上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司 陳新松

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》重點(diǎn)條文解讀

上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司 陳新松

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(簡(jiǎn)稱《特許經(jīng)營(yíng)辦法》)，經(jīng)國(guó)務(wù)院2015年4月 21日常務(wù)會(huì)議通過，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委于4月25日聯(lián)合發(fā)布，于2015年6月1日起施行。《特許經(jīng)營(yíng)辦法》提出，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！短卦S經(jīng)營(yíng)辦法》將與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”。本文試圖從能源企業(yè)視角對(duì)其重點(diǎn)條文作一解讀。

1 背景綜述

從 1984年深圳沙角電廠項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)至今，我國(guó)開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)已超過30年。30年來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省市先后制定了 60余件地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。其中重要的包括建設(shè)部2004年第126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“126號(hào)令”)，但從嚴(yán)格的法律意義上說，126號(hào)令連部門規(guī)章都算不上，只能算一個(gè)部門的法律規(guī)范性文件。126號(hào)令從法律效力上講，無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，其法律效力就比126號(hào)令效力高。

而此次的《特許經(jīng)營(yíng)辦法》，從法律效力上看是部門規(guī)章，相比126號(hào)令、發(fā)改委的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))和財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金[2014]113號(hào))(上述兩份文件合稱“PPP法律文件”)，以及當(dāng)前很多部門和省市出臺(tái)的PPP意見，法律效力都高。

另外，發(fā)改委在5月5日新聞發(fā)布會(huì)上表示：“為貫徹落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院要求，根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組 2015年改革工作要點(diǎn)、第十二屆全國(guó)人大五年立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃部署，國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》。同時(shí)，考慮到當(dāng)前促進(jìn)民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求任務(wù)緊迫，按照急用先行原則《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》自今年6月1日起施行?！?/p>

由此可見，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》是一部低于法律但高于一般性規(guī)范性文件，為現(xiàn)階段特許經(jīng)營(yíng)提供基本制度規(guī)范，為鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域提供法治保障的一份部門規(guī)章。

2 重點(diǎn)條文解讀

2.1 立法目的

“第一條 為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法?！?/p>

解讀：

近年來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、傳統(tǒng)增長(zhǎng)引擎動(dòng)力下降的情況，國(guó)家積極采取有力措施，充分發(fā)揮投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。特別是去年以來，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委牽頭實(shí)施了7大類投資工程包、6大領(lǐng)域消費(fèi)工程，并推出了 80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間投資參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目。有關(guān)地方也廣泛吸引社會(huì)投資，推出了一批政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，取得了積極成效。

為此，本條開宗明義的說明了《特許經(jīng)營(yíng)辦法》的立法目的，首先是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與。同時(shí)，甚至把保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益放在了保障社會(huì)公共利益和公共安全之前，這也是從未有過的，彰顯了此次《特許經(jīng)營(yíng)辦法》注重特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的立法理念。

2.2 適用范圍

“第二條 中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”

解讀：

相比 126號(hào)令規(guī)定的范圍：城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》顯然擴(kuò)大了特許經(jīng)營(yíng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用，但相對(duì)于PPP法律文件中PPP模式的適用范圍：包括市政設(shè)施、公共交通、公共服務(wù)等領(lǐng)域，又顯得范圍較窄。

對(duì)于我們關(guān)心的能源行業(yè)，排在五大領(lǐng)域的第一名。能源行業(yè)投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)，產(chǎn)出效益相對(duì)緩慢，急需社會(huì)資本的投入。在此之前，國(guó)家多次對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行開放，例如于2015年1月12日出臺(tái)的《國(guó)家能源局關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》(國(guó)能新能[2015]8號(hào))，國(guó)家發(fā)展改革委于2014年公布的首批80個(gè)PPP示范項(xiàng)目中即涵蓋了水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施等能源類項(xiàng)目等。

這些政策都鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入此前準(zhǔn)入門檻較高的能源領(lǐng)域，但效果并不顯著?！短卦S經(jīng)營(yíng)辦法》公布之后，我們也許能看到社會(huì)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域步伐的加快。

2.3 特許經(jīng)營(yíng)方式

“第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：

(一)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

(二)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

(三)特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；

(四)國(guó)家規(guī)定的其他方式?！?/p>

解讀：

就特許經(jīng)營(yíng)的具體模式，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》第五條明確了BOT(ROT)、BOOT(ROOT)、BTO(RTO)等模式，以及兜底條款“國(guó)家規(guī)定的其他方式”。

可以看出，BOT(ROT)和BOOT(ROOT)的區(qū)別是項(xiàng)目完成建設(shè)或改擴(kuò)建后，產(chǎn)權(quán)是否由特許經(jīng)營(yíng)者所有。在此前實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，通常不對(duì)這兩種方式做嚴(yán)格區(qū)分，也很少在 BOT項(xiàng)目中明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)是否由特許經(jīng)營(yíng)者所有，而是概括認(rèn)為在 BOT項(xiàng)目中由特許經(jīng)營(yíng)者投資建設(shè)的項(xiàng)目部分自然由特許經(jīng)營(yíng)者所有。此次對(duì)兩個(gè)概念作出明確區(qū)分，可能是考慮到部分特許經(jīng)營(yíng) BOT項(xiàng)目中的資產(chǎn)所有權(quán)由政府方持有較為妥當(dāng)或是資產(chǎn)所有權(quán)由特許經(jīng)營(yíng)方持有存在障礙，可能有利于區(qū)分解決部分項(xiàng)目中實(shí)操問題，屬于值得肯定的探索。但如要充分發(fā)揮這兩種方式各自的作用，還需分別明確各種方式適用的項(xiàng)目特點(diǎn)及操作區(qū)別。

對(duì)于第三種方式，應(yīng)該屬于BTO(RTO)的模式，此種方式在實(shí)際操作中有所采用，但并未在PPP法律文件中明確提及，也屬于一種特許經(jīng)營(yíng)/PPP運(yùn)行方式的總結(jié)創(chuàng)新。此種方式的確可以解決一些BOT項(xiàng)目中投資人資金回收期過長(zhǎng)、以及權(quán)屬責(zé)任和運(yùn)營(yíng)責(zé)任不好區(qū)分的問題，但由于辦法并未對(duì)投資者在移交政府時(shí)政府支付資金的方式和期間作出規(guī)定，會(huì)存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，即造成大量的BT項(xiàng)目出現(xiàn)，從而違背了特許經(jīng)營(yíng)/PPP模式重投資、也重公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的原則。

2.4 特許經(jīng)營(yíng)期限

“第六條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過 30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。”

解讀：

《特許經(jīng)營(yíng)辦法》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)期的確定應(yīng)考慮行業(yè)特點(diǎn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素予以確定，角度顯得更為全面和務(wù)實(shí)。

同時(shí)，約定可超過 30年規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限是此次一大亮點(diǎn)。此規(guī)定不僅突破了126號(hào)令中關(guān)于30年期限的限定，而且也突破了財(cái)政部PPP法律文件(財(cái)金[2014]113號(hào))中關(guān)于BOT項(xiàng)目20~30年的限定。該等規(guī)定考慮到了有些清潔能源項(xiàng)目投資體量大，回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，保障了贏利性相對(duì)較差的項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的可能性，給予了政府部門及特許經(jīng)營(yíng)者更大的運(yùn)作空間。

2.5 特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容

“第十八條 實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：??

(五)設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；??

(十一)政府承諾和保障；??”

解讀：

在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，特別值得注意的是第五項(xiàng)和第十一項(xiàng)。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中要明確設(shè)施的權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造問題，這點(diǎn)值得天然氣管網(wǎng)設(shè)施企業(yè)注意，需要明確區(qū)分政府投資資產(chǎn)、企業(yè)投資資產(chǎn)、用戶投資資產(chǎn)，同時(shí)約定未來的維護(hù)和更新改造責(zé)任，避免對(duì)非自己權(quán)屬的資產(chǎn)承擔(dān)不必要的更新改造責(zé)任，或是放棄維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用的權(quán)利。

對(duì)于政府承諾和保障，這是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中非常重要的條款。本辦法中的第二十一條進(jìn)一步作出了解釋，政府可以在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。

2.6 金融支持

“第二十三條 國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá) 30年。探索利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。

第二十四條 國(guó)家鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金。鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。國(guó)家鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道。

第二十五條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機(jī)構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)基金，并通過投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)?！?/p>

解讀：

國(guó)家強(qiáng)化了對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的融資服務(wù)創(chuàng)新。基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，涉及的金額非常巨量，所以需要金融機(jī)構(gòu)的有力支持和配合。

在《特許經(jīng)營(yíng)辦法》第 23條規(guī)定創(chuàng)新信貸方式和信貸政策，鼓勵(lì)創(chuàng)新金融服務(wù)。第24條規(guī)定，支持特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目證券融資，鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金，還鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用多種融資工具等方式拓寬融資渠道。這些融資支持政策是對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門相關(guān)政策的提煉、總結(jié)。另外，為了發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》第25條規(guī)定探索設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)基金，這也是一種全新的嘗試。

2.7 補(bǔ)償機(jī)制

“第三十六條 因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營(yíng)者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營(yíng)者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營(yíng)者相應(yīng)補(bǔ)償?！?/p>

解讀：

特許經(jīng)營(yíng)的核心本身就是政府和社會(huì)的協(xié)商約定、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期合作、各展所長(zhǎng)、共同提供優(yōu)質(zhì)的公用產(chǎn)品和服務(wù)。從這個(gè)意義上講，政府的誠(chéng)信履約至關(guān)重要，對(duì)于保障投資者權(quán)益、穩(wěn)定特許經(jīng)營(yíng)的預(yù)期、持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務(wù)供給是非常重要的。

本條規(guī)定了兩種情況下特許經(jīng)營(yíng)者獲得補(bǔ)償：一是法律、行政法規(guī)修改或是政策調(diào)整，導(dǎo)致原先的特許經(jīng)營(yíng)者不能獲得之前預(yù)期的收益；二是在情況發(fā)生變更為謀求公共利益的前提下，政府要求特許經(jīng)營(yíng)者提供合同之外的產(chǎn)品和服務(wù)，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，給予特許經(jīng)營(yíng)者補(bǔ)償，并且這個(gè)補(bǔ)償必須是和特許經(jīng)營(yíng)者付出的相對(duì)應(yīng)。

2.8 普遍性服務(wù)要求

“第四十六條 特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得對(duì)新增用戶實(shí)行差別待遇?！?/p>

解讀：

特許經(jīng)營(yíng)者在享受權(quán)利的同時(shí)，必須履行相應(yīng)的義務(wù)。作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的提供者，其必須履行普遍性服務(wù)要求。即在協(xié)議約定的區(qū)域內(nèi)，實(shí)施普遍性服務(wù)，不得有差別待遇。

這條值得城市燃?xì)馄髽I(yè)關(guān)注。我們的業(yè)務(wù)規(guī)定是不是也有類似的規(guī)定，我們是不是對(duì)同類的客戶有不同的價(jià)格，一些價(jià)格減免或是優(yōu)惠的政策能否有足夠的理由和證據(jù)支持。否則，對(duì)新增用戶實(shí)行差別待遇，不僅違反反壟斷法的要求，也違背了《特許經(jīng)營(yíng)辦法》的規(guī)定。

2.9 救濟(jì)方式

“第五十一條 特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”

解讀：

這一條在業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議頗大。在一月初《特許經(jīng)營(yíng)辦法》的征求意見稿中規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解決政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟”。

由此可見，從征求意見稿到正式發(fā)文，特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利救濟(jì)方式發(fā)生了重大的變化。這已經(jīng)意味著特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)適用行政復(fù)議和行政訴訟的程序，同時(shí)，在法律責(zé)任部分，也強(qiáng)調(diào)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者和特許經(jīng)營(yíng)方不履行協(xié)議時(shí)，應(yīng)給予相應(yīng)的行政處罰。

那么，這是否意味著已將特許經(jīng)營(yíng)行為和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定義為單純的行政許可行為？此種傾向性意見與財(cái)政部將PPP合同定義為平等主體間的民事合同似有不符，與之前征求意見稿中將特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系解析為行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系兩重的意見有別。

筆者認(rèn)為，更為恰當(dāng)?shù)膮^(qū)分是：政府方授予項(xiàng)目公司PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)(特許經(jīng)營(yíng)權(quán))及對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行的部分監(jiān)管及介入(臨時(shí)接管等)行為，應(yīng)歸屬于行政許可行為，適用行政法律體系；而政府部門與特許經(jīng)營(yíng)者/社會(huì)資本約定在實(shí)施 PPP項(xiàng)目過程中，作為兩個(gè)平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)，如建設(shè)、收費(fèi)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、回購等，應(yīng)歸屬于民商事法律行為，更宜于適用民商事法律體系。因此，僅僅片面強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)行為和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政屬性似有不妥。

2.10 信用記錄

“第五十六條 縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。對(duì)嚴(yán)重違法失信行為依法予以曝光，并會(huì)同有關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒?！?/p>

解讀：

這是新的提法，之前較為少見。在全國(guó)統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)上納入特許經(jīng)營(yíng)不良行為的記錄信息，有助于特許經(jīng)營(yíng)者愛惜自己的羽毛，珍惜自己的從業(yè)記錄。但這也是一把雙刃劍，由于政府部門在特許經(jīng)營(yíng)中的角色和信用平臺(tái)主管機(jī)構(gòu)的定位，特許經(jīng)營(yíng)者容易在其中處于弱勢(shì)地位，建議能進(jìn)一步明確該信用信息平臺(tái)的征信、申訴等機(jī)制，增強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)投資者的信心。

3 結(jié)語

缺少明確法律規(guī)范、合作前景難以預(yù)判，是民營(yíng)資本對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和PPP模式望而卻步的重要原因。應(yīng)該說，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》相比建設(shè)部 126號(hào)令對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)定已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，不論在適用范圍、期限還是具體操作都有了相當(dāng)大的提升，同時(shí)引進(jìn)和借鑒了發(fā)改委和財(cái)政部?jī)煞軵PP法律文件中一些有益的措施和方式，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施可以起到更有效的指引作用。但從特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展的整體歷程來看，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》還只是一個(gè)過渡性的文件，作為國(guó)家法律層面的特許經(jīng)營(yíng)法的立法進(jìn)程仍然需要加快。