（中共濟南市委黨校濟南市行政學(xué)院，濟南 250100）

治理理論是一種全新的政治分析框架，是對傳統(tǒng)理論的超越和發(fā)展。從國家治理現(xiàn)代化視角思考問題，把法治化作為一種方法論，把法治山東建設(shè)作為全面推進依法治國基本方略在地方實踐中的現(xiàn)實路徑，將法治指導(dǎo)思想與法治行為方式統(tǒng)一起來，實現(xiàn)法治建設(shè)的理論與實踐相統(tǒng)一，使法治真正成為知與行的統(tǒng)一體，這是全面依法治國戰(zhàn)略在地方實踐中的重要課題。法治山東建設(shè)具有很強的現(xiàn)實針對性，把形成辦事依法、法律至上、遇事找法、化解矛盾靠法、解決問題用法的現(xiàn)代良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作作為價值追求，以法治山東建設(shè)為其基本支撐點，切實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進程，實現(xiàn)山東“走在全國前列”的目標(biāo)定位，從而率先全面建成小康社會具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、地方治理法治化的實現(xiàn)程度直接影響著國家治理現(xiàn)代化的歷史進程

（一）法治地方建設(shè)是法治中國建設(shè)的有機組成部分

從我國法治實踐的歷史進程來看，法治中國建設(shè)目標(biāo)的設(shè)立是在法治地方建設(shè)的基礎(chǔ)上提出來的。我國自確立依法治國基本方略以來，法治地方建設(shè)逐步展開，地方從加強法制到“依法治?。▍^(qū)、市）”，逐步到目前的“法治某?。▍^(qū)、市）”，實現(xiàn)了從側(cè)重“自上而下”的單向?qū)嵤┓ㄖ螌嵺`，過渡為“上下合力”的法律實施與制度創(chuàng)新并舉的嶄新格局。習(xí)近平同志在擔(dān)任浙江省委書記的時候，就明確提出了法治浙江建設(shè)問題。山東、湖南、江蘇等地方也先后提出了法治地方建設(shè)的明確要求。法治中國實際上是過去我們常講到的區(qū)域法治的一個升級版。在法治中國建設(shè)的歷史進程中，地方法治建設(shè)處于非常重要的地位。我們要建設(shè)法治中國，其基本路徑就是要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。而“一體建設(shè)”非常重要的是激發(fā)地方和基層活力。法治的整體狀況在很大程度上取決于地方法治建設(shè)的綜合水平，地方政權(quán)往往站在社會問題的風(fēng)口浪尖上，與人們的社會生活實踐保持著高度關(guān)聯(lián)。這需要地方在本行政區(qū)域內(nèi)充分體現(xiàn)法治原則的要求，有效維護憲法和法律的實施。我們在注重強調(diào)頂層設(shè)計法治中國建設(shè)的同時，更加注重大力拓展地方制度創(chuàng)新空間，為地方多樣性發(fā)展創(chuàng)造合適的法治環(huán)境，切實增強基層活力。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也需要從地方和基層社會建設(shè)中不斷總結(jié)提煉社會自身的運行生態(tài)、運行機制和技術(shù)。法治實踐表明，著力推進地方法治建設(shè)，充分發(fā)揮地方在法治建設(shè)中的積極作用，是構(gòu)成推進法治中國建設(shè)的現(xiàn)實有效路徑。

（二）法治山東建設(shè)的實質(zhì)是國家治理現(xiàn)代化

明確法治地方建設(shè)的實質(zhì)所在，是全面依法治國的基本要求。從國家治理的基本結(jié)構(gòu)來看，“法治”構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的基本要素。改革開放以來，伴隨著“四個現(xiàn)代化”的逐步實現(xiàn)，具有中國特色的社會主義法律體系也逐步建立起來，從而使國家治理日益步入法治的軌道。在黨的十八屆三中全會上，用“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”⑴科學(xué)定位了全面深化改革的總目標(biāo)，從而形成在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技“四個現(xiàn)代化”之后，我們黨又提出了一個新的現(xiàn)代化要求，即國家治理現(xiàn)代化?，F(xiàn)實中離開了“法治化”的評價尺度和標(biāo)準(zhǔn)，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也就沒有了實質(zhì)性的意義，甚至還會是有害或起反作用。面對目前我國社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜變化、利益格局深刻調(diào)整，隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變和社會矛盾的日益凸顯，所呈現(xiàn)出來的公民法律意識和權(quán)利意識不斷增強的緊迫現(xiàn)實，怎樣在地方法治實踐中不斷開創(chuàng)新局面成為新的實踐和理論課題。山東與全國的情形基本一樣。改革開放以來利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，社會矛盾日趨尖銳。實踐已經(jīng)充分證明，法治是解決這些問題的重要手段，構(gòu)成化解管治危機的基本方式，特別是我國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與利益格局調(diào)整之間存在的內(nèi)在互動關(guān)系，要求我們必須加快法治地方建設(shè)進程，盡快化解地方出現(xiàn)的執(zhí)政危機、管治危機、生存危機乃至道德危機。改革開放的實踐告訴我們，正是在基本法律體系的保障下，我國才呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧、民族團結(jié)的大好局面?，F(xiàn)階段，我們只有大力推進法治山東建設(shè)，才能夠科學(xué)并有效地緩解轉(zhuǎn)型時期所形成的各種特有社會問題和社會矛盾，真正讓山東的全面深化改革實踐本身做到有法有據(jù)，從而切實推進國家治理現(xiàn)代化的歷史進程。同時，推進地方法治實踐，有利于推動地方發(fā)展模式的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，使在歷史上形成的單一經(jīng)濟發(fā)展模式真正走向全面科學(xué)發(fā)展，使國家治理模式逐步走向現(xiàn)代化。不斷探索我國法治建設(shè)的地方實踐路徑，對于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度也將發(fā)揮重要作用。

（三）國家治理現(xiàn)代化的過程與地方法治化進程是同步發(fā)展的

我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民從管理走向治理，是中國特色社會主義發(fā)展實踐的內(nèi)在要求，揭示了我們黨在世情國情黨情發(fā)生深刻變化的背景下，對我國改革開放事業(yè)深入發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的清醒認識，符合社會主義建設(shè)規(guī)律，國家治理是一個事關(guān)國家功能的政治范疇。國家治理作為人類政治社會的普遍現(xiàn)象，從一般意義上來說，是一種政府、社會組織和個人等多種主體合作與互動的過程。我們賦予它特有的含義，是指黨領(lǐng)導(dǎo)人民，按照科學(xué)、民主、依法、有效性來優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，能夠通過各種有效的途徑和形式，對國家事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)等進行科學(xué)管理。我們所講的現(xiàn)代化則是指人類以現(xiàn)階段為基礎(chǔ)，努力形成能夠符合人類社會發(fā)展帶有根本性方向的社會制度和文化制度及狀態(tài)。法治化與國家治理現(xiàn)代化具有同步性，加快實現(xiàn)地方法治化是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。法治是迄今為止人類能夠認識到的最佳治國理政方式，這在當(dāng)今民主文明國家早已成為基本共識的背景下，科學(xué)有效運用法治方式提升國家治理能力在實踐中成為實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本路徑。從這個意義上講，法治對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定性作用。一個現(xiàn)代化的社會，必然呈現(xiàn)出法制完備的社會狀態(tài)；一個遠離法治的國家，根本無從談起國家治理現(xiàn)代化。對于法治，既要從治國之道的視角加以理解，更要從價值觀念的視角來把握，法治或人治的定位實質(zhì)上是一種價值選擇。國家治理現(xiàn)代化的價值選擇，必然要求牢固確立國家治理法治化，這是國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義?！胺ㄖ位迸c“現(xiàn)代化”之間是相互依存、相互促進的辯證關(guān)系。地方法治化作為國家軟實力“現(xiàn)代化”的有機組成部分，具有可持續(xù)性的長遠發(fā)展戰(zhàn)略支撐定位，地方“法治化”成為衡量國家治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，也構(gòu)成界定國家治理體系和治理能力“現(xiàn)代化”最有效的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（四）國家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)定位是形成包括地方法治化在內(nèi)的中國特色社會主義法治體系

國家治理現(xiàn)代化的諸多內(nèi)容要素中，法治化處在關(guān)鍵位置上。國家治理的現(xiàn)代化，一般來說，包含了國家治理的民主化、科學(xué)化、法治化、秩序化等，這其中，法治化構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。在一個現(xiàn)代化的國家，法治體系的形成與有效運行不僅是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，同時也是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我們努力形成的中國特色社會主義法治體系具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵，按照黨的十八屆四中全會《決定》的表述：形成完備的法律規(guī)范體系、構(gòu)建高效的法治實施體系、完善嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、凝聚有力的法治保障體系，具有完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。也就是，法治的要素必須體系化。完備的法律規(guī)范體系對于規(guī)范和保障國家治理體系有序穩(wěn)定運行起基礎(chǔ)性作用；近年來我們所努力構(gòu)建的法治實施體系的高效運行則是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑和方式；建立起嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系特別是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系是現(xiàn)代化法治得以實現(xiàn)的重要保障；法治保障體系是支撐法治大廈的社會基礎(chǔ)，成為國家治理現(xiàn)代化賴以維系的基本理念、文化、人才和智力支撐。同時，社會主義法治體系也內(nèi)含中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)體系。地方法治化是法治體系在實踐建設(shè)中的重要內(nèi)容。地方法治化問題的提出，把“完善法律體系”提升到了“建設(shè)法治體系”，反映出全面推進依法治國從靜態(tài)到動態(tài)、從法規(guī)到實踐的巨大變化。

（五）法治是現(xiàn)代化國家人們的信仰和生活方式

從理論上來看，現(xiàn)代化既是一個發(fā)展中的概念，又是一個在全球化的進程中表達人類社會文明狀況的比較概念。我們需要從全球的視野，揭示治理現(xiàn)代化與我國法治現(xiàn)代化的互動機理，把握我國法治現(xiàn)代化的運動方向。認識國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于法治化，必須進一步把握法治的文化屬性。法治是制度、理念、狀態(tài)、境界，早已經(jīng)成為現(xiàn)代化國家人們的一種信仰和生活方式。法治信仰是社會主體對法律治理現(xiàn)象的一種主觀把握方式，是社會主體依法管理國家和治理社會的經(jīng)驗?zāi)Y(jié)，是社會主體在對法治現(xiàn)象理性認識的基礎(chǔ)上自然產(chǎn)生的一種認同感、皈依感和神圣體驗，是調(diào)整社會關(guān)系進行社會秩序安排的主流意識形態(tài)。成為信仰的法治，才能內(nèi)化為人們的行為準(zhǔn)則，也才能使依法辦事成為人們現(xiàn)實的生活習(xí)慣，從而讓人們能都長期持續(xù)、自覺自愿地遵守法律。在現(xiàn)代社會，法律與人的尊嚴(yán)緊密聯(lián)系在一起，法律是人們在陌生社會環(huán)境中進行社會交往、安排事務(wù)、體面生活的基本保障手段。法治作為人們的規(guī)則化生活模式，傾注人們的思想感情，表達和記載著人性需求，體現(xiàn)了人們對法治的態(tài)度，反映了人們的法治意識水平。在國家現(xiàn)代化進程中，民主政治和市場經(jīng)濟在最大限度上把國家管理權(quán)力分解成社會自治和個人自為的權(quán)利，從而為法治提供了前提條件，而法治則通過政治活動和社會交往活動的法律化和制度化為民主政治和市場經(jīng)濟提供保障機制。

二、國家治理現(xiàn)代化視閾下法治山東建設(shè)中存在的現(xiàn)實問題分析

（一）“法治山東建設(shè)”與“依法治省”關(guān)系的科學(xué)界定問題

“法治山東建設(shè)”是在緊緊圍繞建設(shè)社會主義法治國家基本方略和目標(biāo)的基點上，對依法治省的內(nèi)涵做出的重大豐富與深化，是中國特色社會主義制度的自我完善和發(fā)展的具體體現(xiàn)，從而為山東省率先建成全面小康社會提供了理性路徑選擇。從依法治省到法治山東，為進一步提升地方政治文明提供了極為重要的契機。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“認清中國社會的性質(zhì)，就是說，認清中國的國情，乃是認清一切革命問題的基本根據(jù)。”⑵黨的十八大報告依據(jù)這一原則分析了我國的基本國情：“我們必須清醒地認識到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變?！雹恰叭齻€沒有變”的基本國情，成為法治山東建設(shè)必須直面的最根本的現(xiàn)實。我們必須認識到法治首先是一種社會實踐，同時也是社會實踐的產(chǎn)物，雖然法治本身也包括文化、理念或思想體系，但我們側(cè)重于從社會實踐的視角來認識法治建設(shè)。法治山東建設(shè)，是從地方的視角，貫徹落實全面依法治國，推動法治中國建設(shè)，堅定不移地走在中國特色社會主義的政治發(fā)展道路上，努力推進政治體制改革的重大戰(zhàn)略舉措，是加快建設(shè)經(jīng)濟文化強省、提前實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容和有力保障。法治山東建設(shè)實踐不應(yīng)受到“本本主義”、“教條主義”的影響，必須立足于有效解決山東經(jīng)濟社會發(fā)展中的實際問題。正是堅持問題導(dǎo)向的原則，法治山東建設(shè)的總體目標(biāo)定位于：到2020年，基本實現(xiàn)山東省經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的法治化。

（二）國家治理現(xiàn)代化要求的由倫理社會向法治社會轉(zhuǎn)變在地方法治化理論和實踐上的困惑

傳統(tǒng)中國社會是倫理社會，在選擇治理國家的方式上呈現(xiàn)出對于人治更多的親和性。山東是齊魯文化的發(fā)源地，傳統(tǒng)文化的積淀較為深厚，歷史留給我們的人治傳統(tǒng)比較多，法治的傳統(tǒng)相對來講比較少?，F(xiàn)實中我們不講“法治社會”而提“法治國家”，客觀地承認了“中國社會是一個倫理社會”。由倫理社會向法治社會的轉(zhuǎn)變，比我們所想象的困難要大得多。雖然改革開放以來，社會主義法治國家建設(shè)取得重大進展，但是傳統(tǒng)人治社會的影響依然廣泛而深刻地存在著。與世界上的發(fā)達國家相比較，治理方面的主要差距還是在法治。在國家治理的法制化、規(guī)范化、程序化水平上，現(xiàn)實中法治的施行效果并不理想，在一些領(lǐng)導(dǎo)干部中習(xí)慣于以人治的思維和方式處理各類問題，我們常說的以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象并不是極個別行為，在一些地方和部門，喜歡從自身利益維護的視角出臺法規(guī)，這與國家法律規(guī)定不相符合，對于國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威形成嚴(yán)重干擾，帶來某些混亂的情形，導(dǎo)致矛盾的高發(fā)和頻發(fā)，從而在客觀上損害了黨和政府的形象。從法治理念的基本要求來看，法治的核心價值集中表現(xiàn)為對公民權(quán)利的平等保障，權(quán)利公平、規(guī)則公平、機會公平、保障公平應(yīng)當(dāng)成為全社會奉行的最基本的準(zhǔn)則。如何在現(xiàn)實中形成當(dāng)人們的權(quán)利受到侵害時，可以自由而平等地訴諸于法律來維護自身權(quán)利，“法律面前一律平等”得到真正的落實，使公民的權(quán)利真正成為現(xiàn)代國家的核心價值，還有很長的路要走。

（三）地方治理實踐中的權(quán)力制約體系不完備問題

法治以法律的形式確定權(quán)力的邊界、規(guī)范權(quán)力的運行、防止權(quán)力的濫用，法治的要旨是限制公權(quán)力，而不是首先用來限制公民的私權(quán)利。我們首先要對執(zhí)政者行使自由裁量權(quán)限進行限制，實現(xiàn)對公民權(quán)利的保護。一切個人和組織都必須受到法律的約束，一切公權(quán)力都必須受到法律的限制，一切沖突糾紛都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下解決，這是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、政治清明、國家長治久安的基本支撐點。實踐中，盡管我國社會主義法治建設(shè)取得巨大成就，但各級黨政機關(guān)依法處理政務(wù)的能力與民眾日益增長的依法治國的需求之間還存在相當(dāng)大的距離?，F(xiàn)階段，特別是我國嚴(yán)格執(zhí)法的現(xiàn)狀并不能完全適應(yīng)我國經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，有法不依、執(zhí)法違法的現(xiàn)象常有發(fā)生。濫用職權(quán)執(zhí)法、簡單粗暴執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等現(xiàn)象還是群眾反映比較強烈的問題，在執(zhí)法過程中還缺乏有效的監(jiān)督。必須看到，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)的權(quán)力運行，已經(jīng)成為當(dāng)前地方法治化建設(shè)中的難點和重點之一，也是改革進入攻堅期解決所面臨各項難題的突破口。法治山東建設(shè)中，不僅僅是一個法治政府問題，現(xiàn)代化的國家治理是一個國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動過程，表現(xiàn)為政府與社會對公共生活進行共同治理，在政府歸位的同時還需要社會治理力量的監(jiān)督與配合。而現(xiàn)實中，社會力量發(fā)育不足且缺乏理性，以至群體性事件頻發(fā)。其根本原因在于并沒有有效地形成利益多元主體的制度機制，公權(quán)力“越位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是政府較多地干涉微觀事務(wù)，影響了市場和社會創(chuàng)造力的發(fā)揮，缺乏強有力的社會中間組織，缺乏順暢的溝通機制。推動地方治理的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)以法治來凝聚各項改革的共識，在積極培育社會力量的過程中，構(gòu)建起多元化的治理體系。

（四）依法治國與以德治國在法治山東建設(shè)中的關(guān)系問題

人類社會自從有國家和法律以來，法律與道德就相伴成長。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，并把它作為全面依法治國必須把握的一個基本原則。選擇什么樣的法治模式，山東可能實現(xiàn)什么樣的法治模式，現(xiàn)實中可能還是一個不能在短期內(nèi)達成共識的復(fù)雜問題。作為文明進程標(biāo)志的法治，是與社會的價值觀息息相關(guān)的。認真分析我國法治選擇與道德、倫理的潛在沖突，深入思考合理調(diào)節(jié)法律與民族倫理以及民眾道德觀念的關(guān)系，真正實現(xiàn)法律與社會的和解，應(yīng)當(dāng)是我國法治模式的基本維度?，F(xiàn)實中，必須突現(xiàn)道德原有的治理功能。良好的價值鍛造出文明的法律制度，我們必須重視并尤為突出地強調(diào)道德建設(shè)對實現(xiàn)“法治國家”理想或目標(biāo)的重要意義，法治需要良善先進的社會主義核心價值觀的甘露滋潤，應(yīng)將道德建設(shè)作為“依法治國”這一治國方略的重要補充，使之成為法治山東建設(shè)中的一項特別內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律”。⑷從二者的邏輯關(guān)系來看，道德是形成法律的基礎(chǔ)，成為制定法律的內(nèi)在依據(jù)、價值要求和評價法律善惡的重要標(biāo)志；法治也孕育著正義之魂、人性之美、道德之善，彰顯著規(guī)則之威，現(xiàn)實中只有通過法律來確認道德的價值訴求，才能強化道德規(guī)范的遵守。但從實踐的情況來看，強調(diào)依法治國的時候，對以德治國的問題注重不夠；我們講以德治國時，卻又往往忽略依法治國的根本原則。怎樣把二者有機結(jié)合在一起，還有許多難題需要破解。

三、國家治理現(xiàn)代化視閾下推進法治山東建設(shè)的路徑探討

（一）按照國家治理體系現(xiàn)代化的新要求推進法治山東建設(shè)

1.科學(xué)揭示國家治理體系現(xiàn)代化的實質(zhì)內(nèi)涵

中國特色社會主義發(fā)展道路探索形成的歷程，從國家治理的層面上說，是不斷探索社會主義的中國治國理政之道的發(fā)展過程。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)成建設(shè)現(xiàn)代國家的基本要素，也是衡量國家現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)。我們所講的國家治理體系可以用多種方式來表述，從治理主體、組織、制度、法律、體制、機制、程序、流程、文化、價值等不同層面，都可以對于國家治理的含義進行界定?，F(xiàn)代社會國家治理體系的現(xiàn)代化，可以理解為國家治理體系的制度化、程序化、規(guī)范化、科學(xué)化，概括起來就是實現(xiàn)國家治理的法治化。法律作為治國之重器，是構(gòu)成實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的最基本路徑。習(xí)近平總書記明確指出：“國家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。⑸應(yīng)當(dāng)理解為是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行國家治理的法治體系，在這樣一個法治體系里面，既要有靜態(tài)的以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，又必須內(nèi)含著以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”為其具體體現(xiàn)的動態(tài)的社會主義法治體系，特別是依據(jù)憲法和法律對公共權(quán)力科學(xué)合理的配置體系。國家治理體系，本質(zhì)上是以利益關(guān)系結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的政治權(quán)力主體與公民權(quán)利主體體系。在社會政治和治理實踐中，國家治理體系的本質(zhì)，現(xiàn)實地體現(xiàn)為國家治理制度體系為主導(dǎo)、國家治理行動體系和價值體系與之相匹配的“三位一體”系統(tǒng)。實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的過程，既要改革不適應(yīng)時代要求的體制機制、法律法規(guī)，還要不斷構(gòu)建出體現(xiàn)時代要求的新的體制機制和法律法規(guī)。

2.法治山東建設(shè)應(yīng)當(dāng)把地方法規(guī)體系建設(shè)作為其基本支撐點

不管是改革舊的體制，還是要構(gòu)建新的體制，從根本上說都是與法律修訂、制訂密切相關(guān)的。良好治理的實現(xiàn)，在實踐中表現(xiàn)為逐步形成一套符合客觀規(guī)律、適合地方實際、有效管用的法規(guī)體系，并且保證這些制度得到切實執(zhí)行。法治本身也有個結(jié)構(gòu)和機制問題，法治體系的主要內(nèi)容有四個方面：首先，是一個法律結(jié)構(gòu)體系問題；其次，是法律實施體系；第三，是法律的保障體系；第四，是法治實施的整個運行的配套體系。我們提出國家治理體系要實現(xiàn)現(xiàn)代化，是要求依據(jù)我們已經(jīng)取得的豐富成功經(jīng)驗和重大成果，來進一步完善國家治理體系。2010年，我們提出社會主義法律體系基本建成。這個法的體系首先在規(guī)則體系本身方面，形成了以憲法為龍頭的非常龐大的法律法規(guī)體系。法的秩序本身首先要有規(guī)則體系的，雖然我們對外宣布我們的社會主義法律體系基本建成，但不意味著就已經(jīng)比較完美了。從山東省地方法規(guī)建設(shè)的情況來看，存在的的缺口還是很大的，需要完善的地方還有許許多多。按照亞里士多德的觀念，法治是良法與守法的統(tǒng)一體。守法都很好理解，因為法治是法律在全社會得到公認和普遍施行的一種社會狀態(tài)。現(xiàn)實中的良法究竟是什么？卻需要我們?nèi)ニ伎?。法有良法與惡法之分。法治的目標(biāo)是保護人民的自由、平等、安全和權(quán)利，維護社會和諧安寧。實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本前提，先要制定良好的法律。因為沒有良法便無從談起法治。認識良法，可以著眼于良法的標(biāo)準(zhǔn)和良法的產(chǎn)生這兩個角度。良法應(yīng)當(dāng)是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)制定的法律，良法能推動社會發(fā)展、激發(fā)經(jīng)濟社會活力和促進人的自由全面發(fā)展。所謂良法，就是符合社會發(fā)展規(guī)律，符合最廣大人民利益，符合良好社會道德倫理，而且符合立法的基本技術(shù)規(guī)范的法律。隨著中國特色社會主義法律體系的建成，有法可依的問題得到一定程度的解決，這為經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定提供了制度保障。但現(xiàn)實表明，立法工作與法治實踐還存在著一定差距，尤其是地方立法的作用沒有得到充分發(fā)揮，亟需解決的眾多現(xiàn)實社會問題由于缺乏相關(guān)的法規(guī)，無法及時得到調(diào)整。由于立法過于集中在國家這個層面，所以地方有很多改革就非常困難，沒有法律的支撐。一改革可能就突破了法律，不改革又可能會影響到我們社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型。這就要求我們在地方整個立法過程中，更注重與自然、社會、思維等的客觀規(guī)律相適應(yīng)，即體現(xiàn)科學(xué)立法精神，更注重民主的價值取向，使得立法工作能夠充分反映民意、集中民智，即體現(xiàn)民主精神，以二者的結(jié)合作為價值判斷，使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧。

3.實現(xiàn)法治山東建設(shè)與弘揚社會主義核心價值觀的有機統(tǒng)一

習(xí)近平總書記提出，“要用法律來推動核心價值觀建設(shè)”。我們現(xiàn)階段所概括出來的社會主義核心價值觀的三個層面是相互聯(lián)系、相互貫通的，這三個層面分別是從政治理想、社會導(dǎo)向、行為準(zhǔn)則上體現(xiàn)出社會主義的法治精神。核心價值觀是通過塑造國家形象、彰顯制度精神獲得人們認同的，是以此來引導(dǎo)、規(guī)范社會成員行為的，使不同階層、不同認識水平的人們都能夠向著共同的目標(biāo)邁進。國家治理現(xiàn)代化說到底是為了能夠促進經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、文化繁榮、社會進步。處在社會主義核心價值觀重要內(nèi)容地位的法治，立足于中國特色社會主義的偉大實踐，符合廣大人民群眾期待的選擇，在汲取人類發(fā)展的文明成果的基礎(chǔ)上，在中國思想文化背景之下的理性選擇?，F(xiàn)實生活中，法律與價值觀是具有內(nèi)在聯(lián)系的，培育和踐行社會主義核心價值觀什么時候都離不開法治，因為它既是社會主義核心價值觀的內(nèi)容，又是培育和踐行社會主義核心價值觀的有效途徑和方式。法治山東建設(shè)與社會主義核心價值觀建設(shè)具有內(nèi)在邏輯統(tǒng)一性。以法律推動核心價值觀建設(shè)，要求我們在法治山東建設(shè)中，必須把社會主義核心價值觀與依法治國、依法執(zhí)政、依法行政實踐有機統(tǒng)一在一起，把社會主義核心價值觀落實到立法、執(zhí)法、司法、普法和依法治理等各個方面，從而能夠用法律的權(quán)威來增強人們培育和踐行社會主義核心價值觀的自覺性。在推進核心價值觀建設(shè)的實踐中，立德和立法是“兩輪”、“兩翼”，要堅持以道德滋養(yǎng)法治精神，以法治體現(xiàn)道德理念，用法律政策的剛性約束來支撐核心價值觀，通過更多地制定和運用良法善策保障核心價值觀建設(shè)，堅持“兩輪”共同推進，使法成為善法，使政府治理成為善治，從而實現(xiàn)外部控制與內(nèi)省教化統(tǒng)一。

（二）按照國家治理能力現(xiàn)代化的新要求推進法治山東建設(shè)

1.準(zhǔn)確把握國家治理能力現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵

國家治理能力是國家治理體系在實踐中的績效彰顯。檢驗國家治理體系是否科學(xué)與合理，可通過國家治理能力的強弱來體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！雹蔬@表明治理能力是正確認識世界、解釋世界、改造世界的能力，是推動世界進步正能量的表現(xiàn)?，F(xiàn)實中，一個國家的治理能力是其制度管理與戰(zhàn)略管理、政策制定與執(zhí)行、社會治理與秩序維護等各個方面能力的一種整體體現(xiàn)。那么，治理能力的現(xiàn)代化，從不同的視角可提出不同的要求。從治理主體角度講，有效的國家治理，應(yīng)當(dāng)突出強調(diào)社會公共事務(wù)的多方合作治理；從權(quán)力運行角度講，有效的政府治理，必須合理定位政府職能；從組織結(jié)構(gòu)角度講，有效的社會治理，必須以科學(xué)合理的政府組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。概括起來，現(xiàn)階段國家治理能力現(xiàn)代化，必須注重實現(xiàn)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)管理的有機統(tǒng)一，必須注重發(fā)揮市場主體在經(jīng)濟生活中的作用，必須注重發(fā)揮社會主體在社會生活中的作用，必須注重發(fā)揮人民群眾在國家事務(wù)管理與決策中的作用。將政府的“他治”、市場主體的“自治”、社會組織的“互治”有機結(jié)合在一起，共同實現(xiàn)良好的治理。治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點是科學(xué)處理好政府、市場、社會的關(guān)系。現(xiàn)代化的治理能力是建立在對社會發(fā)展規(guī)律科學(xué)認識的基點之上的，是自覺遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)，是主動把握科學(xué)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌謀劃、共同治理的內(nèi)在基本邏輯的集中體現(xiàn)。國家治理能力現(xiàn)代化，還要求在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與國家管理之間建立起協(xié)調(diào)一致的合作和互動機制，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)一體共同推進。

2.地方的穩(wěn)定與發(fā)展是法治山東建設(shè)的基本評價標(biāo)準(zhǔn)

改革開放的偉大實踐，使中國現(xiàn)代化發(fā)展取得了巨大的成就，同時也帶來中國社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，尤其在社會需求結(jié)構(gòu)、社會心態(tài)、社會問題等方面都呈現(xiàn)出嶄新的特點。這就要求國家和社會的治理，既要講效能，更要看效果。現(xiàn)實中最重要的是，怎樣看待科學(xué)有效地把握社會活力與社會穩(wěn)定之間的相互關(guān)系？對于各級地方黨組織和政府及其領(lǐng)導(dǎo)者來說，這一關(guān)系的科學(xué)處理意味著領(lǐng)導(dǎo)能力的強弱，這就要求地方治理能力的集中表現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是確保國家法律和政策的實施，維護社會穩(wěn)定和人民生命財產(chǎn)安全，科學(xué)處理各類突發(fā)事件，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展等。近年來，由于城鎮(zhèn)化的加速，社會利益分化的加劇，伴隨著社會轉(zhuǎn)型帶來的種種變化和沖擊，社會矛盾呈現(xiàn)為多發(fā)易發(fā)的態(tài)勢。正視社會矛盾的正功能，把有效解決各類社會沖突轉(zhuǎn)化為推動社會發(fā)展的動力，構(gòu)成地方執(zhí)政的重要工作之一?，F(xiàn)代國家治理體系，政府不再是唯一的治理核心，社會已然參與其中，只有讓社會力量能夠快速成長起來，成為分攤、制約政府權(quán)力的重要力量，才能優(yōu)化社會權(quán)利結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會對國家權(quán)力的有效制約，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。

3.法治山東建設(shè)要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須養(yǎng)成法治思維和法治方式的良好習(xí)慣

法治能力從某種意義上說，就是運用法治思維與法治方式的能力。黨的十八屆四中全會 《決定》明確提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下?！雹朔ㄖ嗡季S，是領(lǐng)導(dǎo)干部在能夠真正地崇尚憲法和法律的權(quán)威，根據(jù)法律進行各種科學(xué)思考，真正把法律當(dāng)成認識問題、解決問題的出發(fā)點和歸宿的基點上，所表現(xiàn)出來的一種思想認識活動與過程。法治方式，是領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法治原則和法治精神，在能夠依法進行有效治理，通過制定、執(zhí)行、運用法律來治國理政的基點上，所表現(xiàn)出來的一種行為方式。作為長期執(zhí)掌著國家政權(quán)的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨來說，由于地位和環(huán)境的巨大變化，黨的功能、任務(wù)、目標(biāo)、活動方式、黨的自身建設(shè)以及與國家的關(guān)系等方面的內(nèi)容和方式，都發(fā)生了許多重大的變化。這就凸顯出法治思維和法治方式成為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的重要標(biāo)尺，成為提升國家治理水平最重要的途徑。從我們黨執(zhí)政以來的實踐看，怎樣把黨的意志和路線方針政策規(guī)范化、程序化、法律化，已經(jīng)成為我們黨能否有效應(yīng)對各種考驗的關(guān)節(jié)點，成為提高我們黨執(zhí)政能力的最核心的問題。

（三）在治理體系和治理能力的有機統(tǒng)一中推進法治山東建設(shè)

1.真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者在地方治理中的有機統(tǒng)一

我們所講的法治山東建設(shè)的統(tǒng)一性的集中體現(xiàn)是黨的意志、國家意志和人民意志的統(tǒng)一。法治的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是人民意志的體現(xiàn)，解決社會沖突、化解社會矛盾，根本途徑是人們普遍認同的價值和規(guī)則，蘊含公平正義價值目標(biāo)定位的法治，是人們普遍認可的價值準(zhǔn)則。我國的問題在于怎樣將人民意志、國家意志和黨的意志統(tǒng)一起來。在我們國家長期的治國實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一，成為中國特色社會主義民主政治的根本特征。要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，我們必須始終堅持中國特色社會主義政治發(fā)展的正確道路。面對這個核心問題，我們的法治實踐一直致力于有效解決三者統(tǒng)一問題。法治山東遵循的治理思路，不同于傳統(tǒng)的思維，它彰顯的“均衡型國家”理念非常適合我國的實際。這種理念首先強調(diào)國家治理體系必須足夠強大，具有能夠真正為公民權(quán)益和人民福利的保障和增進服務(wù)的能力；與之同時，這種理念還突出強調(diào)國家權(quán)力必須受到法律制度的有效控制，確保其在確定的范圍以正確的方式運轉(zhuǎn)。我們國家的發(fā)展歷程充分表明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的最根本保證。我們在法治山東建設(shè)的整個歷史進程中，圍繞依法治國的各個領(lǐng)域和主要環(huán)節(jié)，都必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別注意防止任何淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)來談法治以及脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)搞所謂立法、執(zhí)法和司法的現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)然，我們黨也必須依法執(zhí)政，我們的政府也要依法行政，各級黨的組織都必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭依法辦事和遵守法律?，F(xiàn)實中尤其要正確處理黨的政策和國家法律的關(guān)系。

2.發(fā)揚改革精神，不斷解放思想

全面深化改革是改革進入深水區(qū)、攻堅期關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略部署。實現(xiàn)法治山東必須改革，改革貫穿于法治山東建設(shè)的方方面面，“法治地方”理念的提出本身，表明我國法治建設(shè)進入到一個全面深化改革的新階段，意味著我國法治建設(shè)又一次極為重要的全面提速與極為深刻的轉(zhuǎn)型升級。法律來源于社會，發(fā)展于社會。作為意識形態(tài)和上層建筑的法律，服從、保護、記載了它所處社會的經(jīng)濟政治關(guān)系。同時，法律也以自己的進步推動時代車輪前行。我們關(guān)于法治發(fā)展的政策不是從概念出發(fā)的，而是從它所依托的社會背景和現(xiàn)實需求出發(fā)。改革開放開始提出健全社會主義法制，是以“文化大革命”作為基本時代背景提出的，是要改變這一歷史走向的基本要求而提出來的?！笆宕蟆碧岢鼋ㄔO(shè)社會主義法治國家，它的時代背景是當(dāng)時的市場化改革。那么現(xiàn)在提出“法治中國”的現(xiàn)實基礎(chǔ)是基于經(jīng)濟社會矛盾、政府管理失靈和嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，以及由此提出的國家治理現(xiàn)代化要求。法治地方是法治中國的具體實踐，這需要我們必須發(fā)揚改革的精神。從某種意義上說，全面深化改革的過程就是全面推進依法治國的過程。法制要適應(yīng)法治現(xiàn)代化和社會現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢與客觀規(guī)律的要求，不斷對自身的體制、機制、方法等進行改革創(chuàng)新。同時，各個領(lǐng)域的重要改革最后都要具體地體現(xiàn)為制度的完善與創(chuàng)新，體現(xiàn)為規(guī)范化、法制化。我們要在不斷解放思想中破解 “嚴(yán)格執(zhí)法”這一關(guān)鍵問題。法治山東建設(shè)中的主要問題，既有法律不完備、不健全的問題，更有執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法疲軟的問題。這一法治建設(shè)的“短板”已經(jīng)困擾了我們幾十年。執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法疲軟，現(xiàn)階段主要表現(xiàn)為行政機關(guān)及其工作人員不作為、弱作為、亂作為。深化行政執(zhí)法體制改革，就是要從體制機制上解決“執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法疲軟”的問題。未來之改革必定滋養(yǎng)于法治，未來之山東必定享譽于法治的成就，未來之人民必定受益于法治中國建設(shè)的紅利。

注釋：

（1）《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》［R］.人民出版社，2013年 11月版，第 3頁.

（2）《毛澤東選集》［M］.北京：人民出版社，1991 年 6 月出版，第633頁.

（3）胡錦濤.《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》［R］.人民出版社，2012年11月版，第16頁.

（4）習(xí)近平.《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》［N］.人民日報，2012年12月5日.

（5）（6）習(xí)近平.《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》［N］.人民日報2014年1月1日.

（7）《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》［R］.人民出版社，2014年 10月版，第 36頁.