高達(dá)數(shù)千億元的國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)收入，始終未能明確納入中央政府預(yù)算之中，背后是金融國(guó)資的“所有人困境”。

南方周末記者 黃河 張玥

發(fā)自深圳、北京

“高達(dá)數(shù)千億元的金融國(guó)資收益，在預(yù)算里幾乎完全看不到?！眳蔷料蚰戏街苣┯浾弑硎?。多年來(lái)他一直致力于推動(dòng)政府預(yù)算公開。

但變化正在出現(xiàn)。他辦公桌上擺著的一份最新的預(yù)算報(bào)告，由財(cái)政部編制、近400頁(yè)，是新預(yù)算法實(shí)施后公布的第一份“國(guó)家賬本”。

這份日趨透明的政府“全口徑預(yù)算”中，依然籠罩著一些“迷霧”。2015年，中央政府預(yù)算報(bào)告中的“2014年全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入執(zhí)行情況表”之下，國(guó)有金融資本等項(xiàng)目依然沒有明確體現(xiàn)，僅有一項(xiàng)預(yù)算金額才3億元的“金融企業(yè)利潤(rùn)收入（地方部分）”。

但此項(xiàng)下方多了一行說(shuō)明，稱2015年中央金融企業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)，將首度被納入政府收支預(yù)算。

不過(guò)100億元的預(yù)算收支金額，仍與現(xiàn)實(shí)中的金融國(guó)資體量差額巨大。

根據(jù)上市銀行公告等公開數(shù)據(jù)所做的初步統(tǒng)計(jì)顯示，僅中央?yún)R金公司所持有的工農(nóng)中建及光大銀行股權(quán)，在2008年至2013年期間累計(jì)分紅便高達(dá)4823億元人民幣，而財(cái)政部所持有的所有上市銀行股權(quán)累計(jì)分紅也達(dá)2559億元人民幣。

國(guó)資賬本中的計(jì)算難題

國(guó)賬中缺失的不僅僅是國(guó)有金融資本，早在2013年兩會(huì)期間，吳君亮便撰文指出，當(dāng)年國(guó)家預(yù)算收入里總計(jì)為970億元的“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入”中，包括金融、房地產(chǎn)及郵政、軍工在內(nèi)的8大行業(yè)的收入為零，或者說(shuō)成了“迷失的數(shù)據(jù)”——并未在政府預(yù)算報(bào)告中得以體現(xiàn)。

面對(duì)國(guó)資賬本預(yù)算中的重重迷霧，財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜向南方周末記者解釋，身為中央政府大管家的財(cái)政部并非不想把它們納入政府預(yù)算，而是在具體操作中存在著一些技術(shù)性難題。

“比如中國(guó)郵政現(xiàn)在還承擔(dān)著某些政策性職能，同時(shí)在經(jīng)營(yíng)中處于虧損狀態(tài)，而我們現(xiàn)在提交人大審議的國(guó)資經(jīng)營(yíng)收入，只是有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的企業(yè)，虧損企業(yè)自然沒有國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益預(yù)算。”文宗瑜表示，在未納入國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的行業(yè)中，這種由于政策性職能未剝離而帶來(lái)經(jīng)營(yíng)虧損的企業(yè)占相當(dāng)比例，未來(lái)只能通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化逐漸理清。

另一部分如房地產(chǎn)企業(yè)等，由于它們大多是屬于112家國(guó)資委直屬央企的下屬子公司，因此在預(yù)算征收時(shí)被并入了相關(guān)央企的報(bào)表，“比如中石油、華潤(rùn)都有房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，但在預(yù)算征收時(shí)都合并到母公司報(bào)表中了?！蔽淖阼?qiáng)調(diào)。

文宗瑜的這一解釋，也得到中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君的佐證，“承擔(dān)著政策性的公共服務(wù)功能的企業(yè)，自身盈利能力薄弱，如果再向國(guó)庫(kù)繳納利潤(rùn)，會(huì)減少自我投資的能力。并非不需要納入國(guó)資預(yù)算，但在企業(yè)收益與社會(huì)貢獻(xiàn)之間的計(jì)算和管理難度，確實(shí)使問(wèn)題復(fù)雜化了?！?/p>

“政府與其控制的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，超過(guò)其他任何行業(yè)，”王雍君說(shuō)，“進(jìn)而金融國(guó)有資本納入預(yù)算的困難也超過(guò)其他行業(yè)?！?/p>

不過(guò)，也有意見認(rèn)為，事情也許并不那么復(fù)雜，只是，中國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)困局，是它們?nèi)匀皇艿秸苯踊蛘唛g接的干預(yù)。例如金融危機(jī)以后4萬(wàn)億的刺激政策，直接導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬。因此很難判斷損失是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善，還是因?yàn)閳?zhí)行了政策任務(wù)。在這種情況下，把國(guó)有金融機(jī)構(gòu)直接納入預(yù)算，邏輯上有問(wèn)題?！八晕磥?lái)的改革方向，應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化運(yùn)作，免除它們的政策性功能?！笔澜玢y行全球金融與市場(chǎng)局首席金融專家王君表示。

金融國(guó)資獨(dú)有難題

在與其他“政策性國(guó)資”面臨著共同的計(jì)算難題的同時(shí)，體量龐大的金融國(guó)資還面臨著另一個(gè)獨(dú)有的難題，那就是雙重交叉的“國(guó)資所有人”。

當(dāng)下金融國(guó)資的“國(guó)有股東”有兩個(gè)，財(cái)政部和中央?yún)R金公司（下稱匯金），其中由財(cái)政部直接持有的國(guó)資股權(quán)比例并不高。

根據(jù)今年的全國(guó)預(yù)算草案，從2015年起，中央國(guó)有資本中將納入金融企業(yè)收入，預(yù)算100億元，它的范圍是“財(cái)政部直接持股的部分金融企業(yè)”。

2013年上市公司年報(bào)中顯示，財(cái)政部從直接持股的工行、農(nóng)行和交行所獲得的分紅為571億元，也就是說(shuō)，即將納入央企國(guó)資預(yù)算的收入不到財(cái)政部股利、股息收入的20%。

然而，財(cái)政部收入在整個(gè)金融國(guó)資收入中仍是“小頭”，同年匯金從五家上市銀行（工行、農(nóng)行、中行、建行、光大）獲得的分紅是1362億。僅從五大行的分紅來(lái)看，匯金所得是財(cái)政部的2.4倍，而財(cái)政部上交國(guó)資預(yù)算的又不足其所得的五分之一。

在2007年的國(guó)資管理體制改革中，被納入中國(guó)投資責(zé)任有限公司（下稱中投）的匯金，其分紅所獲的金融國(guó)資收益，并未被納入財(cái)政部所制定的國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)。

不過(guò)，現(xiàn)行國(guó)資管理體系中這一體量龐大的預(yù)算外金融國(guó)資，并未游離于中央政府的管理視線之外，而是形成了與現(xiàn)行國(guó)資管理體系并存的“金融國(guó)資”管理模式。

中國(guó)“金融國(guó)資”形態(tài)的出現(xiàn)，可以追溯到上世紀(jì)80年代以“撥改貸”為標(biāo)志的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革——傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下由國(guó)家撥款的基建項(xiàng)目和國(guó)企投資，分別由此后陸續(xù)成立的建行、工行等國(guó)有銀行貸款解決。

但在多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式下，早期的國(guó)有銀行體系實(shí)際上變成了從中央到地方的財(cái)政“出納”，并因此而形成大規(guī)模的銀行壞賬，部分銀行與金融機(jī)構(gòu)甚至處于技術(shù)破產(chǎn)邊緣。

在這一背景下，21世紀(jì)初，中國(guó)開始對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)施股份制改造，加快處理不良資產(chǎn)、充實(shí)資本金并創(chuàng)造條件上市。中央政府經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，提出了一個(gè)世界金融史上前所未見的以外匯儲(chǔ)備注資再造國(guó)有銀行的政策思路。

在相關(guān)的救助方案設(shè)計(jì)中，以“特殊目的載體”（SPV）角色出現(xiàn)的匯金，通過(guò)向央行借入外匯儲(chǔ)備并注資中行、建行等國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)，在推動(dòng)國(guó)有銀行改制上市的過(guò)程中，成為了獲中央授權(quán)的“國(guó)有出資人代表”。

這一過(guò)程中，財(cái)政部所持有的國(guó)有銀行權(quán)益，除了工商銀行保留50%（計(jì)入特別賬戶）之外，全部被用于沖銷壞賬，由此形成了匯金控股四大國(guó)有銀行的特殊結(jié)構(gòu)。

在金融體制改革的同時(shí)，以國(guó)資委成立為標(biāo)志的國(guó)資管理體系改革也于2003年啟動(dòng)：在國(guó)資委整合國(guó)企資產(chǎn)的過(guò)程中，一方面由于過(guò)去多年銀行與國(guó)企責(zé)權(quán)不分而帶來(lái)大量壞賬的教訓(xùn)；另一方面也由于央行外匯儲(chǔ)備并非國(guó)有資產(chǎn)而是央行負(fù)債的現(xiàn)實(shí)，新成立的國(guó)資管理體系將國(guó)資金融資產(chǎn)和實(shí)體資產(chǎn)做了劃分，并明確國(guó)資委只管理國(guó)資“實(shí)體企業(yè)”部分。

從此時(shí)開始，中國(guó)的國(guó)資管理體系中便形成了國(guó)資委管實(shí)體企業(yè)，匯金管金融企業(yè)的“雙軌制”——原本作為外匯注資過(guò)渡性載體的匯金，也因此而變成了國(guó)有銀行們的實(shí)質(zhì)性控股股東。

外儲(chǔ)注資的“所有人困境”

1998年國(guó)內(nèi)銀行資本金總額5151億元，而到2007年末，中央金融企業(yè)國(guó)有資本總額已達(dá)1.2萬(wàn)億元，管理資產(chǎn)總額超過(guò)40萬(wàn)億元。這一輪金融國(guó)資改革的成效可見一斑。

然而，這一巨額的國(guó)有金融資本及其收益，卻面臨著一個(gè)法理上的“所有人困境”：按照《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，國(guó)家外匯管理局對(duì)外匯儲(chǔ)備負(fù)有投資管理和保值增值的職能。而資本金全部來(lái)自外匯儲(chǔ)備的匯金，依法只能向外管局負(fù)責(zé)。

如果匯金所管理的金融國(guó)資要?jiǎng)潥w財(cái)政部主管，要么修改法律，要么財(cái)政部自籌資金還清央行負(fù)債并“贖買”匯金股權(quán)。

這一“所有人困境”成為了2007年新一輪金融體制改革的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，并直接影響到了金融體制改革后的金融國(guó)資管理模式。

在2007年之后所建立起來(lái)的金融管理體系中，以國(guó)家“主權(quán)財(cái)富基金”形態(tài)創(chuàng)建的中投，成為了匯金的母公司。而中投的注冊(cè)資本，則來(lái)自財(cái)政部以其所發(fā)行的1.55萬(wàn)億元人民幣特別國(guó)債向央行購(gòu)入的2000億美元外匯。

在中投所獲的2000億美元注冊(cè)資金中，三分之一用于置換匯金前期借用的外儲(chǔ)出資；三分之一注資國(guó)開行與農(nóng)行，剩余三分之一則投入海外投資業(yè)務(wù)。

此時(shí)已經(jīng)管理著近70%國(guó)有金融資產(chǎn)的匯金，由此再度將國(guó)開行等政策性金融機(jī)構(gòu)納入麾下，成為了國(guó)有金融企業(yè)們名副其實(shí)的控股股東。

財(cái)政部在通過(guò)特別國(guó)債置換了匯金對(duì)金融機(jī)構(gòu)的外儲(chǔ)注資后，終于恢復(fù)了其“金融國(guó)資出資人”的合理角色。

在此前一直力主設(shè)立“金融國(guó)資委”的中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光看來(lái)，當(dāng)時(shí)已經(jīng)初具金融國(guó)資委的管理結(jié)構(gòu)，而且在多年管理實(shí)踐中完成了從管資產(chǎn)到管資本這一重要角色蛻變的匯金公司，本應(yīng)就此納入財(cái)政部管轄，并明確其“金融國(guó)資管理者”的身份。

但現(xiàn)實(shí)并非如此，與中投的設(shè)立初衷有關(guān)。

據(jù)南方周末記者在此前報(bào)道中獲悉的資料顯示，2007年中央政府創(chuàng)建中投的初衷，遠(yuǎn)非僅為解決“金融國(guó)資”的所有者身份，而是為了另一個(gè)迫在眉睫的貨幣政策難題：在連續(xù)多年大幅貿(mào)易順差下所積累的巨額外匯儲(chǔ)備，已經(jīng)成為央行難以承擔(dān)的管理重負(fù)。

這一背景下，財(cái)政部以特別國(guó)債購(gòu)買央行外匯，并注資成立主權(quán)財(cái)富投資機(jī)構(gòu)中投的舉措，可謂“一石二鳥”之舉：一方面以人民幣長(zhǎng)期國(guó)債“置換”央行外儲(chǔ)以緩解市場(chǎng)流動(dòng)性管理的壓力；另一方面則通過(guò)中投的多元化投資嘗試，為外匯儲(chǔ)備尋找更多的投資保值途徑。

但在這一“資產(chǎn)互換”式的政策設(shè)計(jì)中，由于央行依然是財(cái)政部特別國(guó)債最大的“債主”，此前因外儲(chǔ)注資帶來(lái)的金融國(guó)資“所有人缺位”現(xiàn)象并未從根本上得到解決：理論上，央行依然是這1.55萬(wàn)億元資產(chǎn)的“債主”，身為“欠債方”的財(cái)政部有義務(wù)在未來(lái)10至15年內(nèi)，將這筆“欠款”連本帶息還給央行。

因此在新的金融國(guó)資管理體系中，財(cái)政部這個(gè)“借錢注資”做成的金融國(guó)資股東，索性將匯金納入中投的外儲(chǔ)投資管理體系：財(cái)政部將金融機(jī)構(gòu)收益通過(guò)中投向央行“還本付息”；央行外匯管理部門則將匯金股權(quán)收益視為其龐大外儲(chǔ)的“國(guó)內(nèi)投資收益”，承擔(dān)銀行法的監(jiān)管要求。

王君表示，從股權(quán)關(guān)系來(lái)看，匯金其實(shí)是財(cái)政部的孫子公司，因?yàn)橹型稉碛袇R金100%的股權(quán)，而財(cái)政部又是中投的全資控股股東。在這樣的格局下，財(cái)政部和匯金同時(shí)持有某一家國(guó)有控股銀行的股份，等于祖孫兩輩擁有同樣的孩子，其中的職能交叉與沖突顯而易見。

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爭(zhēng)議金融國(guó)資委

在2013年匯金成立十周年之際，中投在其年報(bào)中表示，探索并創(chuàng)立了市場(chǎng)化國(guó)有資產(chǎn)管理模式的“匯金模式”，已經(jīng)成為中國(guó)金融體制改革創(chuàng)新的重要實(shí)踐成果。

從某種意義上而言，這也意味著中央政府層面對(duì)現(xiàn)行“金融國(guó)資”管理體制——匯金模式的肯定。但一場(chǎng)延續(xù)多年關(guān)于國(guó)資管理體制的爭(zhēng)論，遠(yuǎn)未落下帷幕。

發(fā)端于1997年亞洲金融風(fēng)暴期間，此后伴隨著中央政府換屆而五年召開一次的全國(guó)金融工作會(huì)議，無(wú)論在金融體制改革還是國(guó)資管理改革方面，均有著特殊的“制度設(shè)計(jì)”功能。

正是在2007年第三次全國(guó)金融工作會(huì)議期間，金融體制改革和國(guó)資管理體制改革兩條改革主線發(fā)生了碰撞：圍繞著“誰(shuí)來(lái)掌管金融國(guó)資”這一主題，市場(chǎng)和政府各方在金融國(guó)資委的設(shè)立問(wèn)題上爭(zhēng)議激烈，令原本預(yù)定于2006年底召開的會(huì)議不得不一再延期至2007年初。

作為國(guó)家財(cái)政的大管家，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部提出應(yīng)參照國(guó)資委管理模式，設(shè)立由財(cái)政部金融司所管轄的金融國(guó)資委，對(duì)國(guó)有金融企業(yè)“管人管事管資產(chǎn)”。

但財(cái)政部的這一政策建議遭到作為金融監(jiān)管當(dāng)局的一行三會(huì)反對(duì)，據(jù)財(cái)新網(wǎng)引述央行人士觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)時(shí)已成立五年的匯金公司不但與國(guó)資委一樣扮演著金融國(guó)資“出資人代表”的角色，而且其市場(chǎng)化的運(yùn)作方式比起行政化的國(guó)資委管理模式，也更加符合高效和公平的市場(chǎng)化原則。

在學(xué)術(shù)界內(nèi)，支持建立金融國(guó)資委的李曙光等人，更關(guān)心的是在市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)中如何保障“國(guó)資經(jīng)營(yíng)者”和“市場(chǎng)監(jiān)管者”的角色分離。

“無(wú)論是金融國(guó)資委，還是國(guó)資委，都應(yīng)該只管經(jīng)營(yíng)而不能介入市場(chǎng)監(jiān)管?！崩钍锕庀蚰戏街苣┯浾弑硎荆@種“裁判下場(chǎng)踢足球”的角色混亂，是導(dǎo)致今天市場(chǎng)管理機(jī)制混亂的關(guān)鍵原因之一。

與此同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)期未能獲得國(guó)資管理授權(quán)的財(cái)政部門，在面對(duì)復(fù)雜的預(yù)算內(nèi)外資金管理和央地財(cái)政博弈關(guān)系中，能否有效行使對(duì)金融國(guó)資的出資人管理職能，也有著諸多不同的看法。

重重爭(zhēng)議之下，設(shè)立金融國(guó)資委的動(dòng)議被擱置，直到2012年的第四次金融工作會(huì)議期間，金融國(guó)資管理體制的改革方案也依然懸而未決。

就在這次全國(guó)金融工作會(huì)議后，身為金融國(guó)資管理者的樓繼偉卸任中投董事長(zhǎng)，進(jìn)入新一屆中央政府擔(dān)任財(cái)政部長(zhǎng)，由此為包括金融國(guó)資在內(nèi)的整個(gè)國(guó)資管理體制改革開啟了更大的想象空間。

自此，財(cái)政部推出了新預(yù)算法修訂后的首部“全口徑政府預(yù)算報(bào)告”，啟動(dòng)了規(guī)?？涨暗牡胤絺脫Q計(jì)劃；同時(shí)也在包括金融國(guó)資在內(nèi)的國(guó)企資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制以及央企海外資產(chǎn)調(diào)查等多個(gè)領(lǐng)域展開工作。

隨著2015年國(guó)務(wù)院國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，市場(chǎng)各方人士推測(cè)新一輪國(guó)資管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)方案即將出臺(tái)。參與了此輪國(guó)資體制改革方案設(shè)計(jì)的文宗瑜向南方周末記者表示，在現(xiàn)階段的國(guó)資改革中，當(dāng)務(wù)之急是要把已經(jīng)納入國(guó)資預(yù)算的壟斷企業(yè)，如石油石化、電力電信和航空鐵路等“個(gè)頭大”的資產(chǎn)摸清家底，并真正納入國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

相比之下，已經(jīng)在匯金模式下逐漸形成市場(chǎng)化管理機(jī)制的金融國(guó)資定位，“估計(jì)今、明兩年還提不上議事日程”。

目前可以觀察到的，是財(cái)政部門正在加緊進(jìn)行國(guó)有金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及股權(quán)登記，并明確提出應(yīng)當(dāng)建立有效的退出機(jī)制。

“我覺得到今天為止，我們?cè)诮鹑趪?guó)資的管理關(guān)系上還是亂?！崩钍锕庀蚰戏街苣┯浾弑硎?，無(wú)論是國(guó)資經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)系，還是出資人與管理人的責(zé)權(quán)劃分，沒有完全理清楚，“期盼看到對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制出現(xiàn)真正的頂層設(shè)計(jì)”。