肖 杰，葉 宏，佟洪金，何 蕖

(四川省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，成都 610041)

1 生態(tài)紅線的研究背景

改革開放30多年來，全國(guó)GDP從1978年0.36萬億增加到2013年56.9萬億，實(shí)現(xiàn)了年均9%的高速增長(zhǎng)，然而如此高的經(jīng)濟(jì)成就主要是依靠消耗大量資源能源和犧牲生態(tài)環(huán)境推動(dòng)的，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)境形勢(shì)非常嚴(yán)峻。根據(jù)2013年《環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書》，全國(guó)2/3以上地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，京津冀等區(qū)域霧霾頻發(fā)，全國(guó)超過10%的地表水國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)為劣V類，50%的城市市區(qū)地下水污染嚴(yán)重，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)受到合理保護(hù)的面積不足一半，重金屬、危險(xiǎn)廢物排放造成的環(huán)境事件處于高發(fā)態(tài)勢(shì)。隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，今后較長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)資源環(huán)境仍將繼續(xù)處于矛盾問題的凸顯期，甚至可能逼近極限。如何扭轉(zhuǎn)資源環(huán)境過度“消費(fèi)”的嚴(yán)峻局面擺在了政府決策者和專家學(xué)者面前，建立更加完善的資源環(huán)境保護(hù)的生態(tài)紅線制度，加快推進(jìn)面向可持續(xù)發(fā)展和公眾健康的資源環(huán)境管理轉(zhuǎn)型刻不容緩。

紅線的原始含義是指不可逾越的邊界或者禁止進(jìn)入的范圍。紅線的概念最初起源于城市規(guī)劃。隨著紅線概念的不斷深化，紅線擴(kuò)展到具有了空間及數(shù)量的約束性含義，表示各種用地的邊界線、控制線或具有底線含義的數(shù)值［1］。目前，紅線已被廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境領(lǐng)域，形成了如耕地紅線、水資源紅線、林地保護(hù)紅線、能源消費(fèi)總量控制紅線等資源紅線以及污染總量控制紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等環(huán)境領(lǐng)域的紅線管理制度。近年水資源紅線制度研究推進(jìn)力度最大，已確立水資源開發(fā)利用控制紅線，用水效率控制紅線，水功能區(qū)限制納污紅線三條紅線;并建立水資源管理責(zé)任和考核制度［2］。經(jīng)過一系列研究，國(guó)家層面不同領(lǐng)域不同部門劃定的“紅線”初步構(gòu)成了大的“生態(tài)紅線”體系，在依據(jù)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)下，明確國(guó)土開發(fā)要求，保障國(guó)家生態(tài)安全，優(yōu)化國(guó)土空間布局。

在國(guó)家大的“生態(tài)紅線”體系中，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“生態(tài)紅線”扮演著舉足輕重的角色，通過長(zhǎng)期研究和有序推進(jìn)，初步形成了生態(tài)紅線體系，生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)保護(hù)紅線等逐漸得到推廣強(qiáng)化。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定:“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！边@就從法律層面上明確了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)必須劃定生態(tài)保護(hù)紅線。但是目前由于生態(tài)紅線的內(nèi)涵界定不清，生態(tài)紅線是指資源環(huán)境全領(lǐng)域的“大生態(tài)”還是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“小生態(tài)”沒有得到明確，這是生態(tài)紅線研究面臨的較大問題。

2 生態(tài)紅線在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的研究進(jìn)展

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“生態(tài)紅線”是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)新，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)紅線就是最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的重要尺度，是特定時(shí)空下建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的環(huán)境最低保障線［3］。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，生態(tài)紅線的研究尚處于探索階段，當(dāng)前對(duì)生態(tài)紅線的認(rèn)識(shí)是基本一致的。生態(tài)紅線應(yīng)兼顧生態(tài)、環(huán)境、資源三大領(lǐng)域重大問題與保護(hù)需求，構(gòu)建以“生態(tài)功能保障基線—環(huán)境質(zhì)量安全底線—自然資源利用上線”為核心的國(guó)家生態(tài)紅線體系［4］。但生態(tài)紅線在國(guó)內(nèi)尚屬較新的概念，頂層設(shè)計(jì)不夠完善，在生態(tài)紅線體系構(gòu)建是以單純的生態(tài)要素為基礎(chǔ)還是涵蓋整個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以及如何明確生態(tài)紅線基本內(nèi)涵、具體內(nèi)容、劃分方法等方面尚存在不同的觀點(diǎn)，在哪些區(qū)域可開發(fā)，哪些區(qū)域不能開發(fā)，保護(hù)什么，如何保護(hù)等方面，尚處于探索階段。

近十年來，環(huán)境保護(hù)部門和科研機(jī)構(gòu)圍繞生態(tài)紅線劃定、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等環(huán)境保護(hù)要求空間落地內(nèi)容，開展了大量基礎(chǔ)研究與實(shí)踐工作。2005年，廣東省《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要 (2004～2020年)》提出“紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”的三線調(diào)控戰(zhàn)略，將珠江三角洲需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域劃為紅線區(qū)，并將紅線指標(biāo)分解落實(shí)到市、縣、鎮(zhèn)，對(duì)重污染和敏感項(xiàng)目準(zhǔn)入起到了限制作用［5］。隨后，很多區(qū)域 (如長(zhǎng)三角、京津冀、長(zhǎng)吉圖、青藏高原等)和城市 (如福州、大連、廣州、成都、珠海等)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，也采用了這一紅線概念。2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》中提出，“編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對(duì)各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策”。這是國(guó)家首次以規(guī)范性文件的形式提出生態(tài)紅線的概念，體現(xiàn)了國(guó)家以強(qiáng)制性手段強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的政策導(dǎo)向。在近期環(huán)境保護(hù)部推進(jìn)的環(huán)境功能區(qū)劃研究中，劃出了227萬km2自然生態(tài)保留區(qū)(占國(guó)土面積約24%)和281萬km2生態(tài)功能保育區(qū) (占國(guó)土面積約29%)作為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)。在上述研究基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域初步形成共識(shí)，生態(tài)紅線是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值［6］。生態(tài)紅線體系由“生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線”3大核心構(gòu)成。

目前，在環(huán)境領(lǐng)域生態(tài)紅線體系三大核心中，生態(tài)功能保障基線研究啟動(dòng)較早，2012年3月啟動(dòng)了生態(tài)功能基線劃定技術(shù)研究和試點(diǎn)工作，內(nèi)蒙古、江西、湖北和廣西成為省級(jí)試點(diǎn)地區(qū)。同時(shí)，江蘇、天津等省份和深圳、東莞、無錫、武漢、廣州等城市在生態(tài)紅線的劃分與管理上也進(jìn)行了不少有益的探索［7］，如江蘇省發(fā)布《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，全省劃定15類生態(tài)紅線區(qū)域，占全省面積的22.23%。并對(duì)生態(tài)紅線區(qū)域做出了分級(jí)管理的規(guī)定，將生態(tài)紅線區(qū)域的管控劃分為一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)［8］。大連、福州、天津、成都等在編制城市規(guī)劃過程中陸續(xù)劃定城市生態(tài)紅線 (多為生態(tài)功能基線)。2014年1月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南 (試行)》，成為首個(gè)生態(tài)紅線劃定的技術(shù)指導(dǎo)文件。在指南中，生態(tài)功能基線定義為“對(duì)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間”。生態(tài)功能保障基線包括禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)生態(tài)紅線［9］。其次，環(huán)境質(zhì)量安全底線研究工作也取得一定進(jìn)展，在大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量紅線空間界定和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、污染物排放和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控要求等方面的研究形成了初步成果［10］。

目前，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家層面的生態(tài)紅線體系只發(fā)布了生態(tài)功能保障基線指南，環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線指南亟待制定和發(fā)布，且指南在省、市級(jí)層面的指導(dǎo)力度和應(yīng)用效果有待驗(yàn)證;三大核心能否合而為一，簡(jiǎn)化紅線劃定過程，提升紅線落地效果，均有待探討。生態(tài)紅線作為一種重大措施的出臺(tái)，在內(nèi)涵定義、技術(shù)理論方法、管理制度、法律支撐等方面尚需做大量工作。

3 關(guān)于生態(tài)紅線的幾點(diǎn)看法與建議

3.1 生態(tài)紅線不僅僅是環(huán)境保護(hù)的紅線。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的“生態(tài)紅線”是我國(guó)提出“18億畝耕地紅線”之后，另一條被提升為國(guó)策的紅線。因此，國(guó)家層面的“生態(tài)紅線”應(yīng)是環(huán)保、林業(yè)、發(fā)改、國(guó)土、水利、海洋等各個(gè)部門劃定各種“紅線”的統(tǒng)稱，所有部門的紅線都應(yīng)包括在大“生態(tài)紅線”體系內(nèi)。林業(yè)的森林問題、農(nóng)業(yè)的基本農(nóng)田和草地問題、環(huán)保的環(huán)境監(jiān)管問題、水利的水資源節(jié)約問題、國(guó)土的土地有效利用問題以及海洋的海洋保護(hù)問題等，都要在“生態(tài)紅線”大系統(tǒng)下協(xié)調(diào)解決。環(huán)境保護(hù)的紅線是“生態(tài)紅線”體系的重要組成部分。

3.2 環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)統(tǒng)一“生態(tài)紅線”術(shù)語。目前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有關(guān)紅線的提法很多，如“生態(tài)紅線”、“生態(tài)保護(hù)紅線”、“環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線”、 “生態(tài)功能基線”、“環(huán)境質(zhì)量安全底線”等等，哪一種名詞術(shù)語更能體現(xiàn)“生態(tài)紅線”在環(huán)境保護(hù)方面的落實(shí)，還沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。相對(duì)而言，“生態(tài)保護(hù)紅線”的提法較多，其既與國(guó)策“生態(tài)紅線”相近，也在環(huán)境保護(hù)部現(xiàn)在唯一公開發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南 (試行)》中有所體現(xiàn)，但這種提法能否涵蓋生態(tài)、環(huán)境兩大系統(tǒng)，特別是體現(xiàn)環(huán)境資源稟賦、環(huán)境承載能力、水和大氣環(huán)境質(zhì)量等因素，能否完整表達(dá)環(huán)境空間管控理念還有待商榷。

3.3 環(huán)境保護(hù)的“生態(tài)紅線”不僅僅是自然生態(tài)保護(hù)的紅線。部分學(xué)者認(rèn)為“生態(tài)紅線”就是自然生態(tài)保護(hù)的紅線，是維護(hù)“自然生態(tài)系統(tǒng)”穩(wěn)定的紅線，只要把需要強(qiáng)制保護(hù)的生態(tài)功能重要區(qū)、敏感脆弱區(qū)劃分出來保護(hù)好，就能筑牢環(huán)境問題的底線。這種觀點(diǎn)是片面的，從“環(huán)境”的定義上看，環(huán)境既包括自然環(huán)境，也包括人工改造的社會(huì)環(huán)境。而與普通百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)、影響最大、關(guān)注度最高的應(yīng)該是承載新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域，這些區(qū)域基本遠(yuǎn)離自然生態(tài)功能重要區(qū)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，其“成長(zhǎng)”邊界大部分也擴(kuò)展不到自然生態(tài)功能重要區(qū)。因此，生態(tài)功能基線僅僅是生態(tài)紅線的一部分，而環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域紅線劃定工作的重心應(yīng)逐步從“生態(tài)功能基線”向“環(huán)境質(zhì)量安全底線、資源開發(fā)利用上線”轉(zhuǎn)移。

3.4 生態(tài)紅線就是“負(fù)面清單”，劃定的目的是“保護(hù)發(fā)展”。從紅線的定義看，生態(tài)紅線劃定的目的是“約束發(fā)展”。鑒于紅線的剛性約束印象，可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此很多地方政府落實(shí)紅線的決心不大。生態(tài)紅線“落地”無論是法律落地還是規(guī)范落地，最終都需要行政部門來執(zhí)行，都是“行政落地”。如果一味強(qiáng)調(diào)“生態(tài)紅線”的剛性約束，則其落實(shí)前景不樂觀，很可能成為不了了之的“一紙空線”。但如果采用反向思維來思考“生態(tài)紅線”，按照李克強(qiáng)總理力推的“負(fù)面清單”，除了禁止限制的，剩下的都是鼓勵(lì)允許的。從環(huán)境空間管控來說，通過劃定生態(tài)、大氣、水、土壤等紅線，確定一系列不能觸碰的區(qū)域和底線，明確各種不能觸碰的“紅線”區(qū)，也就找到了哪些是適合發(fā)展的區(qū)域?！鞍l(fā)展是硬道理”，生態(tài)紅線的目的就是列出環(huán)境“負(fù)面清單”，通過空間管控分區(qū)，突出適宜發(fā)展的區(qū)域，來引導(dǎo)發(fā)展、保護(hù)發(fā)展。這種“正效益”理念對(duì)推進(jìn)“生態(tài)紅線”制度是有利的。

3.5 生態(tài)紅線應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)為環(huán)境空間管控。隨著“紅線”概念的不斷深化，紅線的內(nèi)涵也從空間約束向數(shù)量約束等拓展，由空間規(guī)劃向管理制度延伸［11］。目前，“紅線”多具有空間及數(shù)量的約束性含義，表示各種用地的邊界線、控制線或具有底線含義的閾值。如，18億畝耕地紅線、水資源紅線等均是數(shù)量紅線。也有一些專家認(rèn)為，生態(tài)紅線應(yīng)該是由時(shí)間紅線、空間紅線、閾值紅線、結(jié)構(gòu)紅線和功能紅線五類紅線共同構(gòu)成［12］，包括生態(tài)基線、質(zhì)量底線、格局紅線、排放上限、安全防線等。且不論這么多類型的紅線能否都明確表達(dá)，即使能夠劃出，是否準(zhǔn)確并真正起到約束作用也值得認(rèn)真思考。生態(tài)紅線是為維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全健康、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須加以嚴(yán)格管理和維護(hù)的區(qū)域，它的核心特征是空間引導(dǎo)，突出表現(xiàn)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面的控制性和引導(dǎo)性，是環(huán)境保護(hù)要求的空間表達(dá)。只有實(shí)現(xiàn)了空間劃分，明確落地的空間環(huán)境管制要求，才能體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值，并與現(xiàn)行的主體功能區(qū)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等實(shí)現(xiàn)對(duì)接，具備“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)條件。

3.6 生態(tài)紅線應(yīng)簡(jiǎn)化表達(dá)，實(shí)現(xiàn)“三線合一”。根據(jù)生態(tài)紅線的前期試點(diǎn)研究，部分專家學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)紅線體系由“生態(tài)功能基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線”3大類紅線組成。其中，生態(tài)功能基線要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)功能重要區(qū)、敏感區(qū)和脆弱區(qū);環(huán)境質(zhì)量安全底線按環(huán)境要素功能重要性、敏感性和脆弱性，劃分水環(huán)境紅線、大氣環(huán)境紅線和土壤環(huán)境紅線，各要素紅線又由紅線區(qū)、黃線區(qū)、藍(lán)線區(qū)和綠線區(qū)構(gòu)成;自然資源利用上線則體現(xiàn)為各類資源開發(fā)利用最高或最低數(shù)量限值，包括土地資源、水資源和空氣資源、環(huán)境容量等不同資源的利用上限。如此龐大繁雜的生態(tài)紅線體系，至少需要3、4套技術(shù)規(guī)范來指導(dǎo)，大小十幾套成果來表達(dá)，顯得不清晰且缺少核心。環(huán)境既然是一個(gè)綜合的系統(tǒng)，作為一種資源來看待，實(shí)現(xiàn)一類空間管控的綜合表達(dá)是必要的。紅線的核心是找出各要素、各類型不適合開發(fā)、不能觸碰的區(qū)域和底線，現(xiàn)有的各類紅線按照“輕重緩急”，遵循一定的邏輯關(guān)系，采取先自然環(huán)境、后社會(huì)環(huán)境的思路劃定，同時(shí)采用歸一化數(shù)值法完成資源類閾值空間化表達(dá)，實(shí)現(xiàn)“三線合一”有一定的可行性。

3.7 生態(tài)紅線“落地”的最佳尺度單元是市縣級(jí)行政區(qū)范疇。研究其它部門空間管控制度可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委的主體功能區(qū)劃只有國(guó)家和省級(jí)2級(jí)大尺度的劃分，更像一種概念上的落實(shí)。盡管國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)的重要性，但由于最小控制單元為縣 (市、區(qū))，無法實(shí)際上落地，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)僅具有指導(dǎo)意義，缺乏配套政策，缺少實(shí)際約束價(jià)值。相對(duì)而言，住建部門的城市總體規(guī)劃、國(guó)土部門的土地利用總體規(guī)劃都以市縣級(jí)行政區(qū)為基本尺度，在地市、區(qū)縣行政區(qū)層面上劃分更為精細(xì)完善，這使住建部門、國(guó)土部門的規(guī)劃指導(dǎo)性和約束性更強(qiáng)。因此，建議環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的生態(tài)紅線應(yīng)注重“市縣級(jí)”層面的劃分和表達(dá)。

4 結(jié)語

國(guó)家生態(tài)紅線體系是實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能提升、環(huán)境質(zhì)量改善、資源永續(xù)利用的根本保障。加強(qiáng)生態(tài)紅線體系研究，盡快明確生態(tài)紅線內(nèi)涵、規(guī)范劃分思路和技術(shù)方法，完善管理措施、出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的生態(tài)紅線管理體系，與現(xiàn)有環(huán)境制度相結(jié)合，可以更好服務(wù)于環(huán)境精細(xì)化、系統(tǒng)化、差異化管理。劃定生態(tài)紅線，制定專門管理辦法，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全格局［13］，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，促進(jìn)資源能源集約節(jié)約利用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境支撐能力具有極為重要的意義。

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