文 姜裕富（衢州行政學(xué)院，浙江衢州 324002）

1989年德國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家烏爾里希 貝克在其出版的著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中提出：人類社會(huì)在經(jīng)歷了發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)之后，步入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段。這種根源于大規(guī)模工業(yè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)具有巨大的破壞性、突發(fā)性、復(fù)雜性的特征。貝克認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不是一項(xiàng)在民主制度中通過辯論可以選擇的問題，而是工業(yè)化后期的一種無法逃避的結(jié)構(gòu)情景。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“有組織的不負(fù)責(zé)任”與“人為制造不確定性”［1］特性可能將發(fā)生的環(huán)境領(lǐng)域危機(jī)引向社會(huì)領(lǐng)域，產(chǎn)生對(duì)政府的信任危機(jī)、政治危機(jī)：行政決策過程的不公開、不科學(xué)導(dǎo)致了許多人為的災(zāi)難，作為風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)者的決策者逍遙法外，無辜者承受了無窮的災(zāi)難，釀造了許多群體性事件，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)問題，加劇了民眾對(duì)政府的不滿與不信任。傳統(tǒng)的行政問責(zé)是建立在行政官員的違法、過錯(cuò)行為基礎(chǔ)上的，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特性往往為行政官員推脫責(zé)任提供了足夠的理由，因?yàn)榉韶?zé)任追究是“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的責(zé)任追究可能面臨既無事實(shí)依據(jù)、也無法律依據(jù)的窘境。本文力圖研究社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與行政問責(zé)之間的邏輯關(guān)系，以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中行政問責(zé)的合法基礎(chǔ)，為完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行政問責(zé)制度，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)尋求對(duì)策。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的認(rèn)識(shí)及其根源

當(dāng)前我國(guó)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)變革的主要?jiǎng)恿?，在帶來巨大的物質(zhì)文明同時(shí)，也為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)埋下了伏筆。與世界上大多數(shù)國(guó)家相比，中國(guó)在進(jìn)入現(xiàn)代化的過程中，面臨著三重風(fēng)險(xiǎn)：一是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和由新技術(shù)應(yīng)用帶來的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；二是全球化的風(fēng)險(xiǎn)，全球化不僅大大增加了風(fēng)險(xiǎn)的來源，也放大了風(fēng)險(xiǎn)的影響和潛在后果；三是伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌而來的改革風(fēng)險(xiǎn)。［2］如果說“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指由社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的不確定因素引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、社會(huì)沖突、社會(huì)損失的一種潛在的可能性關(guān)系狀態(tài)。這種不確定因素可能來自社會(huì)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。［3］那么，無法回避的結(jié)論是我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。雖然我們的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無處不在，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性日益增強(qiáng)，但并不意味著人類只能被動(dòng)地承受著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以不確定為由為自己開脫。任何社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都是在一定社會(huì)條件下發(fā)生、發(fā)展的，人類的行為與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間存在一定的邏輯關(guān)系。因此，從人類的行為出發(fā)，分析風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的成因，有助于我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，降低和減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的危害。經(jīng)濟(jì)全球化給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了活力，但各種全球性問題也隨之而來，如全球性金融危機(jī)、全球性氣候?yàn)?zāi)難、大氣污染等，中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成既有自身發(fā)展局限帶來的后果，也有全球性的根源。

1.現(xiàn)代化進(jìn)程之中的制度遲滯

改革開放三十余年的歷程表明，我國(guó)現(xiàn)在正處于一個(gè)革故鼎新、激蕩變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)一般都具有過渡性、階段性和不穩(wěn)定性的特征，傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序已經(jīng)逐漸解體，對(duì)社會(huì)成員的控制力逐漸減弱，就會(huì)出現(xiàn)“規(guī)范真空”或“控制失靈”現(xiàn)象。［4］雖然步入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了巨大的成就，但政治、社會(huì)領(lǐng)域的改革未能同步進(jìn)行，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的利益格局、社會(huì)結(jié)構(gòu)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主社會(huì)的轉(zhuǎn)型滯后，導(dǎo)致了許多社會(huì)問題。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)利益分化的特征是從利益平均化到利益多極化、從利益依賴性到利益獨(dú)立性、從利益穩(wěn)定性到利益多變性。［5］由利益分化導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)分層，使得傳統(tǒng)社會(huì)的規(guī)則體系、認(rèn)同機(jī)制發(fā)生了變化，權(quán)益維護(hù)機(jī)制滯后，人類對(duì)利益的無止境的追求缺乏有效的制度制約，使得許多社會(huì)問題無法通過正式途徑解決，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。

2.科學(xué)技術(shù)的不受控制的發(fā)展

后工業(yè)時(shí)代的技術(shù)發(fā)展是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加速器，其原因在于人們對(duì)科學(xué)的信念。“人是一切事物的主人”的人文主義情緒和極度的理性主義的意識(shí)形態(tài)，是發(fā)達(dá)的技術(shù)弊端顯現(xiàn)的哲學(xué)基礎(chǔ)。“牛頓把天體現(xiàn)象收服到日常習(xí)見的機(jī)械定律管制之下”，“他的理論在解釋天體機(jī)制方面的驚人成功，賦予世界畫面以驚人的秩序與和諧，個(gè)人帶來美感上滿足”。［6］工業(yè)革命的成就使得人類對(duì)科技極度崇拜與迷信，膨脹的理性使人相信科技可以幫助人類實(shí)現(xiàn)一切愿望?！翱梢院敛豢鋸埖卣f，從來沒有任何一個(gè)文明，能夠創(chuàng)造出這種手段，能夠不僅摧毀一個(gè)城市，而且可以毀滅地球?！保?］正是對(duì)科學(xué)技術(shù)的狂熱理性的制度性約束不足，推動(dòng)了局部風(fēng)險(xiǎn)演化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的不匹配

生活于風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的現(xiàn)代公民，面對(duì)難以預(yù)料的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的威脅，需要明確自己的職責(zé)視域和義務(wù)界限，勇于并敢于分擔(dān)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。［8］然而，無論是政府還是普通公民，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷能力、應(yīng)對(duì)能力無法適應(yīng)時(shí)代的要求。面臨著風(fēng)險(xiǎn)，往往采取回避、欺騙的手段，致使許多本應(yīng)控制或化解的風(fēng)險(xiǎn)得以擴(kuò)大，引起群體性事件。吉登斯提出了外部風(fēng)險(xiǎn)與被制造出來的風(fēng)險(xiǎn)概念。“外部風(fēng)險(xiǎn)就是來自外部的、因?yàn)閭鹘y(tǒng)或者自然的不變性和固定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)”，“被制造出來的風(fēng)險(xiǎn)，指的是由我們不斷發(fā)展的知識(shí)對(duì)這個(gè)世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，是指我們沒有多少歷史經(jīng)驗(yàn)的情況下所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?！保?］在風(fēng)險(xiǎn)理論學(xué)者看來，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指這種“人造的風(fēng)險(xiǎn)”，是指完全逃離人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期的和長(zhǎng)期的對(duì)植物、動(dòng)物和人的影響。諸如在飲食方面攝入毒奶粉、毒大米、毒水餃、轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)，在居住方面臨近污染源、房屋質(zhì)量差的風(fēng)險(xiǎn)，在職業(yè)方面受職業(yè)病侵害、受金融風(fēng)暴影響而失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境資源的掠奪性開發(fā)導(dǎo)致原本肥沃的土地變?yōu)樯衬灰巳司拥娘L(fēng)險(xiǎn)，這些原本能得以控制的風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)屢屢上演，政府和普通公民卻置之不理，絲毫沒有意識(shí)到臨近的風(fēng)險(xiǎn)而采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的政府

在貝克看來，現(xiàn)代社會(huì)是坐在“文明的火山口”上，這種危機(jī)在很大程度上是工業(yè)社會(huì)的必然結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的起因及后果的不確定性及傳導(dǎo)性使得風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理提出了新的要求。從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的成因、控制以及責(zé)任分配原則來看，政府承擔(dān)著不可或缺的責(zé)任。

1.從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成因看，政府職能缺失是制造風(fēng)險(xiǎn)的主要因素之一

毋庸置疑的是，中國(guó)已經(jīng)步入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，多重風(fēng)險(xiǎn)的匯聚，極大地增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率和復(fù)雜性。在我國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)的形成首先是工業(yè)化戰(zhàn)略的結(jié)果，中國(guó)30年政府主導(dǎo)下的粗放型增長(zhǎng)導(dǎo)致公共危機(jī)事件頻發(fā)：生產(chǎn)事故、環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)、勞資糾紛頻頻爆發(fā)。其次是城市化戰(zhàn)略，與工業(yè)化戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)的是大規(guī)模的城市化，在政府的誘致下，大量的人口追隨資源集聚在城市，改變了城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活與行為方式，對(duì)城市的環(huán)境造成了極大的壓力，城市的脆弱性加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。再次表現(xiàn)在特殊人群的管理中，政府主導(dǎo)的利益分配格局造就了社會(huì)階層的分化，形成了系列社會(huì)特殊人群，成為反社會(huì)的高危人群，進(jìn)一步放大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。從風(fēng)險(xiǎn)成因上看，在工業(yè)化、城市化、利益分配中，政府責(zé)任不可推卸，這一切根源在于政府組織主導(dǎo)的公共利益與現(xiàn)實(shí)發(fā)生了嚴(yán)重的偏差。

2.從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制看，政府掌握著防范風(fēng)險(xiǎn)的重要資源

“中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)從環(huán)境和能源角度看，更是高能耗、高污染、貪大求全的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及政府能力過弱的結(jié)果，而不能完全從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論角度分析。”［10］在我國(guó)，政府行為是形成風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要根源，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制的各項(xiàng)資源掌握在政府手中。第一，政府手中掌握著組織資源，要求政府成立風(fēng)險(xiǎn)控制的組織，往往在突發(fā)事件發(fā)生后，政府成立一個(gè)臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)臨時(shí)指揮小組，出臺(tái)一套臨時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)，造成危機(jī)治理的成本大，甚至引起民心不穩(wěn)和社會(huì)失序。政府應(yīng)該成立專門的管理機(jī)構(gòu)，由統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理綜合協(xié)調(diào)管理部門應(yīng)對(duì)常態(tài)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。第二，政府手中掌握著政策資源，政府要制定完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，不僅僅在于制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，還要制定系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理戰(zhàn)略和可行的政策規(guī)劃。還要認(rèn)真審視國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與路徑，許多風(fēng)險(xiǎn)如食品安全、環(huán)境污染、社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡等都是政府的失責(zé)造成的，政府應(yīng)該從根源上尋求對(duì)這類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制措施。第三，政府手中掌握著教育資源，政府要重視風(fēng)險(xiǎn)教育，尤其是政府官員的風(fēng)險(xiǎn)教育。近年來，政府將主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，官員缺少風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，導(dǎo)致許多本該及時(shí)得到控制的風(fēng)險(xiǎn)加劇，給社會(huì)不穩(wěn)定帶來惡劣的影響。

3.從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)看，政府承擔(dān)著主要責(zé)任

既然風(fēng)險(xiǎn)是與人們的選擇和決策關(guān)聯(lián)的，而治理也是一套特定的選擇和決策，也就是說治理本身也隱含著風(fēng)險(xiǎn)，它在克服風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，從而使風(fēng)險(xiǎn)與治理構(gòu)成了 “挑戰(zhàn)——應(yīng)對(duì)”的關(guān)系。［11］然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)各種起源的復(fù)雜性可能導(dǎo)致了這樣一種社會(huì)后果的出現(xiàn)：一是盡管現(xiàn)代社會(huì)的制度高度發(fā)達(dá)，關(guān)系緊密，幾乎覆蓋了人類活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，但是它們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨的時(shí)候卻無法有效應(yīng)付，難以承擔(dān)起事前預(yù)防和事后解決的責(zé)任；二是就人類環(huán)境來說，無法準(zhǔn)確界定幾個(gè)世紀(jì)以來環(huán)境破壞的責(zé)任主體。各種治理主體反而利用法律和科學(xué)作為辯護(hù)之利器而進(jìn)行 “有組織的不承擔(dān)真正責(zé)任”的活動(dòng)。［12］從而使得風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的整個(gè)公共治理機(jī)制陷于失效。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)既然作為一個(gè)社會(huì)問題而存在，政府、經(jīng)濟(jì)組織、各種社會(huì)組織、個(gè)人都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制是公共的，作為風(fēng)險(xiǎn)治理的直接或間接責(zé)任主體，既需要把它們組織起來，通過對(duì)話、交流、協(xié)商與合作，明確各自的責(zé)任，同時(shí)也需要調(diào)整人類發(fā)展的價(jià)值理念，合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，從而形成一種有組織的負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代性體制。作為公共資源的管理者和分配者，各級(jí)政府及其工作人員所承擔(dān)的公共責(zé)任直接關(guān)系到每個(gè)人的生活以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，其對(duì)公共責(zé)任的任何懈怠推諉，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的任何回避，都應(yīng)受到監(jiān)督和批評(píng)，并且要從體制機(jī)制上找到應(yīng)對(duì)的方法。政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)，這是彈性政府的基本要求。［13］因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的政府，必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)治理的首要責(zé)任，同時(shí)，培育和發(fā)展社會(huì)力量，防范、規(guī)避、應(yīng)對(duì)和控制各種風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中行政問責(zé)制的困境

責(zé)任是人類社會(huì)最基本的道德規(guī)范。行政責(zé)任的追究必須符合明確的責(zé)任人、違法或不當(dāng)?shù)男袨?、行政法律法?guī)依據(jù)等條件。因此，行政責(zé)任是一種法律責(zé)任，不是道義責(zé)任。法律責(zé)任要求立法者在制定法律過程中，必須具備預(yù)見未來生活中的違法與不當(dāng)行為，根據(jù)主觀惡性程度，預(yù)設(shè)相應(yīng)的責(zé)任，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“有組織的不負(fù)責(zé)任”與“人為制造不確定性”特征，使“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中責(zé)任聯(lián)系的間接化、責(zé)任后果的潛在化、責(zé)任的分散化使得按照傳統(tǒng)法律責(zé)任倫理無法確定具體的責(zé)任主體?！保?4］責(zé)任法定原則使得風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的行政責(zé)任追究要件無法得到滿足，導(dǎo)致了行政問責(zé)的困境。

1.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的有組織不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致確定行政問責(zé)主體的困境

“有組織的不負(fù)責(zé)任”這一術(shù)語(yǔ)是貝克用來描述風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中責(zé)任困境的關(guān)鍵詞。他認(rèn)為，我們正生活在一個(gè)“有組織地不負(fù)責(zé)任”的社會(huì)之中，公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后又建立一套話語(yǔ)體系來推卸責(zé)任。這樣一來，他們把自己制造的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了其他無辜的民眾頭上，而且更可怕的是在大規(guī)模的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（如核風(fēng)險(xiǎn)、化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等）中，連這些決策制訂者自身也不可避免地遭遇到毀滅性風(fēng)險(xiǎn)的巨大威脅，這就成了涉及人類生存與發(fā)展本體意義上的威脅。面對(duì)著人類利用現(xiàn)代科技無止境地最求現(xiàn)實(shí)利益，對(duì)顯性的和潛在的危害百般推諉，他很悲觀地認(rèn)為：我們生活在“崩潰的文明”之中，政治在自行衰敗，民族國(guó)家成了“不能兌現(xiàn)的許諾”，人們?cè)谶@種處境中難以自拔。［15］“有組織的不負(fù)責(zé)任”為風(fēng)險(xiǎn)的制造者推卸責(zé)任提供了借口，其隱含的邏輯是風(fēng)險(xiǎn)的成因是多元的，個(gè)人不能為整體負(fù)責(zé)。責(zé)任與后果之間的間接化、潛在化、分散化使風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的責(zé)任主體模糊化，必然形成政府責(zé)任主體的模糊化。

責(zé)任法定原則要求行政主體為自己的責(zé)任負(fù)責(zé)，責(zé)任主體必須是明晰的。然而，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中，要確定真正的責(zé)任主體并非易事。這是因?yàn)椋旱谝?，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)的成因有的如溫室效應(yīng)是全球性的、有的如地震是自然性、有的如食品安全事件是其他事件關(guān)聯(lián)性的，風(fēng)險(xiǎn)的形成是多種因素綜合而成的，直接責(zé)任主體往往隱藏得很深，后果與實(shí)際誘因之間聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)非常復(fù)雜，以致人們疏忽其中的必然聯(lián)系，無法確定事件的起因，也就無法追究真正責(zé)任主體。第二，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成時(shí)間跨度很大，往往一件事的后果要很長(zhǎng)時(shí)間才顯現(xiàn)出來。潛在性的后果導(dǎo)致在行為時(shí)，人們無法預(yù)期到未來可能出現(xiàn)的情況，也就無法追究責(zé)任人了。如轉(zhuǎn)基因食品的大量使用。為應(yīng)對(duì)食品匱乏的局面，使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，不失為權(quán)宜之計(jì)，但轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對(duì)人類的后果，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是無法直接觀察或預(yù)計(jì)的，等到后果顯現(xiàn)之時(shí)，人們已經(jīng)無法確定真實(shí)的責(zé)任主體了。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成因的不確定性導(dǎo)致行政問責(zé)事由的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)后果的關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致行政責(zé)任承擔(dān)的復(fù)雜性加劇了風(fēng)險(xiǎn)是行政問責(zé)的困境。

2.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中“人造的風(fēng)險(xiǎn)”導(dǎo)致行政問責(zé)事由的困境

要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行追究，必須建立一整套的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制，以此來確定相關(guān)的責(zé)任。首先是風(fēng)險(xiǎn)界定機(jī)制的缺失，當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為政治不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、生態(tài)惡化、科技異化、恐怖主義等形式，無論哪一方面的責(zé)任評(píng)價(jià)都極其困難?，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)成因大多是科學(xué)技術(shù)引起的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)必然要運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，政治精英和技術(shù)專家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的作用非常關(guān)鍵。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)上，主觀責(zé)任和客觀責(zé)任的區(qū)分直接影響到對(duì)相關(guān)人的責(zé)任認(rèn)定。在實(shí)踐中，技術(shù)專家往往以“可接受的水平”、“合理的劑量”、“不可避免的”的詞匯來對(duì)社會(huì)的欺騙，回避科學(xué)對(duì)社會(huì)帶來的不利影響，推脫本該承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大。其次是責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，各國(guó)民法大多采用過錯(cuò)責(zé)任原則為主，而以無過錯(cuò)責(zé)任原則作為例外和補(bǔ)充的立法原則。在行政問責(zé)過程中，權(quán)責(zé)不清的問題成為問責(zé)制發(fā)展的重大障礙。應(yīng)該以無過錯(cuò)原則為指導(dǎo)，追究公務(wù)員對(duì)公共利益照顧不周的責(zé)任，確定其是否承擔(dān)法律上的、政治上的、道義上的責(zé)任。再次是責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的缺失。安東尼 吉登斯認(rèn)為：“我們所面對(duì)的最令人不安的威脅是那種‘人造風(fēng)險(xiǎn)’，它們來源于科學(xué)與技術(shù)的不受限制的推進(jìn)?？茖W(xué)理應(yīng)使世界的可預(yù)測(cè)性增強(qiáng)，但與此同時(shí)科學(xué)已造成新的不確定性——其中許多具有全球性，對(duì)這些捉摸不定的因素，我們基本上無法用以往的經(jīng)驗(yàn)來消除?！保?6］但行政行為的復(fù)雜性與多樣性使得風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中行為與后果之間并不是簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)，責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的不正常運(yùn)作加劇了風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，表現(xiàn)為行政行為缺乏監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在部門利益或個(gè)人利益導(dǎo)向下，放縱了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)危害源的出現(xiàn)；社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的不暢使行政權(quán)力運(yùn)行屢現(xiàn)“暗箱操作”，許多重大責(zé)任事故在起始時(shí)就有預(yù)兆，而社會(huì)卻難以將信息傳遞到?jīng)Q策層，未能有效防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.行政問責(zé)制度化水平較低加劇風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)問責(zé)制依據(jù)的困境

我國(guó)行政問責(zé)的制度化水平較低，隨意性較強(qiáng)，因此在突發(fā)事件行政問責(zé)的過程中可能會(huì)出現(xiàn)以下情況：失責(zé)者不被問責(zé)，沒有失責(zé)者被問責(zé)；在相似的情況下，過去被問責(zé)，現(xiàn)在不被問責(zé)，或者是過去不被問責(zé)，而現(xiàn)在被問責(zé)。這樣就可能出現(xiàn)失責(zé)者逃避責(zé)任，無辜者承擔(dān)責(zé)任的情況。正如貝克所言，按科層制原則組織起來的制度體系對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)問題的基本態(tài)度是 “有組織的不負(fù)責(zé)任”，“人們可以向一個(gè)又一個(gè)主管機(jī)構(gòu)求助并要求它們負(fù)責(zé)，而這些機(jī)構(gòu)則會(huì)為自己開脫，并說‘我們與此毫無關(guān)系’，或者‘我們?cè)谶@個(gè)過程中只是一個(gè)次要的參與者’。”［17］不言而喻，在風(fēng)險(xiǎn)的成因上政府負(fù)主要責(zé)任，通過制度化手段追究政府責(zé)任是必然的。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中問責(zé)制度的不完善與風(fēng)險(xiǎn)管理制度的不完善有必然的聯(lián)系。風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急應(yīng)對(duì)（緊急狀況的管理）以及災(zāi)害恢復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生時(shí)的應(yīng)急手段只是風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分。我國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，一個(gè)明顯的缺陷就是合理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和處理機(jī)制尚未建立起來，即使建立起來了，其知識(shí)儲(chǔ)備也嚴(yán)重不足；相關(guān)部門仍然滿足于在部門體系內(nèi)信息傳遞，難以協(xié)調(diào)作戰(zhàn)；風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理重于事前的防范；事故的處理重于事故的整體評(píng)價(jià)。其實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，制度化的防范與責(zé)任追究是相當(dāng)困難的，個(gè)人的、國(guó)家的、全球的利益糾纏在一起，誰(shuí)也無法預(yù)期行為的后果。于是在資本邏輯的支配下，各個(gè)責(zé)任主體的行動(dòng)無不圍繞著自身利益而展開，問責(zé)制度往往被擱置，導(dǎo)致責(zé)任倫理迷失，問責(zé)制度形同虛設(shè)。

四、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中責(zé)任機(jī)制的建設(shè)

傳統(tǒng)的行政管理雖然國(guó)家在動(dòng)員資源、整合社會(huì)、規(guī)范市場(chǎng)方面擁有一定的權(quán)威性和效率性，但是治理結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)力過于集中于政府，不利于風(fēng)險(xiǎn)的分散以及責(zé)任的分擔(dān)。［18］復(fù)合型治理講究國(guó)家與社會(huì)的合作、政府與個(gè)人、社會(huì)組織之間的合作，國(guó)家權(quán)力的多元化，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人分權(quán)，在協(xié)商的機(jī)制下，共同承擔(dān)起對(duì)國(guó)家與社會(huì)的治理，風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)之間均衡地分配，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任也在國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)之間分配。就風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理而言，采取復(fù)合型治理的行政問責(zé)制，符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的需要。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的各個(gè)社會(huì)主體，有各自的利益存在，各自利益與社會(huì)公共利益交錯(cuò)在一起，形成一個(gè)不可分割的整體，公共機(jī)構(gòu)在處理問題時(shí)，如果沒有客觀的態(tài)度，會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)問題處理更加復(fù)雜化。復(fù)合型治理要求公共機(jī)構(gòu)在處理問題時(shí)要全面衡量、綜合處理，與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成因的不確定性和復(fù)雜性一致，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)責(zé)任的追究也是復(fù)合型的，復(fù)合型責(zé)任可能是刑事責(zé)任、行政責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和道義責(zé)任中的一種或幾種；責(zé)任的主體可能是一個(gè)部門或幾個(gè)部門的個(gè)人或組織；責(zé)任的追究可能來自組織內(nèi)部或社會(huì)輿論。這種復(fù)合型的責(zé)任關(guān)系核心就是以實(shí)現(xiàn)共存為目標(biāo)的公共責(zé)任。只有把所有這些責(zé)任結(jié)合在一起，綜合引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)成員的行為，形成新的復(fù)合公共責(zé)任意識(shí)，才有可能減少或避免各種短期行為、局部行為的出現(xiàn)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的復(fù)合治理機(jī)制有效地避免了行政中心治理機(jī)制的缺陷，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防范和責(zé)任分擔(dān)有著積極的意義。這種責(zé)任使得公共機(jī)構(gòu)在處理社會(huì)事件時(shí)不再立足于自己的部門利益，而必須以社會(huì)利益的觀念來指導(dǎo)處理，從而徹底擺脫以往的部門本位主義。本位主義固然能夠?qū)⒆约旱呢?zé)任從法律上推卸干凈，但并沒有實(shí)際解決問題，而是將問題推向社會(huì)，惡性循環(huán)，必將引發(fā)更大的社會(huì)事件。在這個(gè)意義上講，有效的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)責(zé)任機(jī)制化解了潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)“成為了政治動(dòng)員的主要力量”之時(shí)，焦慮問題會(huì)發(fā)展為“焦慮促動(dòng)性團(tuán)結(jié)”，這種“從需求型團(tuán)結(jié)到焦慮促動(dòng)型團(tuán)結(jié)”轉(zhuǎn)變，［19］正是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政治風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制。只有把各種責(zé)任結(jié)合在一起，從責(zé)任視角引導(dǎo)和規(guī)范各種社會(huì)主體的行為，形成新的復(fù)合公共責(zé)任意識(shí)，公平合理地分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，才有可能減少或避免各種短期行為、局部行為的出現(xiàn)。

五、小結(jié)

既然社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是人類運(yùn)用科學(xué)技術(shù)“制造”出來的風(fēng)險(xiǎn)，反思現(xiàn)代科技就應(yīng)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的應(yīng)有之意?！翱茖W(xué)自身是它們要去加以分析和解決的現(xiàn)實(shí)和問題的產(chǎn)物和生產(chǎn)者。以這種方式，科學(xué)不僅被當(dāng)做一種處理問題的源泉，而且是一種造成問題的原因。”［20］對(duì)現(xiàn)代科技成果的反思啟示我們：現(xiàn)代科學(xué)特別是技術(shù)的應(yīng)用從來都不是價(jià)值中立的，它不僅僅是一個(gè)技術(shù)應(yīng)用的問題，它的后果也從來不是僅僅停留在技術(shù)的層面。西方思想家們對(duì)技術(shù)理性的批判實(shí)質(zhì)上是對(duì)科技異化、理性異化的批判，強(qiáng)調(diào)了科技倫理的重要性，科技時(shí)代的責(zé)任倫理是一種道德責(zé)任，也是法律責(zé)任。面對(duì)科學(xué)技術(shù)對(duì)環(huán)境、社會(huì)價(jià)值等的影響，需要在科技發(fā)展上強(qiáng)化人文責(zé)任，引導(dǎo)科技的價(jià)值取向，在科學(xué)研究和技術(shù)應(yīng)用過程中堅(jiān)持遵循利益原則與人道主義原則相結(jié)合。批判地借鑒吸收西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，有助于確立合理解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題的科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)觀，摒棄人類中心主義的發(fā)展模式，實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)人類、自然、社會(huì)的和諧發(fā)展，科技理性與人文價(jià)值共存的未來。

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