法律，在發(fā)生糾紛的時(shí)候首先選擇運(yùn)用法律的武器，相信法律的途徑是最公正的、花費(fèi)最小的又是最高效的。這不僅需要國(guó)家法治建設(shè)的整體、有序推進(jìn)，也需要基層社會(huì)治理的不斷完善。經(jīng)過(guò)30多年的法制建設(shè)之路和10余年的法治實(shí)踐活動(dòng)，當(dāng)前社會(huì)法治環(huán)境總體形勢(shì)有所改善，但是仍然面臨著很多的問(wèn)題，而基層法治建設(shè)是整個(gè)國(guó)家推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如果不從宏觀制度的法治化設(shè)計(jì)來(lái)逐漸培養(yǎng)出適合于法治生長(zhǎng)的土壤，那么就很難邁出實(shí)質(zhì)性的法治化步伐。

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責(zé)任編輯：曹麗娟

D920.4

A

1008-6323（2015）06-0048-03

谷玲，中共河南省委黨校法學(xué)部副教授。

2015-10-26