文/ 陳 立（電子科技大學(xué)，四川成都 611731）

中美政府信息公開制度比較研究

文/ 陳 立（電子科技大學(xué)，四川成都 611731）

政府信息公開是現(xiàn)代民主制度發(fā)展的客觀要求，是政務(wù)信息管理的核心，是現(xiàn)代政府的法定義務(wù)，是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢。從美國的《信息自由法》和中國的《政府信息公開條例》之比較，可看出中美兩國政府信息公開主體、公開范圍、公開方式、公開程序、保密審查機(jī)制以及救濟(jì)手段等六個維度各有的特點，美國政府信息公開制度有值得我們借鑒之處。

政府信息 公開制度 政務(wù)信息 政務(wù)公開

政府信息公開是指行政機(jī)關(guān)將履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息依法向社會公開。［1］政府信息公開是政務(wù)信息管理的核心，是實現(xiàn)政務(wù)公開的基礎(chǔ)，是世界性的發(fā)展趨勢。美國是較早實行政府信息公開的國家，具有成熟、穩(wěn)定和完善的政府信息公開制度，其《信息自由法》是政府信息公開的第一部系統(tǒng)立法，是許多國家建立各自政府信息公開制度的參照。我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，標(biāo)志著我國政府信息公開擁有了一部行政法規(guī)，但仍處于立法的初始階段，對政府信息公開內(nèi)容、方式、程序、救濟(jì)手段等規(guī)定過于原則性，相關(guān)配套實施細(xì)則還不夠完善。中美兩國由于國家制度、文化傳統(tǒng)以及歷史背景等不同，政府信息公開制度各具特色，差異明顯。本文主要基于《信息自由法》與《政府信息公開條例》，從政府信息公開主體、公開范圍、公開方式、公開程序、保密審查機(jī)制以及救濟(jì)手段等六個維度對中美政府信息公開制度進(jìn)行比較分析。

一、政府信息公開主體的比較分析

政府信息公開主體從法律關(guān)系上可界定為信息公開的權(quán)利主體和義務(wù)主體［2］，包括向誰公開和誰公開兩個方面。權(quán)利主體是指政府信息公開的對象，即公眾、法人和其他組織等，義務(wù)主體是指信息公開的行政機(jī)關(guān)。

（一）政府信息公開權(quán)利主體的比較分析

對政府信息公開權(quán)利主體的規(guī)定中美兩國都較為寬泛。《條例》規(guī)定我國政府信息公開的對象是“公民、法人或者其他組織”，對政府信息與公民、法人或者其他組織之間的利益關(guān)系沒做任何限制；《信息自由法》對政府信息公開的對象規(guī)定為“公眾”，沒有其他任何限制，法人組織同樣適用。中美兩國對政府信息公開權(quán)利主體的界定都體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨和較高的立法水平。

（二）政府信息公開義務(wù)主體的比較分析

政府信息公開義務(wù)主體的界定是有效進(jìn)行信息公開的保障，政府信息由誰公開，是政府信息公開工作必須回答的問題。中美兩國在這個問題上形成了較為一致的觀點，《條例》和《信息自由法》對政府信息公開義務(wù)主體的規(guī)定總體上是指行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及由政府機(jī)關(guān)管制的第三部門組織。《條例》規(guī)定：政府信息公開的主要主體是行政機(jī)關(guān)，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動向社會公民公開行政機(jī)關(guān)制作的政府信息和從公民、法人等獲取的政府信息。此外，《條例》第三十六、三十七條規(guī)定：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位也是政府信息公開的主體。美國《信息自由法》規(guī)定：“政府信息公開的主體適用于聯(lián)邦政府所有行政機(jī)關(guān)，具體包括各個行政部門、政府控股企業(yè)、軍事部門以及政府部門所屬的其他機(jī)構(gòu)等，不適用于司法機(jī)關(guān)、聯(lián)邦政府產(chǎn)生的公務(wù)員以及候任總統(tǒng)的過渡班子等?！保?］從上可以看出，中美兩國政府信息公開的主體大致上指行政機(jī)關(guān)和由行政機(jī)關(guān)管制的組織，不涉及司法機(jī)關(guān)和盈利性組織，具有較高的一致性。

二、政府信息公開范圍的比較分析

政府信息公開范圍，是指政府公開的信息內(nèi)容范圍，即政府應(yīng)向公民具體公開何種信息內(nèi)容。政府信息公開內(nèi)容由應(yīng)當(dāng)公開的政府信息和免于公開的政府信息兩部分組成，中美兩國由于政治制度、歷史傳統(tǒng)等不同，在政府信息公開內(nèi)容范圍上存在較大差異。

（一）應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范圍比較分析

政府的宗旨是為人民服務(wù)，其在履行行政職責(zé)過程中所形成、收集、整理、加工、保存的信息都應(yīng)向公民公開，法律例外規(guī)定除外，政府信息公開的范圍包括主動公開的信息范圍和依申請公開的信息范圍?！稐l例》與《信息自由法》在立法模式上具有較大不同，我國政府信息公開采用的是列舉式，信息公開的范圍與標(biāo)準(zhǔn)以地方各級人民政府和部門根據(jù)具體情況在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定，《條例》只是做了原則上規(guī)定和重點列舉。《條例》第九條列舉了所有行政機(jī)關(guān)都應(yīng)主動公開的4項政府信息；第十條列舉了縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)重點主動公開的11項政府信息；第十一條列舉了設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門應(yīng)重點公開的4項政府信息；第十二條列舉了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)主動公開的8項政府信息。在依申請公開的信息范圍方面，《條例》第十三條明確了公民、法人等在生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要時向各級人民政府或部門申請政府信息的規(guī)定。同時，第二十條、第二十一條對公民、法人等向政府機(jī)關(guān)申請政府信息的方式與程序也作了規(guī)定。

美國政府信息公開實行的是“以公開為原則，不公開為例外”，限制了政府決定信息不公開的自由權(quán)。信息公開的標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的，除了豁免公開的九大例外都應(yīng)向公眾公開。在主動公開的信息范圍規(guī)定上，《信息自由法》以列舉方式在第a條第(1)款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)在聯(lián)邦登記簿上公布各機(jī)關(guān)的相關(guān)信息、辦事程序、程序規(guī)則與實體規(guī)則等。”第a條第(2)款規(guī)定：“根據(jù)已公布規(guī)則，各行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將案件裁決時的裁定書、政策聲明及解釋、職員手冊以及文件的綜合索引等提供給公眾進(jìn)行查閱與復(fù)制?！保?］在依申請公開的信息范圍方面，《信息自由法》第a條第(3)款規(guī)定：“除上述應(yīng)主動公開信息范圍外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)申請人的需求提供其所需要的材料，但公眾的申請必須符合相關(guān)規(guī)定?！保?］

與美國政府信息公開的內(nèi)容范圍相比，我國政府信息公開內(nèi)容較為固定與狹窄，一方面利于公民對政府信息公開的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)及時有效公開一些重要信息，另一方面也限制了政府信息公開的廣度與深度，容易形成信息公開中的選擇故意。

（二）免于公開的政府信息范圍的比較分析

政府信息的公開不是無條件、毫無保留的，中美兩國基于國家利益、行政效率以及公民隱私，以列舉的排除方式規(guī)定了免于公開的政府信息范圍。美國《信息自由法》第b條規(guī)定了免于公開的九大例外政府信息，即保密文件，機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與制度，法律規(guī)定豁免公開文件，商業(yè)秘密，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部與政府之間的函件，個人隱私，執(zhí)法文件，金融制度和地質(zhì)信息。［6］我國《條例》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”；［7］第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！保?］此外，《信息自由法》和《條例》都采用了可分割性原則，即主張可以從保密信息中合理分割出來的非保密信息都應(yīng)向社會公眾公開。1974年《信息自由法》的修改增加了可分割性原則，豁免公開的政府信息中可以合理分割出來的非保密的信息都應(yīng)該提供給信息申請者?！稐l例》第二十二條規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容?！保?］

與美國《信息自由法》相比，我國《條例》雖然列舉出豁免公開的政府信息，但對這些政府信息的規(guī)定過于粗略籠統(tǒng)，不具體明確，只是對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息進(jìn)行了原則性規(guī)定，沒有進(jìn)一步的劃分。

三、政府信息公開方式的比較分析

政府信息公開的方式從大的來看，分為主動公開和依申請公開兩種，而具體方式因媒介的不同而有很多種。主動公開是指行政機(jī)關(guān)主動在公開出版物，如在電視、網(wǎng)絡(luò)、雜志、書籍、年鑒等上公開法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)向公眾公開的政府信息。我國的政府信息公開是一種辦事制度型的公開，是政府向公民履行自己“社會承諾”的過程，［10］因此，其信息公開的方式基本上是主動公開型，并且公開的方式多樣。《條例》第十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！保?1］第十六條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)通過國家檔案館、公共圖書館公開政府信息等。在我國，政府信息公開方式多樣化的同時，也存在政府信息公開方式不固定性等缺陷，不利于辦事制度型政府信息的有效公開，不利于政府信息公開的規(guī)范化與制度化。

與我國政府信息公開方式相比，在美國，政府信息不僅具有政府網(wǎng)站、報刊、電視、新聞發(fā)布會等公開方式，還更具固定性與一致性?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定適合公眾知情的政府信息（如行政機(jī)關(guān)的辦公地點與名稱、機(jī)關(guān)運(yùn)作程序與規(guī)則、一般政策說明等）都應(yīng)及時在聯(lián)邦登記簿上向全社會公開，即實行聯(lián)邦登記制度。“聯(lián)邦登記簿”是一種固定的公開政府信息的載體，有助于促進(jìn)政府信息公開的規(guī)范化與制度化。此外，與中國相似，當(dāng)事人申請制度也是美國政府信息公開的重要方式，《信息自由法》規(guī)定申請人可以按照法律要求向行政機(jī)關(guān)申請公開聯(lián)邦政府未登記或未公開的其他材料。

四、政府信息公開程序的比較分析

在各國范圍內(nèi)，政府信息公開的程序分為兩種，一種是主動公開的信息公開程序，另一種是被動公開的信息公開程序。

在應(yīng)主動公開的信息公開程序上，美國《信息自由法》規(guī)定：適合公眾知情的政府信息，如行政機(jī)關(guān)的辦公地點與名稱、機(jī)關(guān)運(yùn)作程序與規(guī)則、表格相關(guān)內(nèi)容等，都應(yīng)在聯(lián)邦登記簿上向全社會公眾公開；對于那些不要求在聯(lián)邦登記簿上公開的政府信息，如行政仲裁結(jié)果等，應(yīng)通過情報出版物或置于行政機(jī)關(guān)辦公地點供公眾查詢。而我國《條例》第十八條規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開?！保?2］第十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新?！保?3］

在被動公開的政府信息公開程序上，《信息自由法》規(guī)定：“對于不在聯(lián)邦登記簿和政府出版物上公開的政府信息，申請人應(yīng)當(dāng)采取書面申請形式提出查詢要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在10日（法定節(jié)假日除外）以內(nèi)作出決定。對于拒絕提供申請查詢信息的決定，申請人可提出復(fù)議，行政機(jī)關(guān)在收到復(fù)議申請后20日以內(nèi)作出答復(fù)?！保?4］而我國《條例》第十三條、第二十條、第二十一條、第二十四條、第二十七條等對依申請公開的信息內(nèi)容、申請形式、答復(fù)規(guī)定、答復(fù)時限、費用等做出了原則性的規(guī)定。

五、政府信息公開保密審查機(jī)制的比較分析

政府信息公開保密審查機(jī)制，是我國《條例》與美國《信息自由法》對政府信息公開規(guī)定的最大不同，政府信息公開并不意味著不加限制地將作為國家資源的政府信息向公眾公開。從各國實踐來看，都會出于國家公共利益或個人隱私的保護(hù)而規(guī)定免于公開的政府信息，在這里“保密”與“免于公開”不是同等概念，二者之間具有較大不同，處于“保密”范圍的政府信息，任何個人和組織都不能憑借任何理由擅自公開；處于“免于公開”的政府信息，只要國家行政機(jī)關(guān)認(rèn)為信息公開后不會損害國家公共利益或其他個人利益就可以公開。在我國，對政府信息公開的保密審查機(jī)制具有較為嚴(yán)格的規(guī)定，在“公開不涉密，涉密不公開”的理念下以確保政府核心機(jī)密的安全為原則?！稐l例》第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任”，“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查”，“行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”［15］等。而《信息自由法》沒有對政府信息公開進(jìn)行保密審查或者其他相關(guān)保密規(guī)定，只是規(guī)定豁免公開的九大例外政府信息，其他政府信息都應(yīng)向公眾公開，這不意味著美國政府信息不經(jīng)過審查就能公開，美國政府機(jī)關(guān)會在信息公開之前進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)上的審查，審查公開的信息是否屬于九大例外政府信息之外的事項。

從以上規(guī)定可以看出，與美國政府信息公開相比，政府信息公開的保密審查機(jī)制是我國政府信息公開制度的特有之處，并在法律上加以保障，我國政府信息公開保密審查機(jī)制比美國要嚴(yán)格得多。政府信息公開的保密審查制度在有助于防止國家機(jī)密泄露的同時，也容易導(dǎo)致保密信息與非保密信息都對外封鎖。因為我國對保密信息以外的政府信息公開范圍尚很難具體明確界定，而且對保密信息與非保密信息邊界也難以劃分，這就難免導(dǎo)致部分非保密信息也向公眾保密，發(fā)生保密范圍擴(kuò)大化傾向。因此，只有科學(xué)合理地對政府信息進(jìn)行分類，明確劃分保密信息和非保密信息范圍，才能確保我國政府信息公開的最大化與安全性。

六、政府信息公開救濟(jì)手段的比較分析

中美兩國的政府信息公開救濟(jì)手段也不同，美國《信息自由法》規(guī)定的救濟(jì)是“嚴(yán)格遵循窮盡行政救濟(jì)原則，如果權(quán)利人的權(quán)利受到侵犯，權(quán)利人首先應(yīng)當(dāng)向有權(quán)機(jī)關(guān)首長請求救濟(jì)?！保?6］我國則沒有嚴(yán)格按照窮盡行政救濟(jì)原則執(zhí)行?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定：行政機(jī)關(guān)拒絕公開公眾申請的政府信息時，要負(fù)舉證責(zé)任，要給出不公開信息的合理理由，并告知申請人有權(quán)向機(jī)關(guān)首長請求行政救濟(jì)，救濟(jì)手段有行政復(fù)議和司法審查兩種；我國《條例》第三十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理?！薄肮?、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”［17］等，從上可以看出我國政府信息公開救濟(jì)手段包含舉報、行政訴訟和行政復(fù)議三種。

七、結(jié)論

通過對《條例》以及《信息自由法》所作的六個方面的比較分析可以看出，中美兩國在政府信息公開方面各有特點，總體上看，相似性大于差異性。同時，政府信息公開，受一國歷史、政治文化和社會制度影響很大，應(yīng)該結(jié)合各自的國情分析其制度的適用性，不宜簡單作出誰優(yōu)誰劣的結(jié)論?；趯χ忻勒畔⒐_的比較以及我國政府信息公開法制實踐和現(xiàn)實需求，在此對完善我國政府信息公開制度提出如下建議。

1.盡早出臺我國政府信息公開法。成文法與行政法規(guī)相比，更具有約束力和權(quán)威性，更能協(xié)調(diào)、銜接其他相關(guān)法律?！皢为毘晌牡恼畔⒐_法典由國家最高立法機(jī)關(guān)制定，是政府信息公開制度體系中約束力最強(qiáng)、約束范圍最廣、效力層級最高的獨立部門法?！保?8］我國《條例》只是國家行政機(jī)關(guān)制定實施的行政法規(guī)，嚴(yán)格意義上只能對狹義的政府，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行約束，而不能約束廣義的政府，如司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、政協(xié)等部門，因此，要完善我國政府信息公開制度，有必要制定實施一部全國性的《政府信息公開法》，提高政府信息公開的法律地位。

2.制定完善的政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)。信息公開標(biāo)準(zhǔn)是政府信息公開制度的重要組成部分，標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一直接決定了信息公開的效能。美國信息公開的標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的，除了政府信息公開的九大例外都應(yīng)向公民公開。而我國政府信息公開缺乏一致性的標(biāo)準(zhǔn)，政府公開信息都是由地方各級人民政府和部門根據(jù)具體情況在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定的，這便利地方政府根據(jù)具體情況公開信息的同時，卻不利于國家法制統(tǒng)一和公民對政府信息公開的監(jiān)督。因此，需要統(tǒng)一我國政府信息公開的標(biāo)準(zhǔn)，使政府信息公開更透明和國家法制的統(tǒng)一。

3.進(jìn)一步細(xì)化政府信息公開的內(nèi)容范圍。政府信息公開內(nèi)容的細(xì)分，是政府信息公開工作急需解決的難題。我國政府信息公開是列舉式而非排除式，對那些可以主動公開，也可以不主動公開的政府信息易形成選擇故意，不能確保應(yīng)該公開的信息被公開；并且《條例》對政府信息公開內(nèi)容只是做了原則性的規(guī)定，規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)；在免于公開的政府信息細(xì)分上只是對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息進(jìn)行了原則性規(guī)定，沒有進(jìn)一步劃分，在實際工作中會產(chǎn)生不確定性。因此，我國政府信息公開制度的完善，要嚴(yán)格界定信息公開的內(nèi)容，對應(yīng)主動公開的政府信息采用列舉法，較為詳細(xì)列舉出政府應(yīng)主動公開的重點信息；對應(yīng)依申請公開的政府信息可以采用排除法，規(guī)定我國政府信息免于公開的信息，其他信息都應(yīng)向公眾公開。

［1］［7］［8］［9］［11］［12］［13］［15］［17］國務(wù)院.中華人民共和國 政 府 信 息 公 開 條 例 ［EB/OL］.http://www.gov.cn/xxgk/pub/ govpublic/tiaoli.html.

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責(zé)任編輯：唐若蘭

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A

1008-6323（2015）06-0019-04

陳立，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共管理碩士研究生。

2015-12-25