潘羿嘉

依法治國背景下宏觀調(diào)控問責(zé)制度之必要性探析

潘羿嘉*

一、引言

2012年,中共十八大報告中寫入了“全面推進依法治國”。2014年11月,中共十八屆四中全會更是歷史性地首次以“依法治國”為主題,將“依法治國”提到了前所未有的高度。

中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》無疑為建設(shè)中國特色社會主義法治體系描繪了宏大而具體的路線圖?！稕Q定》明確提出了“加強重點領(lǐng)域立法”,其中特別強調(diào)了“依法加強和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管,反對壟斷,促進合理競爭,維護公平競爭的市場秩序”。由此可見,宏觀調(diào)控的法治化進程將會積極推進,法治化程度將會大大提高。

而2013年,“錢荒”成為盤踞各大新聞媒體的熱點詞匯,進而被各界所熟識。每逢重要時點,銀行間市場利率就不斷沖高,刷新歷史紀(jì)錄,突破各大金融機構(gòu)的心理底線。市場上的恐慌情緒迅速蔓延,甚至波及實體經(jīng)濟。而中央銀行則在關(guān)鍵時刻扮演了“救世主”的角色,通過逆回購操作等向貨幣市場注入流動性,撫慰市場情緒。與往年有所區(qū)別的是隨著利率市場化被提上議程表,央行更多地放手讓商業(yè)銀行來適應(yīng)市場,而不是和以往一樣及時出手,操縱各大商業(yè)銀行。

然而,作為法律人,我們可以敏感地覺察到在貨幣市場調(diào)控這件關(guān)乎國家經(jīng)濟興衰和人民日常生活的大事上法律在某種程度存在嚴(yán)重的缺位。盡管有《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律的規(guī)制,但是如此大量的貨幣操作由于更多的是政策性層面的決定而在某種層面上處于法律制約和法律監(jiān)督的真空中。只需稍加留心,在生活就能發(fā)現(xiàn)很多類似的事例,諸如一路瘋漲的“地方債”,老百姓津津樂道的房地產(chǎn)調(diào)控,常見于報端的股市調(diào)控等。這些事例都不可否認(rèn)的是影響國計民生之大事。令人遺憾的是,這些宏觀調(diào)控的背后難以找尋到太多的法律支撐和法律監(jiān)督,因此我們只能不得不依靠施政者的盡職盡責(zé)和卓絕才華。然而,這樣一來無疑置民生福祉于一種近乎危險的境地,二來也加重了施政者的負(fù)擔(dān),使得稱職的施政者殫精竭慮,而不稱職的施政者則得以偷得清閑而免于監(jiān)督和懲戒之苦。鑒于此,我們不得不說,整治庸官懶吏,我們實在是陷入了無法可施的窘迫境地。

試舉一例以說明問題:試想某人去政府服務(wù)窗口辦事,若工作人員違規(guī)違法,那么很簡單,自然可尋求已有的行政復(fù)議和行政訴訟等途徑來保護自己的合法權(quán)益;如若工作人員只是態(tài)度不好,不近人情,那么似乎越演越烈的“微博曝光”也可適當(dāng)予以監(jiān)督;然而如若工作人員態(tài)度世故圓滑,又合乎法律法規(guī),只是限于能力經(jīng)驗或者其他原因而做事未能讓人滿意,那么請問又該如何救濟呢?此例可能與宏觀調(diào)控關(guān)系甚微,但可以想象在兼具專業(yè)性和靈活性的宏觀調(diào)控上,如此的無奈只可能更勝一籌。

二、既有監(jiān)督不周,宏觀調(diào)控難控

正如經(jīng)濟法學(xué)界已經(jīng)反復(fù)論述過的,宏觀調(diào)控法具有如下特征:“調(diào)整范圍的整體性和普遍性”“調(diào)整方法的指導(dǎo)性和調(diào)節(jié)性”“調(diào)整手段的綜合性和協(xié)調(diào)性”。①李昌麟主編:《經(jīng)濟法學(xué)》,法律出版社2008年版,第400～401頁。宏觀調(diào)控法的特征和我國經(jīng)濟政治的現(xiàn)實國情相互交織成一幅復(fù)雜的圖景。面對一幅壯大恢宏的圖景,待我們慢慢梳理清楚現(xiàn)實的脈絡(luò),才會知曉宏觀調(diào)控法上政府的權(quán)力之強大,監(jiān)管之稀疏,實在是前所未嘗預(yù)料到的。

(一)司法監(jiān)督道阻且長

首先,從立法層面上來講就決定了司法監(jiān)督宏觀調(diào)控是一個困難的命題。那么是不是我們的法律體系還不夠完備,還不夠發(fā)達呢?當(dāng)然不可否認(rèn)的是我們國家的法律體系還存在著這樣或者那樣的問題。尤其是和法學(xué)相當(dāng)發(fā)達的域外地區(qū)相比更是有些相形見絀的意思。然而,這并不意味著問題的癥結(jié)是法律體系不夠完備,問題的解決途徑就是進一步加強立法,推動立法進程,更不是說我們要一味地借鑒甚或移植域外法律。宏觀調(diào)控法由于其本身的特性,而使得立法予以限制監(jiān)督的難度極大:其調(diào)控范圍是如此的普遍,以至于難以立法規(guī)制得面面俱到;其調(diào)整方法多以指導(dǎo)和調(diào)節(jié)等“軟性”手段為主,使得立法者難以將觸角伸到如此敏感的境地;其調(diào)整手段往往具備綜合性和協(xié)調(diào)性,使得立法的技術(shù)要求成為無法逾越的障礙。還不僅限于此,宏觀調(diào)控本身具備極強的政策性,這一特點也使得宏觀調(diào)控本身就應(yīng)該是政治家的主戰(zhàn)場,而不是法學(xué)家的疆土。不難看出,從立法上想要規(guī)制宏觀調(diào)控可謂“難于上青天”。

學(xué)界對宏觀調(diào)控活動是否能法治化有肯定說和否定說兩種觀點?！皟煞N觀點都認(rèn)為宏觀調(diào)控活動應(yīng)當(dāng)納入法律調(diào)整的范圍,并且都認(rèn)識到并不是所有的宏觀調(diào)控活動都能通過法律進行調(diào)整,一部分只能通過政策加以規(guī)范,可以說,兩者都屬于‘法律、政策區(qū)分說’?！雹賲菚詴?《論宏觀調(diào)決策的法律調(diào)整》,華東政法大學(xué)2010年版,第34～35頁。

其次,在司法和執(zhí)法上司法監(jiān)督也同樣受到牽制。立法層面的先天不足,自然進一步引出了司法和執(zhí)法的難題。司法者和執(zhí)法者在權(quán)力分立的框架下又如何能輕易干涉執(zhí)政者的意志?正當(dāng)性何在呢?假若以“實質(zhì)正義”為依據(jù),那么在頻繁的干預(yù)下,“實質(zhì)正義”這四個字是不是顯得略微蒼白無力了一些呢?

最后,從實體到程序,司法監(jiān)督完成了對宏觀調(diào)控這一命題的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。“程序正義”成了法律人的救命稻草。既然宏觀調(diào)控的內(nèi)容千變?nèi)f化,那么我們不妨?xí)呵曳畔聦嶓w內(nèi)容,從程序上加強對宏觀調(diào)控的監(jiān)督。不得不說,這是一個非常好的思路,因而也得以在學(xué)界和實踐中得到了熱烈的響應(yīng)。舉例來說,《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)對政府預(yù)算的控制就主要體現(xiàn)在程序的規(guī)制上,具體到預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等方面。這僅僅在立法的體例上就得到了充分的體現(xiàn):《預(yù)算法》的各章節(jié)大致按照程序的時間順序排列展開。然而,值得我們反思的是僅僅從程序上規(guī)制是否足夠。程序的力量往往在于其超越了程序本身,通過程序的規(guī)制影響到了實體的內(nèi)容。然而,在我們國家“政府主導(dǎo)型”的法治進程中,以程序限制政府之宏觀調(diào)控有時候未能盡如人意。尤其是,類似央行的市場操作等宏觀調(diào)控,是不是只要履行必備的程序義務(wù),就能一定或者在很大程度上保證立法目的之實現(xiàn)呢?答案仍然不是那般明朗的。于是,在程序這一有力的工具之外,我們還需要其他的工具來配合,以期實現(xiàn)規(guī)范宏觀調(diào)控的目的。

宏觀調(diào)控基于上述原因在實體和程序上都成為法律規(guī)制中的幽靈,難以捉摸,遁于無形。

(二)政府監(jiān)督利弊鮮明

現(xiàn)實中最強有力的規(guī)制方式是政府內(nèi)部的監(jiān)控。其中的原因有:(1)過去計劃經(jīng)濟年代的遺留導(dǎo)致政府機關(guān)沿襲了上傳下達的傳統(tǒng),進而使得政令傳達過程中的監(jiān)控最為有力和直接;(2)政府機關(guān)內(nèi)部有明確的獎懲激勵機制,更容易在制度上指明鼓勵和禁止的方向,并且輔之以相應(yīng)的結(jié)果,進而更有效地規(guī)制宏觀調(diào)控。舉例來說,自從改革開放以來,以“GDP績效”為核心的官員考核機制就成為極為成功的制度模版,它是過去30年中國經(jīng)濟輝煌的主要原因之一。另外,政府的內(nèi)部規(guī)制的另一大優(yōu)勢就是宏觀調(diào)控本身的專業(yè)性和政策性不再成為巨大的障礙。由于具有類似的知識背景和政策理念,政府的內(nèi)部規(guī)制很多時候是“內(nèi)行管內(nèi)行”,最起碼可以做到專業(yè)技術(shù)上相當(dāng)?shù)慕涣骱蜏贤?進而為宏觀調(diào)控的規(guī)制創(chuàng)造有利的條件。

然而,另一方面我們也應(yīng)該看到作為目前宏觀調(diào)控規(guī)制的主流方式的政府內(nèi)部規(guī)制具有其內(nèi)生的劣勢。首先,政府內(nèi)部規(guī)制不透明,內(nèi)部的上下傳達,容易給民眾造成“暗箱操作”的感覺。正如在前文所說的“錢荒”之時,市場上本來已經(jīng)是風(fēng)聲鶴唳,還不時有“央行干預(yù)”等謠言四起,導(dǎo)致一定的負(fù)面效果;其次,政府內(nèi)部規(guī)制有時候可能會囿于部門利益,而導(dǎo)致有上下勾結(jié),沆瀣一氣的事情發(fā)生。尤其是專業(yè)性極強的個別部門很多時候自己評價自己,自己監(jiān)督自己,不僅缺乏說服力,而且滋生了所謂“利益集團”;最后,政府內(nèi)部規(guī)制也正是由于政府部門具有類似的知識背景和政策理念,很多時候決策之時在主觀上就已經(jīng)不自覺地排除了很多的可能性。換言之,缺少公眾的參與,往往在一定程度上造成了政令的不通暢,以收效甚微收場。

(三)人大監(jiān)督流于形式

人大監(jiān)督在這種情形下被學(xué)者寄予厚望?！吨腥A人民共和國憲法》第3條第3款規(guī)定:“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?！币蚨?在法理上,人民代表大會應(yīng)然是針對宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督的最重要力量。然而我國的人大監(jiān)督缺位是不爭的事實。一方面,由于我國的法治化進程屬于政府主導(dǎo)型,因而在強勢政府之下人大的監(jiān)督往往無從起到切實的監(jiān)督作用;另一方面,“人大往往是政府進行問責(zé)后才介入,屬于事后問責(zé),更多的是流于形式”①周亞越:《論我國行政問責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)》,載《行政法學(xué)研究》2005年第2期。。人大的監(jiān)督往往體現(xiàn)在最后的人員和時間處理過程中,往往是手續(xù)性、流程性的,也無怪乎有“流于形式”的批評了。

(四)媒體監(jiān)督亟待引導(dǎo)

媒體監(jiān)督在“微博反腐”的聲浪中成為一股不可忽視的力量。在“表哥”楊達才一案中,媒體最初關(guān)注到楊達才是因為其在一起交通事故現(xiàn)場的照片中面含微笑。拋卻后來查出的楊達才有多塊名表等事實,楊達才的最初被關(guān)注中暗含著對公務(wù)員在工作能力之外的道德評價。甚至這種道德評價在個別案例上遠(yuǎn)超出了應(yīng)該有的范圍,造成了很多政府官員視媒體輿論如洪水猛獸的局面?！瓣兾飨剃柨茀f(xié)主席穿鞋套下鄉(xiāng)調(diào)研”一則新聞中將這種過高的道德標(biāo)準(zhǔn)和媒體輿論的放大效應(yīng)體現(xiàn)得淋漓盡致。一方面,在媒體監(jiān)督的過程,媒體由于追逐新聞的爆炸性和轟動性而造成了其目前局限于以個人廉政和道德層面的監(jiān)督內(nèi)容為主,而難以擴展到更多的專業(yè)性和技術(shù)性層面,而這些又恰恰是宏觀調(diào)控的重點。而諸如“包養(yǎng)情婦”“犀利表情”之類博眼球的主題則在媒體自覺或者不自覺地逆向選擇中成為主流;另一方面,媒體問政等監(jiān)督形式又過分集中于具體的、個別的事件。相應(yīng)的,監(jiān)督的后果自然是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”,難以實現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的理想效果。在土地征收過程中,“釘子戶”有時候通過媒體輿論謀求更大的現(xiàn)實利益。這種現(xiàn)象甚至在某種程度上給公眾帶來“會哭的孩子有奶吃”的印象,進一步使得“劣幣驅(qū)逐良幣”,在現(xiàn)實中變相地鼓勵公眾制造“越界”的新聞。當(dāng)然,在任何意義上我們都不能低估媒體監(jiān)督的重要性,低估媒體輿論這些年所帶來的積極意義。這也是為什么在下文提到的問責(zé)制度構(gòu)建中需要結(jié)合媒體輿論的力量,引導(dǎo)媒體監(jiān)督向更加積極、更加有建設(shè)性的方向發(fā)展,進而更好地監(jiān)督和規(guī)制宏觀調(diào)控的原因。

三、問責(zé)制度實為“治庸”必經(jīng)之路

相較之下,問責(zé)制度是一種頗為有力和有效的“治庸”手段。之所以這么說,是因為問責(zé)制度可以以其自身具有不可比擬的優(yōu)勢,和其他手段相結(jié)合可以發(fā)揮強大的作用,特別是針對宏觀調(diào)控的特點可謂是“對癥下藥”。

(一)問責(zé)制度增強了程序設(shè)計的對抗性

問責(zé)制度重視程序設(shè)計的特征天然地契合了宏觀調(diào)控專業(yè)性強、政策性強的特點。宏觀調(diào)控的專業(yè)性和政策性決定了對宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督必須也能相應(yīng)地適應(yīng)其專業(yè)性和政策性,能夠在不同專業(yè)領(lǐng)域的精深之處都能實現(xiàn)其規(guī)制和監(jiān)督功能,能夠響應(yīng)變化萬千的時代需求和追蹤風(fēng)云突變的社情民意。問責(zé)制度通過對宏觀調(diào)控全過程監(jiān)督的程序設(shè)計很好地避開了傳統(tǒng)上專業(yè)性和政治性的難題,讓各方主體能動地實施監(jiān)督,變“人和制度的博弈”為“人和人的博弈”,自然技高一籌,可以獲得更好的成效。

問責(zé)制度在宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督上的一大優(yōu)勢在于注重程序,進而實現(xiàn)規(guī)制和監(jiān)督內(nèi)容的彈性,可以成為人民手中捍衛(wèi)自己權(quán)利的有力武器。例如,《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第5條列舉了對黨政干部實行問責(zé)的各種情形,其中大多項是涉及重大事故、事件、案件或者在一定程度上有違法違規(guī)之嫌,但是在第1項中明確規(guī)定“決策嚴(yán)重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的”,可以作為宏觀調(diào)控問責(zé)的基礎(chǔ)。而“決策嚴(yán)重失誤”這一規(guī)定是相當(dāng)寬泛,為將橫貫各種內(nèi)容的宏觀調(diào)控攬入范疇提供了可能性。當(dāng)然,目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的重點仍然停留在事故、事件、案件等問題上,相信未來可以逐漸有次序地擴大范圍,在宏觀管理的舞臺發(fā)揮更大的作用。

(二)問責(zé)制度搭建了民眾參與的平臺

首先,問責(zé)制度直接回應(yīng)了民眾需求,是針對我國國情的制度進行移植與創(chuàng)新?！霸谖覈?行政問責(zé)之所以被看重,與‘政府主導(dǎo)型’的法治進路有著密切聯(lián)系,是政府對民意的一個尊重和交代,卻又撇開了議會的中介。這反過來,又推波助瀾,進一步強化了政府主導(dǎo)的趨勢。從這個意義上說,行政問責(zé)又是對傳統(tǒng)民主憲政制度的一個突破,實現(xiàn)了憲政結(jié)構(gòu)中行政機關(guān)‘經(jīng)由議會向人民負(fù)責(zé)’向‘對人民直接負(fù)責(zé)’的轉(zhuǎn)變,以及科層制內(nèi)的‘對上級負(fù)責(zé)’向‘對公眾負(fù)責(zé)’的轉(zhuǎn)變?！雹儆嗔柙?《對我國行政問責(zé)制度之省思》,載《法商研究》2013年第3期。因而,從某種意義上說,問責(zé)制度是比傳統(tǒng)民主憲政制度更加優(yōu)越的制度,因為它更直接地回應(yīng)了民眾需求,從根本上做到為人民負(fù)責(zé),凝結(jié)了民主精神的精髓。

其次,問責(zé)制度由于把宏觀調(diào)控的是非成敗直接交由民眾來評議和審判,所以又倒逼了政府在宏觀調(diào)控過程中盡職盡責(zé),竭心竭力。最終的問責(zé)成了政府必須不得不面對的壓力,那么政府就必須在宏觀調(diào)控還未開始前就通盤考慮,準(zhǔn)備擔(dān)負(fù)起可能會發(fā)生的后果,進而提高宏觀調(diào)控之水平。這樣一來,也就實現(xiàn)了問責(zé)制度的最終目的。

(三)問責(zé)制度順應(yīng)了現(xiàn)代公共治理的趨勢

首先,問責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府之必經(jīng)之路?！柏?zé)任政府的出現(xiàn)是現(xiàn)代民主發(fā)展的結(jié)果,是與‘主權(quán)在民’思想和代議民主制的產(chǎn)生相聯(lián)系的,結(jié)束了人類歷史上長期君權(quán)的無責(zé)任政府狀態(tài)。”②何陽:《行政問責(zé)制的立法現(xiàn)狀、問題與改善》,中國政法大學(xué)2009年版,第3頁。責(zé)任政府就是要求政府對自己的所作所為能夠負(fù)責(zé)任,其中包括了法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任。責(zé)任政府可以視作是問責(zé)制度的理論基礎(chǔ)之一。正是因為政府有“責(zé)”,才有可能和必要對政府問“責(zé)”。而且這種責(zé)任從起源上就不僅局限于法律責(zé)任,而可表現(xiàn)為更廣義上的行政責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任。而宏觀調(diào)控上的平庸無能更多時候是通過廣義上的責(zé)任形式去問責(zé),去追究。

其次,問責(zé)制度順應(yīng)了行政管理從合法行政到良好行政發(fā)展的趨勢。隨著國家職能的轉(zhuǎn)變和政府職權(quán)的擴張,合法行政已經(jīng)不能滿足民眾日益增長的需求。政府的觸角已經(jīng)深入社會的每一個角落,僅僅是符合法律法規(guī)的要求也是置民眾之生活于水深火熱中不顧。試想,央行瘋狂印鈔,物價飛漲,通脹嚴(yán)重,對民眾生活的影響不可謂不大。然而只要履行一定的手續(xù),在法律法規(guī)的框架內(nèi)辦事,民眾卻挑不出半點毛病。良好行政在這樣的時代背景下應(yīng)運而生。它體現(xiàn)了民眾在合法范圍內(nèi)要求政府作為須合情合理的懇切愿望。而問責(zé)制度對宏觀調(diào)控的規(guī)制和監(jiān)督顯然符合了良好行政的內(nèi)在實質(zhì)要求,督促政府的宏觀調(diào)控不僅不是錯的,而且應(yīng)重視。

四、宏觀調(diào)控問責(zé)制度之構(gòu)建,任重而道遠(yuǎn)

基于上述論述,我們可以認(rèn)識到在宏觀調(diào)控法上構(gòu)建問責(zé)制度的必要性。然而應(yīng)該如何構(gòu)建問責(zé)制度,尤其是如何構(gòu)建能夠適應(yīng)宏觀調(diào)控本身特性的問責(zé)制度是我們需要不斷追尋和探索的答案。以下是在梳理以往文獻和結(jié)合對于宏觀調(diào)控法本身特性的認(rèn)識基礎(chǔ)上提出一些不成體系的政策建議,不免貽笑大方,但是權(quán)作拋磚引玉之“磚”,也算盡綿薄之力。

第一,契合宏觀調(diào)控法的專業(yè)性、政策性、靈活性特點,以問責(zé)程序構(gòu)建為核心構(gòu)建問責(zé)制度,并以問責(zé)程序貫穿宏觀調(diào)控的全過程。問責(zé)制度之構(gòu)建如前所述需要充分考慮宏觀調(diào)控法的特點,那么就要發(fā)揮程序制度的作用,以問責(zé)程序構(gòu)建為核心內(nèi)容,在此基礎(chǔ)上再適度根據(jù)具體的實體內(nèi)容建立具體制度,保證制度的良好彈性,進而可以積極作用于復(fù)雜的社會現(xiàn)實。

第二,在強調(diào)追責(zé)的同時注重問責(zé)制度的回應(yīng)性評價。問責(zé)制度的積極作用在于促進責(zé)任政府觀念的樹立,使政府為宏觀調(diào)控之作為承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任,同時也能夠在不利結(jié)果出現(xiàn)之時找到責(zé)任人,使得民怨得以平息,民憤得以化解。另一方面問責(zé)制度的積極意義還體現(xiàn)在可以幫助政府獲取有效的民眾反饋,完成自身經(jīng)驗的累積,從而為以后的宏觀調(diào)控奠定更堅實的基礎(chǔ)。回應(yīng)性評價就是政府能夠確保經(jīng)驗得以累積,教訓(xùn)得以吸取的制度保障,因而是問責(zé)制度中不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。

第三,加強與信息公開、職責(zé)劃分、績效考核等在制度上的銜接。問責(zé)制度的實踐已經(jīng)在“潤物細(xì)無聲”地展開推進。然而問責(zé)制度功效的完全釋放還有賴于與其他配套制度的相互銜接。政府信息公開無疑是問責(zé)制度的重要前提之一?！爸挥袑嵭行畔⒐_和政務(wù)透明,行政權(quán)力的運行才能去神秘化,問責(zé)主體也才能及時、主動地掌握需問責(zé)的情形,將失范行為遏制在萌芽狀態(tài)。信息公開和政務(wù)透明,也為全范圍的監(jiān)控權(quán)力提供了條件,為行政問責(zé)的實現(xiàn)提供了多渠道的信息來源。”①張玉晶:《我國行政問責(zé)法制建設(shè)研究》,西南政法大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。明確的職責(zé)劃分也是問責(zé)制度的重要先決條件。職責(zé)劃分決定了向誰問責(zé),問什么責(zé)等重要問題的答案。只有明確職責(zé)劃分,行政機關(guān)才能明確事權(quán)、職權(quán),人民才能明確責(zé)任主體何在,才有可能使得問責(zé)制度高效率地運轉(zhuǎn);績效考核則是問責(zé)制度的重要助力。完善的績效考核制度可以使得問責(zé)的內(nèi)容更加具有針對性,也能幫助問責(zé)主體應(yīng)對宏觀調(diào)控的專業(yè)性、政策性和靈活性,讓問責(zé)制度不失之偏頗。

第四,建立相應(yīng)的權(quán)利救濟渠道,包括問責(zé)者的救濟渠道和被問責(zé)者的救濟渠道。被問責(zé)者的權(quán)利救濟向來是學(xué)界研究的熱點問題?！白鳛樾姓栘?zé)對象的領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員,應(yīng)該依法享有身份保障權(quán)和財產(chǎn)保障權(quán),否則在行政問責(zé)過程中就可能因為各種不當(dāng)問責(zé)而被免職、降職、責(zé)令辭職或處分甚至被克扣工資等,這樣就使得在行政機關(guān)工作的人員其作為公民的身份受到侵害?！雹夔姾?、林曉毅、劉冬:《行政問責(zé)對象法律救濟制度研究》,載《法制與社會》2010年第20期。同時,問責(zé)者的權(quán)利救濟也應(yīng)該是問責(zé)制度構(gòu)建過程中應(yīng)該納入視野的問題。民眾的聲音被淹沒在政府的旋律中難以得到回應(yīng),選擇了信訪甚至一些更為極端的舉動,在現(xiàn)實生活中時有發(fā)生。如何保證民眾的聲音能夠被聽到,能夠被響應(yīng),無疑是問責(zé)制度成敗的一個關(guān)鍵點。

第五,以“不錯位、不濫化”為原則確立問責(zé)制度中的免責(zé)事項。與被問責(zé)者權(quán)利救濟渠道共同筑起保護被問責(zé)者權(quán)利城墻的另一制度就是免責(zé)事項制度?！安诲e位”指根據(jù)職責(zé)劃分正確地辨識問責(zé)對象,而不會發(fā)生問責(zé)對象錯位的情況;“不濫化”指不過分?jǐn)U大化問責(zé)的范疇,把對政府和公職人員的標(biāo)準(zhǔn)無線提高以至于神圣化,不臆想他們是全能全知的圣人完人,從而避免過分苛責(zé)政府和公職人員。

第六,完善問責(zé)制度的后續(xù)處理,包括事件的后續(xù)處置和人員的后續(xù)管理。官員“帶病復(fù)出”和“爛尾新聞”無疑是問責(zé)制度的兩大軟肋?，F(xiàn)有的研究多集中于對“帶病復(fù)出”的研究,而缺少了對“爛尾新聞”的關(guān)注。希望問責(zé)制度早日完善對事件的后續(xù)處置和人員的后續(xù)管理,讓問責(zé)最終真正發(fā)揮其應(yīng)有的效果,而不是成為一場徒勞精力的危機公關(guān),一種對民眾的敷衍了事。

結(jié) 語

時下的“反腐”潮一浪高過一浪,其震懾作用不可謂不顯著。然而,我們也應(yīng)該關(guān)注到還有這樣的一種“腐敗”:那就是碌碌無為,昏庸無能。至于宏觀調(diào)控,其中的點點滴滴更是牽動民眾的脆弱神經(jīng):如若執(zhí)政者平庸甚或昏庸,那么就會給國家和民眾帶來無盡的傷害和苦痛,無異于一場巨大的災(zāi)難。

“依法治國”的理念已然深入人心。在法治的框架下,依法加強和改善宏觀調(diào)控已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。問責(zé)制度可以實現(xiàn)監(jiān)督宏觀調(diào)控的職能,進而推動和引導(dǎo)宏觀調(diào)控更好地為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù),發(fā)揮出更為突出的經(jīng)濟效果、政治效果和社會效果。

* 作者系清華大學(xué)法學(xué)院2013級勞動與社會保障法方向博士研究生。