楊偉民

□社會治理

社會治理的核心要素及其相互作用
——以一個村莊的土地承包和流轉(zhuǎn)為例

楊偉民

社會治理與國家治理是不可分割的。社會治理是在可以依據(jù)具體指標界定具體范圍的社區(qū)、社會群體、社會組織中，就各種關系到所有成員利益的具體事項，通過有關成員的參與，建立規(guī)則，使規(guī)則得到遵循的過程。在闡述了社會治理意涵的基礎上，本文以一個村莊的土地承包和流轉(zhuǎn)為例，揭示了社會治理的四個核心要素：既有社會制度、個人權(quán)利行使、適度地自我約束、擁有相關信息；討論了四者的相互作用及其中體現(xiàn)的社會治理與國家治理的關系。

社會治理；社會制度；個人權(quán)利

一、社會治理的意涵

關于社會治理，多數(shù)學者是將其與國家治理分開討論。例如，有論者提出，“社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會保障和公共安全等多層次領域”①范如國：《復雜網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國社會科學》，2014（4）。。但問題是：一方面，這個“多層次領域”基本上就是政府代表國家在市場之外保證其公民基本生活需要的領域。這個多層次的領域絕對需要國家的立法和政府的財政投入；另一方面，在一個國家范圍內(nèi)的所有事項中，這些事項是否只屬于“社會”？根據(jù)社會科學家對“社會”的解釋，很難如此斷言。實際上，在當今的社會，“社會治理”與“國家治理”是不能分割的。

在社會科學中，“社會”有兩層含義。一是從人們的相互交往角度看待社會。如馬克思對社會的解釋，“不管其形式如何——社會究竟是什么呢？是人們交互作用的產(chǎn)物”②［德］馬克思： 《馬克思致巴瓦安年柯夫（1846年12月28日）》， 《馬克思恩格斯選集》第四卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作翻譯局，北京：人民出版社，1972，第320頁。。人們之間的交互作用，是因為一定數(shù)量的個人，需要共同從事一些活動，或者各自所從事的活動之間存在相互關聯(lián)、相互影響。因此，社會指的是由復數(shù)的個人持續(xù)互動形成的社會關系體系。但是，社會作為眾多的個人構(gòu)成的復雜系統(tǒng)，其中不僅有每個人就自己的私人事務與他人的互動，也有涉及社會所有成員的公共事務需要處理。尤其是這些處理公共事務的角色或機構(gòu)中的官員，便擁有了處理公共事務的權(quán)力和機會。

關于公共權(quán)威機構(gòu)，在現(xiàn)代社會通常用兩個概念指稱：政府、國家。亦即在社會科學中的“國家”通

常也有兩種不同的含義。仍然用吉登斯的說法：“‘國家’是個含糊的概念。它既可以指‘以國家為基礎的社會’的整個形式，也可以指這一社會中特定的政府體制類型。”①[英]安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成》，李康、李猛譯，北京：三聯(lián)書店，1998，364頁。國家概念的第一種含義實際上就是民族國家意義上的社會，二者是同義語，都指有領土和人口邊界范圍的社會交往系統(tǒng)。國家概念的第二種含義則與政府是同義語，指社會的公共權(quán)威系統(tǒng)，是“民族—國家”意義上的社會的一個構(gòu)成部分。

近代以來，社會成員創(chuàng)造了各種自我治理的方式，以避開或抵制公共權(quán)威機構(gòu)意義上的國家的過度干預，導致產(chǎn)生了社會概念的另一種含義。德朗蒂認為，“大致從16世紀早期到20世紀早期，社會理論就是針對社會的興起所做出的一種反應。早先所謂的‘社會’本身并不曾作為一種明顯可辨的社會領域而存在”?！吧鐣鳛橐环N不同于私人世界和國家的領域，它的興起促成了三塊核心問題域，集中體現(xiàn)了現(xiàn)代性的自我理解：個體的社會化、知識的理性化以及權(quán)力的合法化”②[英] G. 德朗蒂： 《社會理論的基礎：起源與流變》，載 [英]布賴恩· 特納主編:《社會理論指南》，李康譯，上海：上海人民出版社，2003，32頁。。亦即，另外這種含義的社會，是民族國家意義上的整個社會的一個構(gòu)成部分，與“民族—國家”意義上的社會的另外兩個構(gòu)成部分——公共權(quán)威系統(tǒng)（國家）和私人領域相互并列。哈耶克也認為，社會（society）這個概念是200多年前才被發(fā)現(xiàn)或成為社會科學討論的對象的。他說：“人們逐漸認識到存在著一些完全不受人的愿望支配的力量，它們的作用加在一起，造成了一些對個人努力有促進作用的結(jié)構(gòu)，盡管它們并不是為了這個目的而被設計出來的。正是這種認識，使人們采用了‘社會’這個概念，以把它同國家這種特意建立并受人領導的組織區(qū)別開來?！雹踇英]弗里德里?！ゑT·哈耶克：《經(jīng)濟、科學與政治》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2003，第291頁。

根據(jù)以上對“社會”含義的分析，可以看出，社會即一定范圍內(nèi)的個人之間相互作用形成的社會關系體系，或復雜的相互作用的網(wǎng)絡系統(tǒng)。即使是在一個國家的范圍內(nèi)，不包括政府機構(gòu)和私人領域的社會，也不僅是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會保障和公共安全等多層次領域，而是所有的人與人之間有相互影響、相互作用的公共領域及其結(jié)構(gòu)。所謂“治理”，就是在所有的人與人之間有相互影響、相互作用的公共領域建立起必要的行為規(guī)則，并使規(guī)則得到遵循。能夠得到遵循并使社會既充滿活力又和諧有序的規(guī)則，首先應該是公正的，同時也要科學、嚴謹、符合社會生活實際的需要。當然，也要有執(zhí)行的監(jiān)督者、對違規(guī)者的懲處措施。規(guī)則的具體形式可以是國家正式頒布的法律、歷史地形成的慣例，也可以是有關社會成員之間自己達成的協(xié)議。

因此，社會治理即是在可以依據(jù)具體指標界定其具體范圍的社區(qū)、社會群體、社會組織中，就各種關系到所有成員利益的具體事項，通過有關成員的參與，建立規(guī)則，使規(guī)則得到遵循的過程。

但是，在高度復雜的社會中，國家治理與社會治理的區(qū)分并非在于二者適用的社會生活領域、社會群體的不同，而是治理方式的不同。國家治理主要體現(xiàn)為頒布法律、執(zhí)行法律、根據(jù)社會的實際變化和社會成員的意愿修改法律，以及提供公共物品；社會治理則主要是有關的社會成員在國家法律的框架之內(nèi)，就涉及的各種具體事項，利益相關者相互協(xié)商、相互博弈，訂立契約、合同、行為規(guī)則的過程。

歷史地看，國家治理與社會治理的關系是隨著社會生活的變化而變化的。在近代西方工商業(yè)城市發(fā)展、“市民社會”興起之時，當時的“社會”概念確實是指脫離國王或領主控制的自治領域。在地理空間和事項上都可以區(qū)分出來。但是，在當今的社會，由于人們之間的相互交往已經(jīng)變得極其復雜，因此任何一個社

會領域、國家領土范圍內(nèi)的任何一個地方，都不可能不受國家法律的約束。

在當今社會，“國家治理”和“社會治理”是相互關聯(lián)的。社會治理需要國家的法律加以規(guī)范，在國家既有法律的框架內(nèi)，有關的社會成員就各種具體事項的處理、就個人之間在某些領域的相互作用，通過相互協(xié)商達成共識、訂立契約、制定共同遵守的行為規(guī)則。同時，社會成員作為國家公民，根據(jù)自己的實踐經(jīng)驗、獲得的有關信息，按照法律規(guī)定的程序，對國家法律提出必要的建議。國家治理則必須根據(jù)社會的實際狀況、社會成員的實際需要，依法規(guī)范和引導社會成員之間的相互作用、有關協(xié)議的達成和執(zhí)行、有關行為規(guī)則的確定。

從根本上說，無論是“國家治理”還是“社會治理”，都是要建立與人們從事的各種活動有關的公正的行為規(guī)則，以便既能夠充分保證個人的行動自由，又使自由的行動者不能為了自己的利益損害他人的利益和公共利益。

規(guī)范人們的各種活動的社會規(guī)則能否公正，是“國家治理”和“社會治理”的關鍵。反過來，實際社會生活中規(guī)則的公正，只能靠國家和社會的共同治理才能實現(xiàn)。由于社會是大量的人類個體構(gòu)成的極其復雜的系統(tǒng)，在不同的事項上，涉及的社會成員不同；同時，社會中的個體，因為從事的活動、相互交往的密度等又會形成組織化程度不一的群體。所以，國家和社會共同治理，在很多事項上應該是多主體共同治理，在這樣的過程中建立的社會規(guī)則，肯定比少數(shù)人專斷地頒布的規(guī)則更可能趨向公正。

另外，就國家和社會共同治理中政府的角色而言，更為理想的狀態(tài)應該像張康之所說的那樣，在一個高度復雜的社會中，政府應該是服務型的政府?！胺招驼畱斠运谛詾閷颉薄Ｋ梅瑺柕挠^點解釋政府的他在性，“在實踐的意義上重建他在性，即要求行政人員在開展行動時把他者放置在首要的地位上”，“他在性意味著主體的離心化”。政府官員“因其工作的性質(zhì)而被扔進一個總要被中心化的位置。因而，產(chǎn)生了官僚主義、行政傲慢、行政不作為、主觀主義、獨斷性決策等各種各樣的問題”。要改變這種狀況，就需要“讓行政人員獲得并遵守他在性的原則”①張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學學報》，2014（2）。。

由于中國傳統(tǒng)的官本位思想，要實現(xiàn)政府和政府官員以他在性為引導，可能是一種不太容易達到的理想境界。

二、一個村莊土地承包和流轉(zhuǎn)中的共同治理行動

本文作為案例分析的這個村莊，是長江邊上的一個村莊，地處沿江沖積平原，水陸交通方便。在1962年之前和2005年之后，都是由三個自然村構(gòu)成的行政村。在1962年和2005年之間，其中的一個村莊既是一個自然村，也是一個行政村。下文中將把合并的行政村稱為D村，把曾經(jīng)既是自然村又是行政村的村莊稱為H村。2014年年底，D村有800多戶，2300多人，2400多畝耕地和80畝水面，人均耕地1畝多。

在20世紀80年代初和90年代后期實行第一輪、第二輪土地承包時，H村都是作為一個行政村。在土地承包方面，H村村民既遵守了國家政策的有關規(guī)定，又根據(jù)實際情況行使了一定的自主權(quán)。

根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)，為了激勵農(nóng)民科學、合理地耕種承包地，土地承包政策

規(guī)定了較長的、穩(wěn)定的土地承包期。特別是第二輪土地承包，按照國家的政策以及2002年頒布的《中華人民共和國土地承包法》，都規(guī)定耕地的承包期為30年。即按照承包開始時的家庭人口，一個家庭承包土地的數(shù)量確定下來以后，30年不變，不再調(diào)整。但是，由于人口的出生、死亡、娶進、嫁出，隨著時間的推移，同一個村民小組的成員承包地的數(shù)量就會出現(xiàn)很大差別。根據(jù)集體成員對集體土地擁有的權(quán)利，這種差別如果沒有其他方面的彌補，集體成員之間土地承包數(shù)量存在明顯差別是不合理的。亦即，土地承包期30年不變，與村民對集體土地的平等權(quán)利之間是存在矛盾的。

看重自身對集體土地擁有平等權(quán)利的農(nóng)民，不贊成承包地30年不變。有些地方的農(nóng)民要求，應根據(jù)各家人口實際變動情況，對承包地進行適當調(diào)整。H村的村民行使的自主權(quán)就是在各個村民小組的范圍內(nèi)對承包地三年小調(diào)、五年大調(diào)。在H村再次與另外兩個自然村合并為一個行政村以后，另外兩個自然村執(zhí)行了承包地30年不變的規(guī)定，而H村的各村民小組仍然延續(xù)了他們自己確定的這項規(guī)則。H村調(diào)整承包地的規(guī)則是否達到了每戶都同意，沒有人給出明確回答。但是，D村的村干部和我們訪談過的H村的村民都清楚他們有這樣的規(guī)則，而且，沒有人表示異議。

在承包地流轉(zhuǎn)的問題上，在國家取消農(nóng)業(yè)稅和提供糧食種植直接補貼之前，由于耕種承包地要承擔相對沉重的稅費負擔，也由于轉(zhuǎn)入他人承包地的農(nóng)民仍然沒有達到土地可以規(guī)模經(jīng)營的程度，所以外出務工的人即使把土地轉(zhuǎn)給親戚、鄰居耕種，一般是以耕種者代交各項稅費為條件。也有的除此之外每年再給轉(zhuǎn)出承包地的人一些糧食或幾十塊錢。

在我國，耕地本來是極其稀缺的資源，耕地的租金之所以如此低廉，根本的原因是每個農(nóng)業(yè)勞動者能夠耕種的數(shù)量太少，缺乏起碼的規(guī)模效益。因此，在取消了農(nóng)業(yè)稅以后，中央和地方政府又陸續(xù)頒布了一些允許、鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的政策。特別是2008年12月中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，更是明確提出，“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。此后，還頒布了一些與承包地流轉(zhuǎn)有關的政策。如2014年9月29日，中央全面深化改革領導小組第五次會議針對土地改革出臺了兩個文件：《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》。

此外，安徽省人民政府也在2009年發(fā)布了《關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢觥皩κ茏屚恋?00畝以上，流轉(zhuǎn)期限3年以上，流轉(zhuǎn)合同規(guī)范，從事糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營主體，各級財政應給予適當獎勵”。在上述“國家治理”和地方政府治理的背景下，農(nóng)民開始探索通過承包地流轉(zhuǎn)擴大土地經(jīng)營規(guī)模的方式。在H村承包地向種田大戶的流轉(zhuǎn)基本上是農(nóng)民自發(fā)進行的。根據(jù)D村的村干部介紹，D村在2014年年底有5個種田大戶，都是自己主動與村民組聯(lián)系，與村民訂立合同。合同一式兩份在村委會蓋章后，一份在村委會留底。筆者通過對其中一種田大戶的訪談，了解了一些具體情況。這戶人家全家5口人：夫妻二人，兩個女兒，其中一個招了上門女婿。筆者主要訪談的是男主人。下文稱這位訪談對象為Y。Y在接受訪談時52歲，初中文化。Y在24歲以前一直在家務農(nóng)，之后與妻子一起到常熟的一個農(nóng)場種水稻。那個地方水利設施好。承包了70畝地，租農(nóng)場的機械耕種。一年能夠掙1萬多塊錢。住在農(nóng)場的房子里，吃自己種的糧食和蔬菜，花銷很小。Y在常熟干了10多年。自己認為

掙的錢比一般打工的多。在村里蓋了兩層的樓房。2001年因為孩子上學遇到一些麻煩，回到了村里?；貋砗螅琘買了農(nóng)業(yè)機械，開展農(nóng)機服務，一年能有3—4萬元的收入。后來，有農(nóng)業(yè)機械的人多了，競爭比較激烈。2004—2008年，Y和妻子就開始租種別人的承包地，地租是每畝200元。這已經(jīng)比前面提到的將承包地轉(zhuǎn)給親戚、鄰居的租金要高了。租期到了以后，去舟山賣百貨，一年有2萬多元的收入。但是，Y感覺自己不適合做買賣，又繼續(xù)做農(nóng)機服務。2013年5月，Y再次向村民組長提出租種更多的耕地，很快就談定了?？偣沧夥N了415畝，涉及7個村民小組、90個農(nóng)戶。租種的地分為6塊，租金是每畝每年500元，租期是6年，合同是與當事人商量著寫的。

根據(jù)安徽省的有關規(guī)定，租種別人的承包地100畝以上的種田大戶可以得到的優(yōu)惠：除了仍然給原承包人的各種直補以外，安徽省政府給種田大戶每畝每年10元補貼；購買農(nóng)業(yè)機械有定額補助；買農(nóng)業(yè)保險每畝自己交3.95元，政府補助16元；縣農(nóng)委組織這些“新型職業(yè)農(nóng)民”參加培訓，縣里還免費提供書籍。2014年冬季，縣農(nóng)委組織到安徽農(nóng)業(yè)大學學習三天，一切費用縣政府負責，對這些培訓，Y感覺是很有用的。

與農(nóng)民家庭承包土地相比，種田大戶在得到國家有關補助的同時，除了給原承包人交納地租，還需要一些額外的開支。根據(jù)Y的介紹，他租的耕地主要用于種植水稻和小麥。使用機械的環(huán)節(jié)是自己家里人進行工作，其他很多環(huán)節(jié)還需要雇用一些勞動力。額外的開支主要包括：需要對從各家租來的土地重新進行平整。對這次租到的耕地，Y用了兩個月的時間花了8萬元進行平整，主要是雇用人工的費用，Y稱為“請的人工”的費用，此外，在水稻和小麥的除草、打藥、施肥等環(huán)節(jié)也需要請人。種水稻長期請的人工是7人，每年平均工作5個月；小麥機械化程度高，季節(jié)性的人工是5人，每年工作2個月。每天工作8—10小時，中午提供一頓午餐，工資平均每人每天100元，請的人工主要是中老年人，不分性別。除此之外，額外開支還包括因來自社會和自然的風險造成的損失。

在這次租種土地以后，Y遇到的風險是：被人偷了2臺抽水機，每臺500元，共計1000元；請的人工有一個人工作時被蛇咬傷，花了5000元醫(yī)藥費；水稻遭遇蟲害，減產(chǎn)20%；種小麥時因為天氣影響只種了計劃種植的一部分。盡管有以上的額外支出，種田大戶的收入還是能夠顯著增加的。根據(jù)Y的看法，種田大戶的規(guī)模效益主要是：與家庭承包幾畝地相比，農(nóng)業(yè)機械能夠更好地發(fā)揮作用；肥料可以采用批發(fā)的方式購買，價錢便宜。實際上，種田大戶的規(guī)模效益，更重要的是人的勞動能力得到了充分發(fā)揮。至于每畝單產(chǎn)產(chǎn)量是否有提高，農(nóng)民的說法不一致。普通農(nóng)民認為還是各家各戶分別承包的土地產(chǎn)量更高，因為地少，可以更精細地耕作。而Y說他的土地產(chǎn)量更高，原因是他多施肥。

但是，無論產(chǎn)量如何，因為種田大戶要向原耕地承包人繳納地租，所以，每畝的收入不如各家各戶分別承包的土地自己耕種高。根據(jù)D村村干部的介紹，種植水稻和小麥，平均純收益是每畝560元。Y說，他租種的耕地，平均每畝毛收入是1300元，扣除包括租金的成本以后，純收入是200—300元。

在目前的耕作技術之下，土地規(guī)模耕種的益處，主要是因為農(nóng)民耕種的土地數(shù)量多了，收入也就隨之增加了。一個農(nóng)民精耕細作10畝地，收入不過6000元，Y一家的收入則是8萬—12萬元，平均每人至少2萬元。當然，Y同時還給出租土地的農(nóng)民每畝每年提供了500元的收入。D村的土地在2000年曾經(jīng)被海螺水泥廠征收了一部分。當時給農(nóng)民的補償是每畝1.5萬元，農(nóng)民得到了這筆錢以后就永遠失去了土地。相比之下，肯定是農(nóng)民將土地租給種田大戶能夠使雙方都受益。

這種有關各方就一個具體事項，為了自己的利益相互協(xié)商、最終形成各方都滿意的規(guī)則、規(guī)則能夠得

到執(zhí)行的過程，就是良好的社會治理過程。這其中體現(xiàn)了四個核心要素：既有社會制度、個人權(quán)利行使、適度地自我約束、擁有相關信息。在具體事項的處理過程中，這四個要素是相互作用的。

三、社會治理中的核心要素及其相互作用

既有社會制度，包括國家立法機關和行政管理部門已經(jīng)頒布的法律、條例，也包括人們在生活實踐中已經(jīng)形成的慣例，既有社會制度的形成過程就是國家治理與社會治理相互作用的結(jié)果。因此，一方面，社會治理應該以既有的法律、條例、慣例為出發(fā)點，即使是社會治理創(chuàng)新、創(chuàng)建新的社會規(guī)則，也不可能完全脫離既有的規(guī)則、制度環(huán)境；另一方面，因為經(jīng)濟發(fā)展、社會變遷必然會使已經(jīng)頒布的法律、條例和自然形成的慣例中有不適用的內(nèi)容，或是因為有些法律法規(guī)在頒布之時就存在不當、錯誤、不公正，無論哪種情況都需要對既有的法律、條例、慣例加以改變、修正，使之在新的環(huán)境下變得更為合理、更為公正。

具體到本文討論的案例，H村的農(nóng)民對于土地承包，是遵循了國家既有的法律、法規(guī)的。但是，承包地30年不變的規(guī)定與集體成員對集體所有的土地的平等權(quán)利是相互矛盾的。因此，H村的村民更加看重的是集體中的每個成員對集體土地的平等權(quán)利。為了實現(xiàn)這一權(quán)利，他們又行使了村民對村集體事務的參與權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，“農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情”，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。村民委員會經(jīng)村民會議討論決定可辦理的事情之一就是土地承包經(jīng)營方案。

在土地向種田大戶流轉(zhuǎn)的事項上，H村的村民同樣遵循了國家既有的制度、規(guī)則。但是，在這個具體事項上，能夠顯著獲得利益增加的是種田大戶。所以，首先是希望成為種田大戶的農(nóng)民，主動向村民小組提出從其他農(nóng)民那里流轉(zhuǎn)承包地的愿望。這里就涉及了農(nóng)戶之間的交易。斯密德將交易分為了三種類型：談判型、管理型和身份——捐贈型?？傮w上說，H村的承包地流轉(zhuǎn)是經(jīng)過談判型交易實現(xiàn)的?！霸谡勁惺浇灰左w系中，權(quán)利可以根據(jù)交易雙方的認同而轉(zhuǎn)讓”，各方“對是否進行進一步的交易是自由的”，“因此，談判型交易既包含著制衡，又包含著認同”①[美]A.愛倫·斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006，第16頁。。雖然，種田大戶是為了自己獲得更多的利益，而轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶，大多數(shù)是因為外出務工，無暇自己耕種承包地。但是，由于種田大戶需要的是能夠連片耕種的土地，這就可能涉及仍然愿意自己耕種承包地的農(nóng)戶。這樣的農(nóng)戶不一定完全愿意將承包地轉(zhuǎn)給種田大戶。

筆者在H村調(diào)查時，訪談對象中有一位60多歲的男性農(nóng)民L，已經(jīng)將家里的承包地轉(zhuǎn)給了種田大戶。在接受訪談時表示，他這個年齡外出打工已經(jīng)不可能找到工作了，但是還能夠從事農(nóng)業(yè)勞動，如果不將承包地轉(zhuǎn)出去，他自己可以耕種，比將承包地轉(zhuǎn)出去合算。另外，從筆者訪談的種田大戶Y在第一個租期滿了以后曾經(jīng)去舟山賣百貨的經(jīng)歷，也能夠判斷出，租種其他人的承包地并非所有農(nóng)戶都完全愿意。

在H村承包地流轉(zhuǎn)的協(xié)議能夠達成，還因為在實現(xiàn)的社會治理中必須存在的第三個因素，即個人的適度的自我約束。斯密德認為，“在和平情況下，人們相互之間以主體相待，至少一部分事情是如此”。將他人作為主體對待，就是在努力維護自己權(quán)利的同時，也承認他人擁有的某種權(quán)利，并把對方的權(quán)利“作為自己行動的約束”。這種“自我約束將被看成是隱含著一定程度仁愛的默契或條規(guī)。默契不同于產(chǎn)權(quán)，它是

一切權(quán)利的背景條件，在一些權(quán)利進行心平氣和地討論或爭辯時更是如此”。“自我約束在一定程度上體現(xiàn)了效用函數(shù)的相互依賴性。它超越自私自利而趨向容忍，在一定程度上體現(xiàn)了人、道德契約、條約或者理解之間的綜合”①[美]A.愛倫·斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006，第37、38頁。。

在實際的社會生活中，人與人之間是相互依賴的?！霸谝粋€相互依賴的世界中，一個人的機會要受制于其他人的機會”②[美]A.愛倫·斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006，第8頁。。制度、規(guī)則、契約等，就是將人們彼此認可的機會、實現(xiàn)機會的權(quán)利明確、固定下來。如果在一個社會中，社會成員之間，都只想著個人獲取最大利益，不給別人獲得利益的機會，這樣的社會是無法持續(xù)的。一個社會要有秩序，必須有制度，制度能夠形成、得到遵循，其中總需要個人一定程度的自我約束。當然，極其不公正的制度、嚴重損害部分成員利益的制度，也不可能長期維持。

一個農(nóng)民希望成為種田大戶，其期望的實現(xiàn)依賴于其他農(nóng)民同意與其進行相關的權(quán)益交換, 而種田大戶的目的就是實現(xiàn)土地耕種的規(guī)模效益, 為此，種田大戶流轉(zhuǎn)過來的承包地就必須連成一片。在多數(shù)人愿意轉(zhuǎn)出自己承包地的情況下，其中不愿意的少數(shù)農(nóng)戶就得有一定程度的自我約束。當然，自我約束不等于自我犧牲。在H村，表示不愿意但最終也將承包地轉(zhuǎn)出的L，當筆者追問他將承包地轉(zhuǎn)出去以后還干過什么活時，他說曾經(jīng)給種田大戶打工。由此可見，像L這樣的情況，承包地的租金和短期打工收入加在一起，并不比他自己耕種承包地的收入少。在自己得到應得利益的同時，能夠給別人以實現(xiàn)權(quán)利的機會，就是必要的自我約束。

H村的村民之間能夠就承包地三年小調(diào)、五年大調(diào)達成協(xié)議，同樣需要有村民的適度的自我約束。因為人口減少的家庭很可能不完全愿意把自家的承包地調(diào)整出去。但是，由于自從20世紀50年代進行土地改革以來，土地在過去的生產(chǎn)隊、現(xiàn)在的村民小組范圍內(nèi)的集體所有，已經(jīng)存在幾十年了，集體所有即意味著每個人都擁有平等的權(quán)利。所以，在承包期30年不變和每個人對集體土地擁有平等權(quán)利之間，無論如何選擇都需要有些人的適度的自我約束。

社會治理的第四個核心因素是擁有相關信息。這也是社會治理過程中，追求個人利益的參與者彼此能夠達成協(xié)議的一個必要條件。就H村的土地流轉(zhuǎn)而言。各農(nóng)戶之間所以能夠比較順利地達成轉(zhuǎn)包協(xié)議，是因為農(nóng)民清楚在當前情況下，耕種一畝地的成本和收益；也知道要實現(xiàn)土地耕種的規(guī)模效益，種田大戶轉(zhuǎn)包的耕地必須能夠連成片。如果農(nóng)民不了解這些信息，關于承包地的租金可能很難達成一致意見，一片耕地中眾多的承包者中也可能有人堅持自己耕種自己的承包地。

另外，根據(jù)筆者對Y的訪談，他之所以有再次做種田大戶的愿望，除了感覺自己不適合經(jīng)商外，也與國家對種田大戶提供的獎勵和激勵政策有關。而他獲得這方面的信息，主要是通過安徽電視臺的金色田園頻道播送的有關政府政策。這就是說，在社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境下，當事人關于某個具體事項的信息不可能完全來自個人經(jīng)驗，與具體事項有關的各方積極提供必要的信息，大眾傳媒在傳遞信息方面發(fā)揮作用，有關個人努力獲得必要的信息，都是為了自己的利益相互博弈的個人之間能夠形成共識、達成協(xié)議、訂立契約的必要條件。

四、結(jié)束語

就社會治理而言，以上四點是核心要素。如果從社會治理與國家治理相互之間密切關聯(lián)方面考慮，在以上論及的社會治理的核心要素中，既有社會制度已經(jīng)體現(xiàn)了國家治理。但是，除此之外，國家治理還應該包括有關工作人員根據(jù)實際情況及社會成員的意愿，對不當?shù)姆?、法?guī)進行調(diào)整，以及協(xié)助有關個人之間達成協(xié)議等。就中國農(nóng)村的土地制度而言，且不說嚴重束縛個人勞動積極性的人民公社制度，是在農(nóng)民的實際努力與國家決策者的共同作用之下得到改變的。就改革開放以來實行的農(nóng)村土地承包制，自實施至今，其中的不合理之處同樣是在農(nóng)民的實際努力和國家的有關作用之下，逐步得到改變的。

最初的規(guī)定嚴格地限定了農(nóng)民對承包地只有使用權(quán)。但是，在其他政策允許農(nóng)民進城務工的情況下，進城的農(nóng)民就不一定能繼續(xù)耕種自己的承包地。將農(nóng)民對土地的權(quán)利嚴格地限定為僅僅對承包地具有使用權(quán)，妨礙農(nóng)民合理地獲得更多的利益。在制度明顯不合理的地方，一定有人通過自己的實際行動改變不合理的規(guī)則。同時，由于行政管理部門工作人員更容易了解農(nóng)村的狀況，所以，1984年的中央1號文件就承認了農(nóng)民轉(zhuǎn)包土地的權(quán)利。

另外，國家治理也體現(xiàn)為在各種具體的事項上各級政府部門發(fā)揮的具體作用。就H村的土地流轉(zhuǎn)而言，其所在縣農(nóng)委對種田大戶的培訓、農(nóng)民自己簽訂的轉(zhuǎn)租協(xié)議在D村村委會的蓋章和備案、H村村民組長協(xié)助種田大戶與村民進行談判等，都屬于國家治理。雖然，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，但實際上，村民委員會也同時是政府政策、要求的執(zhí)行者，承擔著基層社會中的國家治理的角色。

再有，在社會治理中，有關各方擁有必要信息是實現(xiàn)治理的核心要素之一，同時追求自身利益相互博弈的各方，在博弈中獲勝的手段之一就是利用彼此之間的信息不對稱。既然如此，國家或者說政府作為博弈的協(xié)調(diào)者，就應該承擔起向有關各方提供必要信息的責任。例如，在農(nóng)民就土地、農(nóng)作物出售、農(nóng)用資料購買等事項上與有關企業(yè)交易時，各級政府確保有關各方獲得必要的、真實的信息，也是國家治理的應有之意。

Te Core Elements and Interactions of Social Governance?Te land contract and transfer in a village as an example

YANG Wei-min

The social governance and state governance are inseparable in today's complex society. The social governance is the process in which the members of a community, a social group or a social organization should have the right to participate in the establishment of rules and should follow the rules that are about each specific matter and to everyone's benefit. The community, social groups or the social organization is the specific social system that is based on the specific indicators. Next, the author describes and analyzes the land contract and transfer in a village. Based on the facts of the land contract and transfer of that village, this paper presents four core elements of social governance: the existing social institutions, the execution of individual rights, the proper self-discipline and the relevant information as well as discuss the interaction of these four elements.

social governance; social institutions; individual rights

(責任編輯：方 舒)

中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助）項目。

楊偉民，中國人民大學社會與人口學院社會工作系副教授。（北京，100872）