（石河子土地局，石河子市，832000）夏國(guó)剛 肖彥忠

兵團(tuán)土地利用年度計(jì)劃管理問(wèn)題探討

（石河子土地局，石河子市，832000）夏國(guó)剛 肖彥忠

探討科學(xué)合理有效的土地利用年度計(jì)劃制定機(jī)制和政策，對(duì)于優(yōu)化土地資源配置、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行有著十分重要的意義。本文以八師為例，分析了土地利用年度計(jì)劃作用、現(xiàn)行運(yùn)作模式以及存在的問(wèn)題和成因，并提出完善的對(duì)策和建議。

土地；利用；計(jì)劃

1 土地利用年度計(jì)劃的概念和作用

1.1 土地利用年度計(jì)劃的概念

土地利用年度計(jì)劃是指國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度農(nóng)用地用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)和土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)等的具體安排。它是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要措施，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批、建設(shè)立項(xiàng)審查、用地審批和土地開(kāi)發(fā)、土地整理審批的依據(jù)。

土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)包括：新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地指標(biāo)，分為城鎮(zhèn)村建設(shè)用地指標(biāo)和能源、交通、水利等獨(dú)立選址建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)；土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾計(jì)劃指標(biāo)，包括土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地指標(biāo)和土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地指標(biāo)；耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)，包括耕地?cái)?shù)量和基本農(nóng)田面積。

1.2 土地利用年度計(jì)劃管理的作用

1.2.1 土地利用年度計(jì)劃是宏觀調(diào)控的基本依據(jù)。自2003年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院賦予國(guó)土資源管理部門(mén)參與宏觀調(diào)控的重要職能，把“地根”上升為“銀根”并列的調(diào)控手段。先后下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列文件，開(kāi)啟了運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的先河。各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)緊緊圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和國(guó)土資源重點(diǎn)工作，在工作實(shí)踐中初步形成了包括經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段在內(nèi)的國(guó)土資源政策參與宏觀調(diào)控的框架體系。主要運(yùn)用土地規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、土地供應(yīng)、土地價(jià)格、土地稅收政策以及必要的土地管理行政手段來(lái)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，這些政策在保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行方面發(fā)揮了重要作用，并且成為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控不可或缺的政策工具。

1.2.2 土地利用年度計(jì)劃是體現(xiàn)地區(qū)重要發(fā)展戰(zhàn)略的載體。土地利用計(jì)劃將國(guó)家和地方戰(zhàn)略具體化，通過(guò)適當(dāng)形式向社會(huì)公布后有效引導(dǎo)和穩(wěn)定社會(huì)投資者和消費(fèi)者的預(yù)期。同時(shí)，通過(guò)法律法規(guī)、行政命令和市場(chǎng)管制，保證國(guó)家和地方戰(zhàn)略重點(diǎn)的實(shí)施。

1.2.3 土地利用年度計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展的重要措施。制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)可通過(guò)對(duì)整體的綜合平衡，全面考慮局部和整體利益、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益、個(gè)體和公眾利益、即時(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾，以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

1.2.4 土地利用年度計(jì)劃是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要手段。土地利用年度計(jì)劃管理可以通過(guò)控制用地總量、設(shè)定具體的用地目標(biāo)、制定嚴(yán)格的保障措施、建立科學(xué)的管理機(jī)制等方式來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)、鼓勵(lì)土地使用者和管理者節(jié)約集約使用土地。

1.2.5 土地利用年度計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有力保障。土地利用年度計(jì)劃為土地利用動(dòng)態(tài)調(diào)整提供數(shù)據(jù)分析。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可預(yù)見(jiàn)性，因而規(guī)劃的預(yù)測(cè)常常具有不可預(yù)見(jiàn)性，這就需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。而土地利用年度計(jì)劃的編制與實(shí)施管理，可為規(guī)劃的修編提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2 土地利用年度計(jì)劃管理的原則和現(xiàn)行運(yùn)作模式

2.1土地利用計(jì)劃管理的原則

嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，合理控制建設(shè)用地總量，切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用耕地與補(bǔ)充耕地相平衡；

堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求、供需雙向調(diào)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高土地節(jié)約集約利用水平；

實(shí)行差別化管理，優(yōu)先保證民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)口援建項(xiàng)目和國(guó)家、兵團(tuán)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地；

開(kāi)源、節(jié)流并舉，統(tǒng)籌安排新增用地指標(biāo)使用與存量用地挖潛盤(pán)活；

保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地資源的可持續(xù)利用。為加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制，合理控制建設(shè)用地總量，促進(jìn)節(jié)約集約用地，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，

2.2 兵團(tuán)現(xiàn)行土地利用計(jì)劃管理運(yùn)作模式和特點(diǎn)

現(xiàn)行運(yùn)作模式：包括編制、下達(dá)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等一列內(nèi)容。

編制：各師（市）次年的土地利用年度計(jì)劃建議，由師（市）國(guó)土資源局會(huì)同師發(fā)改委、建設(shè)局、交通局、水利局等有關(guān)部門(mén)共同編制，經(jīng)師（市）審查后，于當(dāng)年9月20日前報(bào)兵團(tuán)國(guó)土資源局。

需兵團(tuán)及兵團(tuán)發(fā)改委、工信等部門(mén)審批、核準(zhǔn)、備案的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目擬在次年計(jì)劃使用新增建設(shè)用地的，由兵團(tuán)行業(yè)主管部門(mén)于當(dāng)年9月20日前，按項(xiàng)目向兵團(tuán)國(guó)土資源局提出年度計(jì)劃建議，同時(shí)抄送項(xiàng)目擬使用土地所在地的師（市）國(guó)土資源局及發(fā)改、工信等部門(mén)。

兵團(tuán)次年土地利用年度計(jì)劃建議，由兵團(tuán)國(guó)土資源局在收集兵團(tuán)有關(guān)部門(mén)和各師（市）提出的土地利用年度計(jì)劃建議的基礎(chǔ)上，會(huì)同兵團(tuán)發(fā)改委共同編制。經(jīng)兵團(tuán)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組審查同意后報(bào)國(guó)土資源部。

下達(dá)兵團(tuán)國(guó)土資源局根據(jù)國(guó)家下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃擬定分解方案，報(bào)請(qǐng)兵團(tuán)土地利用總體規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組審查后下達(dá)各師（市），并報(bào)國(guó)土資源部備案。師（市）國(guó)土資源局根據(jù)兵團(tuán)下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃擬定分解方案，經(jīng)師（市）審查同意后下達(dá)，報(bào)兵團(tuán)國(guó)土資源局備案。兵團(tuán)依據(jù)各師（市）土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況、生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、土地節(jié)約集約利用情況，分解下達(dá)各師（市）新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾計(jì)劃指標(biāo)分解按照土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、土地后備資源等情況確定。各師耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)分解依據(jù)兵團(tuán)下達(dá)各師的年度耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)確定。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得突破。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

執(zhí)行各師（市）國(guó)土資源局建立土地利用計(jì)劃管理臺(tái)賬。在建設(shè)用地審查中確認(rèn)并根據(jù)批準(zhǔn)文件及時(shí)核銷(xiāo)計(jì)劃，對(duì)新增建設(shè)用地計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，每月25日前將累計(jì)上月末的計(jì)劃使用情況報(bào)兵團(tuán)國(guó)土資源局，作為各項(xiàng)計(jì)劃執(zhí)行跟蹤和監(jiān)督的依據(jù)。

實(shí)行土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況半年報(bào)告制度。各師（市）國(guó)土資源局應(yīng)于每年7月5日前向兵團(tuán)國(guó)土資源局報(bào)告上半年土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況，每年12月5日前向兵團(tuán)國(guó)土資源局上報(bào)本年度土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況。

土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告內(nèi)容，包括計(jì)劃執(zhí)行情況、土地利用結(jié)構(gòu)與情況分析、億元GDP用地情況、固定資產(chǎn)投資與建設(shè)用地的相關(guān)分析、存在問(wèn)題、改進(jìn)建議等。

監(jiān)督與考核兵團(tuán)國(guó)土資源局對(duì)各師（市）計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查，每年9月和次年1月分別對(duì)各師1月至8月和全年土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行中期檢查和年度評(píng)估考核。師（市）國(guó)土資源局分別在8月20日和12月20日前完成對(duì)土地利用計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況的檢查，并將檢查情況報(bào)兵團(tuán)國(guó)土資源局。中期檢查、年度評(píng)估考核以計(jì)劃臺(tái)帳、土地利用變更調(diào)查、建設(shè)用地審批備案、建設(shè)項(xiàng)目供地備案、土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收及耕地確認(rèn)文件等為依據(jù)。土地利用年度計(jì)劃以每年1月1日至12月30日為考核年度?？己私Y(jié)果報(bào)兵團(tuán)土地利用總體規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，并作為分解下達(dá)次年計(jì)劃的依據(jù)之一。對(duì)認(rèn)真執(zhí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃、超額完成補(bǔ)充耕地任務(wù)、節(jié)約集約用地成效顯著的，給予獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

2.2.2特點(diǎn)

（1）落實(shí)年度用地計(jì)劃下達(dá)制度。八師按照兵團(tuán)預(yù)下達(dá)的2014年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，結(jié)合各單位經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和2010～2012年年均新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)際使用情況，按照一定比例將指標(biāo)分解到各單位。預(yù)下達(dá)給各團(tuán)場(chǎng)的用地計(jì)劃與上年度計(jì)劃使用、依法用地、節(jié)約用地等情況相掛鉤。確有用地需求需突破預(yù)下達(dá)計(jì)劃規(guī)模指標(biāo)的團(tuán)場(chǎng)，根據(jù)團(tuán)場(chǎng)申請(qǐng)視情給予安排。土地利用年度計(jì)劃實(shí)行分級(jí)管理，本次下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)主要用于師及團(tuán)場(chǎng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、民生環(huán)保項(xiàng)目和符合產(chǎn)業(yè)政策、用地標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，不得突破。保障性安居工程、兵團(tuán)審批（核準(zhǔn)、備案）的單獨(dú)選址項(xiàng)目、用地計(jì)劃由兵團(tuán)直供，應(yīng)單獨(dú)組件報(bào)批。

（2）加強(qiáng)農(nóng)用地特別是耕地計(jì)劃指標(biāo)的管理。對(duì)耕地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，對(duì)于農(nóng)用地超過(guò)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的單位，師市國(guó)土資源局將不再受理用地申請(qǐng)。未利用地計(jì)劃指標(biāo)可以按國(guó)家項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策適當(dāng)放寬。由師市國(guó)土資源局向兵團(tuán)國(guó)土資源局申請(qǐng)追加指標(biāo)。

（3）嚴(yán)格實(shí)施計(jì)劃管控。兵團(tuán)要求各師計(jì)劃指標(biāo)總量和農(nóng)用地、耕地、未利用地各單項(xiàng)指標(biāo)剩余量不足下達(dá)量20%的，師（市）國(guó)土資源部門(mén)要提前與師相關(guān)部門(mén)對(duì)接，了解重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求，對(duì)確需追加年度計(jì)劃指標(biāo)的，要編制計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行分析評(píng)估報(bào)告，重點(diǎn)闡述已執(zhí)行的計(jì)劃重點(diǎn)保障項(xiàng)目和區(qū)域，是否具備利用原有建設(shè)用地、閑置土地、拆舊復(fù)墾等存量土地安排用地。在此基礎(chǔ)上，再針對(duì)確需建設(shè)的項(xiàng)目按照兵、師“十大領(lǐng)域”項(xiàng)目、“十件實(shí)事”項(xiàng)目、民生項(xiàng)目和重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目等類(lèi)型分析需求。以師（市）名義向兵團(tuán)提出追加申請(qǐng)，經(jīng)兵團(tuán)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后適當(dāng)“追加”。

（4）統(tǒng)籌安排增量和存量用地。綜合考慮年度土地利用計(jì)劃、居民點(diǎn)工礦廢棄地復(fù)墾利用規(guī)模，根據(jù)八師各團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段特點(diǎn)和用地側(cè)重點(diǎn)的不同，統(tǒng)籌安排八師新增用地計(jì)劃指標(biāo)。建立存量用地，盤(pán)活利用與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)統(tǒng)籌安排的制度，鼓勵(lì)采取拆舊建新使用存量土地和不占耕地的方式，統(tǒng)籌使用兵團(tuán)下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。堅(jiān)持節(jié)約集約用地的原則，同時(shí)加大存量建設(shè)用地的挖潛盤(pán)活，積極清理并推進(jìn)閑置土地和批而未用土地的調(diào)整使用，逐步提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重。

3 2014年度八師土地利用計(jì)劃執(zhí)行和土地供應(yīng)總量變化情況

3.1 土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況

2014年1～12月，兵團(tuán)國(guó)土資源局下達(dá)給第八師新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)為471.75公頃，實(shí)際使用315.72公頃，剩余156.03公頃，使用指標(biāo)占下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量的66.92%。

2014年1～12月，已使用土地利用計(jì)劃指標(biāo)的單位有：121團(tuán)、143團(tuán)、144團(tuán)、石總場(chǎng)、147團(tuán)、148團(tuán)、152團(tuán)、開(kāi)發(fā)區(qū)等8個(gè)單位。目前，還有133團(tuán)、134團(tuán)、136團(tuán)、141團(tuán)、142團(tuán)、149團(tuán)、150團(tuán)、南山礦區(qū)、瑪管處、巴管處等10個(gè)單位尚未使用師局下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。使用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)量占下達(dá)指標(biāo)總量的比例由大到小排列的單位依次為:石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、石河子總場(chǎng)、143團(tuán)。

石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)使用新增建設(shè)用地指標(biāo)量使用量占下達(dá)指標(biāo)總量的26.42%。其新增建設(shè)用地指標(biāo)主要用于保障物流業(yè)招商引資項(xiàng)目用地的需求。

石河子總場(chǎng)使用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)量占下達(dá)指標(biāo)總量的20.23%。新增建設(shè)用地指標(biāo)主要保障中盈廣場(chǎng)義烏小商品城、華泰商貿(mào)城等商貿(mào)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目用地的需求。

143 團(tuán)使用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)量占下達(dá)指標(biāo)總量的6.19%。

由此可以看出：2014年1～12月，石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、石河子總場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，招商引資力度大，用地需求量大。八師嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，科學(xué)合理的安排和使用計(jì)劃指標(biāo)，從嚴(yán)從緊控制新增建設(shè)的總量、結(jié)構(gòu)和節(jié)奏，保障招商引資項(xiàng)目落地。同時(shí)盤(pán)活了存量用地，沒(méi)有超計(jì)劃使用指標(biāo)的現(xiàn)象。

3.2 土地供應(yīng)總量和新增建設(shè)用地變化情況

3.2.1 新增建設(shè)用地規(guī)模減少

2014年1～12月，第八師供應(yīng)新增用地總面積314.69公頃，較2013年同期406.41公頃，同比減少22.57%。其中：土地出讓新增用地239.4公頃，較2013年同期148.41公頃，同比增加61.31%。土地劃撥新增用地75.29公頃，較2013年同期258公頃，同比減少70.82%。

2.土地供應(yīng)總量減少。2013年1～12月，第八師供應(yīng)建設(shè)用地面積509.38公頃，同比下降28.78%。其原因：一是受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，固定資產(chǎn)投資增速較往年有所放緩，招商引資難度加大，項(xiàng)目用地需求減少。二是使用存量土地194.69公頃，占全年供應(yīng)建設(shè)用地面積總量的38.22%，表明師市立足存量挖潛、節(jié)約集約用地的效果初步顯現(xiàn)。

4 土地利用年度計(jì)劃管理存在的問(wèn)題和成因

4.1 土地利用計(jì)劃指標(biāo)的分解下達(dá)和使用存在信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象

項(xiàng)目用地受土地資源特性以及宏觀調(diào)控政策、用地項(xiàng)目立項(xiàng)、用地政策、批供地周期等非均衡因素的影響，用地形勢(shì)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的反映相對(duì)遲緩。當(dāng)前涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的項(xiàng)目均由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。項(xiàng)目申報(bào)的用地必須預(yù)先確定地塊用地規(guī)模、位置和用途，按區(qū)塊匯總后上報(bào)用地需求量和用地類(lèi)型，導(dǎo)致地方國(guó)土資源部門(mén)只能根據(jù)各級(jí)政府、發(fā)改、基建等部門(mén)提供的意向性項(xiàng)目進(jìn)行用地預(yù)測(cè)。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，有些地方項(xiàng)目引進(jìn)難度大，往往是企業(yè)選擇用地地塊。由于項(xiàng)目由市場(chǎng)配置，具有可變性，很多達(dá)成意向的項(xiàng)目可能會(huì)受市場(chǎng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、用地時(shí)間等因素影響而落空，存在批而未用、批而未供的現(xiàn)象。這就客觀上影響土地利用計(jì)劃指標(biāo)的分解下達(dá)的預(yù)期。雖然某一地區(qū)指標(biāo)已經(jīng)確定，但用地項(xiàng)目調(diào)整關(guān)聯(lián)因素多，指標(biāo)的分解下達(dá)與執(zhí)行存在信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，呈現(xiàn)地區(qū)差異化。有的地方因招商引資力度大，使用指標(biāo)量大，有的地方雖然分配有指標(biāo)，但年內(nèi)沒(méi)有使用。

4.2 政府和公眾參與程度有待進(jìn)一步提高

在計(jì)劃編制階段，主要靠部門(mén)。在編制過(guò)程中，邀請(qǐng)政府有關(guān)重要職能部門(mén)積極參與，但團(tuán)場(chǎng)主要通過(guò)用地計(jì)劃申報(bào)參與，在最后的討論決策中卻沒(méi)有參加，尚缺乏公眾參與的環(huán)節(jié)和程序。公眾參與度低會(huì)影響計(jì)劃的公信力和計(jì)劃執(zhí)行的效果。

4.3 土地利用年度計(jì)劃編制和執(zhí)行主體還不完善

傳統(tǒng)意義上的土地利用年度計(jì)劃，主要是有效控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的速度和規(guī)模，有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，這一職能主要由國(guó)土資源部門(mén)單獨(dú)完成?，F(xiàn)在要求相關(guān)的重要部門(mén)必須配合編制土地利用計(jì)劃，編制后的計(jì)劃要得到師市及有關(guān)部門(mén)認(rèn)可，并將其作為其他計(jì)劃的重要組成部分和基礎(chǔ)。在這種情況下，規(guī)劃和國(guó)土資源部門(mén)已經(jīng)難以獨(dú)立勝任該項(xiàng)工作。

4.4 土地利用計(jì)劃管理手段不足

目前土地使用制度正在深化改革，各種計(jì)劃管理的調(diào)節(jié)手段還沒(méi)有完全形成，相互之間也不夠協(xié)調(diào)，還沒(méi)有形成一個(gè)主體。另外，各種計(jì)劃調(diào)節(jié)手段缺乏明確的法律規(guī)范。計(jì)劃調(diào)節(jié)手段缺乏明確的權(quán)威性措施，土地利用計(jì)劃還沒(méi)有同其他經(jīng)濟(jì)措施相互配套。如執(zhí)行土地整理計(jì)劃，若沒(méi)有相應(yīng)的資金計(jì)劃作保證，其土地利用計(jì)劃就會(huì)變成了一個(gè)軟約束計(jì)劃。對(duì)土地利用計(jì)劃活動(dòng)產(chǎn)生大量的土地利用信息缺乏科學(xué)有效的處理和分析能力，使這些信息無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地在規(guī)劃和國(guó)土資源管理系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間及時(shí)反饋，大大影響了計(jì)劃管理的質(zhì)量，限制了土地利用計(jì)劃管理工作的發(fā)展和提高。

3.5 目前，雖然制訂了“對(duì)認(rèn)真執(zhí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃、超額完成補(bǔ)充耕地任務(wù)、節(jié)約集約用地成效顯著的，給予獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)?！钡纫幌盗兄贫?，但實(shí)際工作中沒(méi)有落實(shí)到位。

5 完善土地利用計(jì)劃管理工作的對(duì)策和建議

5.1 實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃從部門(mén)計(jì)劃向政府計(jì)劃的徹底轉(zhuǎn)變

要實(shí)現(xiàn)土地參與宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃指標(biāo)的分配和指標(biāo)的考核，必須將土地利用年度計(jì)劃納入師市政府工作的主要內(nèi)容，才能協(xié)調(diào)師（市）各部門(mén)和各團(tuán)場(chǎng)，才能使土地利用年度計(jì)劃考核落到實(shí)處。

5.2 實(shí)行土地計(jì)劃指標(biāo)統(tǒng)籌調(diào)度

師市統(tǒng)一的用地指標(biāo)一般由兩部分構(gòu)成。一是師市重點(diǎn)項(xiàng)目用地指標(biāo)，具體由師市有關(guān)職能部門(mén)來(lái)管理和使用；二是對(duì)不可預(yù)見(jiàn)性預(yù)留用地指標(biāo)，由規(guī)劃和國(guó)土資源管理部門(mén)來(lái)管理和使用?？偟脑瓌t是：優(yōu)先確保師市重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目越多、越大，統(tǒng)分的比例就越高。其次，科學(xué)確定土地利用年度計(jì)劃初次分配中師級(jí)統(tǒng)籌指標(biāo)在各部門(mén)間的分配。再次科學(xué)確定各團(tuán)場(chǎng)土地利用年度計(jì)劃初次分配指標(biāo)的構(gòu)成比例。確保計(jì)劃指標(biāo)與具體地塊相對(duì)應(yīng)、計(jì)劃與轄區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)、計(jì)劃與重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度相對(duì)應(yīng)。實(shí)行土地計(jì)劃指標(biāo)額度管理，帶項(xiàng)目審批土地。關(guān)鍵是要把握好項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的，方可供地。

5.3 進(jìn)一步強(qiáng)化計(jì)劃管理

對(duì)耕地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，對(duì)未利用地指標(biāo)實(shí)行總量控制，實(shí)時(shí)備案管理。實(shí)行計(jì)劃執(zhí)行通報(bào)考核制度。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變各師計(jì)劃指標(biāo)使用觀念，從“以用定量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粤慷ㄓ谩?，加?qiáng)對(duì)現(xiàn)有存量指標(biāo)的高效利用。

5.4 建立健全土地利用年度計(jì)劃考核監(jiān)管制度

對(duì)土地利用年度計(jì)劃考核監(jiān)管制度的建立有其必要性。這既是《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》的要求，也是下年度計(jì)劃編制的依據(jù)，也是加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，提高供地效率的需要?？己说闹黧w應(yīng)為兵團(tuán)，具體由兵團(tuán)國(guó)土資源管理部門(mén)會(huì)同發(fā)改、建設(shè)、交通、水利等有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施。

師（市）土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況考核對(duì)象是師（市）政府。師（市）政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)?？己藢?shí)行新增建設(shè)用地量和土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地量雙向考核。

新增建設(shè)用地計(jì)劃執(zhí)行情況的考核，實(shí)行單項(xiàng)考核與綜合考核相結(jié)合。對(duì)納入考核內(nèi)容的各單項(xiàng)指標(biāo)，按照超出或節(jié)余計(jì)劃的實(shí)際數(shù)量占該項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)的比例，分別進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，以超計(jì)劃為負(fù)值、節(jié)余計(jì)劃為正值，確定單項(xiàng)考核結(jié)果；以各單項(xiàng)考核結(jié)果按權(quán)重累計(jì)分值進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，確定綜合考核結(jié)果。各單項(xiàng)指標(biāo)在綜合考核中的權(quán)重根據(jù)考核原則確定，并根據(jù)國(guó)家土地管理和宏觀調(diào)控要求適時(shí)調(diào)整。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得突破。

土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地量的考核，以師（市）、團(tuán)場(chǎng)為單位依據(jù)當(dāng)年實(shí)際補(bǔ)充耕地面積，以超計(jì)劃完成補(bǔ)充耕地量為正值，未完成補(bǔ)充耕地計(jì)劃量為負(fù)值，確定考核結(jié)果。土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地應(yīng)當(dāng)不低于土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃確定的指標(biāo)。考核采取自查和抽查相結(jié)合的方式進(jìn)行。考核分為月度、季度、中期和年度考核。要加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用。通過(guò)考核促進(jìn)下一年度計(jì)劃的有效實(shí)施。根據(jù)各師土地利用季度變更調(diào)查結(jié)果，結(jié)合土地利用年度計(jì)劃管理臺(tái)賬、建設(shè)用地審批及備案情況等，對(duì)每年第一至第三季度土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行中期評(píng)估。評(píng)估結(jié)果為土地利用年度計(jì)劃考核提供依據(jù)。

5.5 注重土地利用年度計(jì)劃考核結(jié)果的應(yīng)用

建議兵團(tuán)每年將各師土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況的考核結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，應(yīng)將土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況考核結(jié)果列為各師主要負(fù)責(zé)人工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容。建立土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行先進(jìn)單位獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)全兵團(tuán)范圍內(nèi)土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行排名前五名的先進(jìn)單位（包括各師、各團(tuán)場(chǎng)）頒發(fā)證書(shū)并進(jìn)行下一年度計(jì)劃指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)全兵團(tuán)范圍內(nèi)土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行排名前五名的先進(jìn)單位（包括各師、各團(tuán)場(chǎng)）和單位的個(gè)人頒發(fā)證書(shū)和獎(jiǎng)金。對(duì)落后部門(mén)和師（市），團(tuán)場(chǎng)應(yīng)扣減累計(jì)的指標(biāo)，加上當(dāng)年分解指標(biāo)時(shí)分解到激勵(lì)指標(biāo)，共同構(gòu)成當(dāng)年可用最大兩激勵(lì)指標(biāo)值。依據(jù)土地利用年度計(jì)劃臺(tái)賬跟蹤評(píng)價(jià)和執(zhí)行情況考核結(jié)果，對(duì)批地和用地情況好的，節(jié)余計(jì)劃指標(biāo)經(jīng)兵團(tuán)核準(zhǔn)后，可以由兵團(tuán)國(guó)土資源管理部門(mén)有償收購(gòu)指標(biāo)。

F301.24

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1008-0899（2015）10-0012-05