宋全成

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非法外國移民在中國的現(xiàn)狀、癥結(jié)與對策

宋全成

非法外國移民問題在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，有著深刻的中國經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展的背景。21世紀(jì)以來，中國已成為具有吸引力的一些欠發(fā)達(dá)國家的非法移民的移民目標(biāo)國。非法入境、非法居留和非法就業(yè)的“三非”外國人，主要聚集在珠三角、長三角和北京及東北地區(qū)。非法外國人在中國愈演愈烈的原因是：針對外國人的管控立法滯后；處罰標(biāo)準(zhǔn)過低；部門間缺乏有效相互支持；存在外國人管理盲區(qū)；遣送機(jī)制不順等。解決在華非法外國移民問題的對策是：制定和實施完整規(guī)制的《中華人民共和國移民法》；加大對外國人的“三非”行為的處罰力度，可直接入刑；組建移民和難民部門；盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的、各部門共享的外國人信息管理系統(tǒng)；公安部門理順遣送機(jī)制、培訓(xùn)與建立高標(biāo)準(zhǔn)的涉外管理隊伍；制定和實施《中華人民共和國外國人在華臨時安置與社會救助實施辦法》，將無法遣送出境的“三非”外國人和獲得中國政府認(rèn)可的難民，給予人道主義的安置和社會救助。

外國移民； “三非”行為； 移民法； 移民機(jī)構(gòu)； 外國人信息系統(tǒng)

無論在傳統(tǒng)移民國家如美國、加拿大、澳大利亞，還是在非傳統(tǒng)現(xiàn)代移民國家如英國、法國、德國等，中國的非法移民問題曾經(jīng)是影響中國政府與西方發(fā)達(dá)國家政府之間關(guān)系的重要問題。但進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨著我國對外開放步伐的加快、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的迅速提高，中國已成為一些國家、特別是欠發(fā)達(dá)國家外遷移民的目標(biāo)國家。伴隨著大量外國移民的到來，困擾西方發(fā)達(dá)國家達(dá)一個世紀(jì)之久的非法外國移民問題，也在中國接踵而至。但與西方發(fā)達(dá)國家不同的是，我國既無完善的移民法律體系，也無自上而下、專門管理外國人事務(wù)的系統(tǒng)的移民管理機(jī)構(gòu)，由此，違法犯罪、危害我國非傳統(tǒng)安全的非法外國移民問題在我國愈演愈烈。本文擬就非法外國移民在中國的現(xiàn)狀，非法外國移民管控中存在的問題及解決非法外國移民問題的對策，做一初步研究。

一、非法外國移民問題在中國的背景與現(xiàn)狀

國際移民的一般規(guī)律表明，當(dāng)一個國家或地區(qū)成為移民目標(biāo)國以后，伴隨著大量合法移民的進(jìn)入和移民網(wǎng)絡(luò)的形成，必然有數(shù)以萬計的非法移民接踵而至。進(jìn)入21世紀(jì)，中國在成為國際移民的目標(biāo)國以后，由于我國無論在移民政策、移民機(jī)構(gòu)、移民管理和接納外國人的民眾社會心理上，都缺乏足夠的準(zhǔn)備，因此，面對越來越多的非法移民，我國相關(guān)部門缺乏強(qiáng)有力的法理依據(jù)和強(qiáng)力手段，于是，非法移民問題在我國呈現(xiàn)出急劇上升的趨勢。在我國，逐漸凸顯的非法移民問題主要表現(xiàn)為非法入境、非法滯留和非法就業(yè)，即所謂的“三非問題”。從非法移民的規(guī)模上來看，由于我國相關(guān)政府部門缺乏關(guān)于非法移民的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及公開發(fā)布，因此，無法統(tǒng)計出全國非法移民的具體數(shù)量。但我們依然可以從有關(guān)學(xué)術(shù)研究成果和新聞媒體的報道中，管窺到非法外國移民的規(guī)模。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計和學(xué)者研究表明， 2004年以來外國人在華求職非法打工增多，每年查處2萬。“2006年，我國公安機(jī)關(guān)查處非法入境、非法居留、非法就業(yè)的‘三非’外國人3.6萬人，遣返出境9560人。此前5年間，全國公安機(jī)關(guān)共查獲‘三非’外國人122690人；此前近10年間，全國共遣送‘三非’外國人6.3萬人次?！?莊會寧：《“三非”外國人究竟有多少》，《人民公安》2007年第5期。我國的外國非法移民主要集中在珠三角、長三角、北京和東北地區(qū)。

珠三角的非法移民狀況，以廣東、廣西和云南為例。廣東省2007年共查處“三非”外國人7000多人，以非法就業(yè)居多，其中拘留審查700多人。最近數(shù)年的統(tǒng)計顯示，廣東省發(fā)現(xiàn)和查處的“三非”外國人逐年增多，平均逐年增長率達(dá)40%*季明、陳冀、李舒：《外國人在華非法就業(yè)新動向》，《瞭望》2008年第10期。。在廣西，來自越南的非法勞工數(shù)以萬計。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在2006年，廣西靠近邊境五縣市共有5018對跨國婚姻。絕大多數(shù)屬于非法移民*羅文青：《和平與交往: 廣西邊境地區(qū)跨國婚姻問題初探》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第1期。。據(jù)廣西崇左市人力資源和社會保障局介紹，2010年在崇左務(wù)工的越南人主要在崇左市江洲區(qū)，寧明、龍州、大新、扶綏等縣以及憑祥市，85%是從事砍運甘蔗、其他的分散在建筑、酒店等行業(yè)。崇左市日常農(nóng)村勞力缺口在3萬人左右，到每年甘蔗榨季，缺口達(dá)到5萬人，這些缺口大多被聞訊而來的非法越南勞工填補*熊紅明：《非法洋勞工涌入中國工廠“尋夢”》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2010年4月30日。。據(jù)邊防部門統(tǒng)計，僅廣西“憑祥市邊民與毗鄰的越南邊民存在不辦理結(jié)婚登記的有1434 對，共生育子女2190 人；自1980 年至2006年6月底，與越南山水相連、邊界線長達(dá)184公里的龍州縣，非法入境通婚的越南婦女人數(shù)達(dá)1154人，在中國成婚以后，生育子女共1441人。”*杜萬鞭：《論“三非”問題綜合治理的對策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。在與緬甸果干地區(qū)接壤的云南邊陲，緬甸政府與果干地區(qū)的綿延不斷的地區(qū)沖突，使得數(shù)以萬計的難民進(jìn)入中國邊界。

長三角的非法移民狀況，以上海市為例。統(tǒng)計表明，“2003年到2009年，上海共查處“三非”案件18835起，其中，非法入境案件275起，非法居留案件17180起，非法就業(yè)案件1380起?！?郭建新：《在滬外國人“三非”案件的發(fā)案趨勢與世博后的防控對策》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2010年第5期。

如果上述數(shù)據(jù)屬實，而且推算及其他與我國接壤的邊陲省市，我們認(rèn)為，到2013年12月，在中國大陸的非法外國移民至少在40萬左右，而且呈現(xiàn)出持續(xù)高速增長的態(tài)勢。

二、中國出現(xiàn)非法外國移民問題的癥結(jié)所在

非法外國移民問題的大量存在，不僅威脅著我國正常的出入境管理秩序、外國人管理政策和勞動力市場，而且非法外國人日益增長的販毒、搶劫、強(qiáng)奸、人口走私等社會犯罪活動，嚴(yán)重威脅著我國的非傳統(tǒng)國家安全。那么，造成我國境內(nèi)的非法外國移民問題的根本癥結(jié)在哪兒呢？

第一，針對在中國大陸的外國人的管控立法嚴(yán)重滯后，只有一部剛剛實施的《中華人民共和國出境入境管理法》，至今尚無一部像德國新《移民法》那樣，對外國移民的入境、居留、就業(yè)、社會保障、社會融入、難民、非法移民、調(diào)查與遣返、技術(shù)移民、投資移民、長期居留、入籍等內(nèi)容進(jìn)行完整規(guī)制的移民法。對外國人的管控，多是基于某一部門或多部門聯(lián)合的、針對外國移民在中國的某一環(huán)節(jié)的單一管理規(guī)定。如2013年9月實施的公安部《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》、1996年頒布實施的由原勞動部、公安部、外交部、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合制定的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》、2004年公安部、外交部第74號令、于2004年8月15日發(fā)布實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》、2013年10月15日頒布實施的人力資源和社會保障部令第16號《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》，等等。而針對外國人的違法、犯罪之懲戒規(guī)定，多在《中華人民共和國出境入境管理法》、《中華人民共和國刑法》等相關(guān)章節(jié)中。相關(guān)外國人綜合立法——移民法的嚴(yán)重滯后，客觀上造成了外國人在我國的非法居留和非法就業(yè)現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。

由此可見，我國對外國人的“三非”行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任僅僅是接受經(jīng)濟(jì)處罰，而且處罰的金額較低。這就在客觀上給非法外國人造成一種錯誤印象：在中國，只要接受罰款處理，移民的“非法性”(非法出入境、非法居留和非法就業(yè))，就可以成為一定意義上的“合法性”。由此可見，我國法律對外國人的“三非”行為處罰太低，無法有效制止外國人在我國的“三非”現(xiàn)象的蔓延。按照違法的成本分析，如果違法所獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于守法所獲得的收益，那么，違法行為就會成為值得冒險的行為，由此，就會造成違法現(xiàn)象的蔓延和失控狀態(tài)*杜萬鞭：《論“三非”問題綜合治理的對策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。。實際上，我國境內(nèi)的外國人的“三非”行為及其愈演愈烈的勢頭，與我國相關(guān)法律法規(guī)對“三非”行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定過低緊密相關(guān)。

第四，管理外國機(jī)構(gòu)和外國人的相關(guān)政府部門缺乏協(xié)調(diào)、支持和信息共享，存在著嚴(yán)重的管理盲區(qū)，這是外國人“三非”行為愈演愈烈的重要因素。按照目前的法律規(guī)定，管理外國機(jī)構(gòu)和外國人的部門主要是公安部門和外交部門，還涉及到宗教、人力資源與社會保障、工商、稅務(wù)、教育、旅游、司法、民政、衛(wèi)生等多個政府部門。為了提高管控外國人工作的效率，一些省市的上述政府部門相繼建立了分工協(xié)作的聯(lián)席會議制度，但是，聯(lián)席制度畢竟是一種臨時的、過于松散、法律約束力低、可操作性差的制度，因此，這種制度存在著先天不足。表現(xiàn)在：各部門掌握的外國人的相關(guān)信息沒有共享、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，由此，造成對外國人管控存在著諸多“真空地帶”*杜萬鞭：《論“三非”問題綜合治理的對策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。。僅以非法就業(yè)為例，“按照現(xiàn)有政府部門的職能分工，勞動保障部門負(fù)責(zé)外國人入境就業(yè)管理，公安部門負(fù)責(zé)外國人入出境和居留管理。但由于1986年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由公安部、外交部頒布的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細(xì)則》規(guī)定：外國人私自謀職和單位私自聘用外國人由公安部門執(zhí)罰，所以目前外國人就業(yè)管理出現(xiàn)了勞動保障部門主管，公安部門執(zhí)罰的局面?！?劉正讓：《關(guān)于外國人在中國就業(yè)管理工作的思考》，《中國勞動》2000年第10期。由此造成了管理主體和執(zhí)罰主體的分離。這就形成了人力資源與社會保障部門重視就業(yè)的發(fā)證工作、輕視日常的管理，沒有處罰權(quán)；而公安部門重視處罰，有處罰權(quán)，而無實際上的日常管理權(quán)的矛盾局面。在我國，“勞動保障部是外國人就業(yè)管理的主管部門。外國人在中國就業(yè)管理工作涉及許多方面，各地勞動保障部門應(yīng)主動向公安、外事、外經(jīng)貿(mào)等部門通報情況，取得共識，協(xié)調(diào)行動，確保工作順利開展。特別是在審批就業(yè)許可證，應(yīng)和當(dāng)?shù)毓膊块T聯(lián)系，了解擬聘用的外國人是否符合在中國居住的條件，然后做出批準(zhǔn)與否的決定?！?葉氫：《走向有序統(tǒng)一：三非外國人治理研究》，《政法學(xué)刊》2011年第2期。但實際上，勞動保障部門、公安部門、外國專家局、教育部門、外事部門，都是外國人管理的主體部門，都是按照自己部門的相關(guān)規(guī)定處理涉外事務(wù)，而這些部門的相關(guān)規(guī)定，往往是相互制約，有些甚至是相互沖突的，由此，造成管理外國人主體的多頭分散，不能統(tǒng)一形成外國人管理上的合力，從而嚴(yán)重影響了對外國人就業(yè)的管理力度和管理效果*劉正讓：《關(guān)于外國人在中國就業(yè)管理工作的思考》，《中國勞動》2000年第10期。，這也是外國人非法行為愈演愈烈的重要因素。

三、解決中國的非法外國移民問題的對策

盡管目前在中國的非法移民的規(guī)模不大，但其對我國邊境國家安全、社會與經(jīng)濟(jì)正常秩序的危害不可小噓，而且其中的外國人吸毒、販毒、走私、搶劫等刑事案件，嚴(yán)重威脅著我國的非傳統(tǒng)國家安全?？梢灶A(yù)測，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的提高，日益繁榮的中國將是許多國家、特別是欠發(fā)達(dá)國家非法移民的目標(biāo)國家。正因為如此，我們應(yīng)當(dāng)防患于未然，針對中國的非法外國移民問題，積極尋找解決此問題的方案與對策。

第一，借鑒像德國那樣的民族國家的移民管理成功經(jīng)驗，制定涵蓋外國移民的出入境、居留、就業(yè)、社會保障、社會融入、難民、非法移民、調(diào)查與遣返、技術(shù)移民、投資移民、長期居留、入籍等內(nèi)容進(jìn)行完整規(guī)制的《中華人民共和國移民法》*宋全成：《歐洲與中國：非法移民及其社會控制政策之比較》，《山東社會科學(xué)》2011年第8期。。中國是傳統(tǒng)的民族國家，因此，我們無法從美國、加拿大、澳大利亞等傳統(tǒng)的移民國家那里借鑒其完善的移民法規(guī)，但我們依然可以從傳統(tǒng)的民族國家——今日的現(xiàn)代移民國家——德國那里，借鑒其成功的移民管理法規(guī)。2005年1月1日實施的德國新《移民法》，被看作是西歐國家成功管理外國移民、解決移民問題的成功立法。制定和實施《中華人民共和國移民法》，就可以解決政府各部門依據(jù)自己部門的管理規(guī)定、各自為政管理外國人的局面，從而從根本上解決對非法外國移民執(zhí)法中執(zhí)行統(tǒng)一的法律問題。

第二，借鑒法國、英國、德國、澳大利亞、新加坡、日本等國家的立法經(jīng)驗，加大對外國人的“三非”行為的處罰力度，盡快修訂《中華人民共和國出境入境管理法》，對非法移民的非法行為，除經(jīng)濟(jì)處罰外，可考慮直接入刑。我國新實施的《中華人民共和國出境入境管理法》對目前“三非行為”的外國人和協(xié)助外國人實施“三非”行為的單位和個人的處罰，主要是經(jīng)濟(jì)處罰，而且罰款金額較低。但公安機(jī)關(guān)查處外國人的“三非”行為的成本較高，由此造成公安機(jī)關(guān)不愿查處“三非”行為的局面。由于“三非”外國人多數(shù)是出于在中國更好的生活等經(jīng)濟(jì)原因而在中國非法出入境、非法居留和非法就業(yè)的，因此，數(shù)額較低的經(jīng)濟(jì)處罰，不足以從根本上震懾“三非”外國人。在這種情況下，借鑒西方發(fā)達(dá)國家成功的懲治非法移民的立法經(jīng)驗，及時修訂對外國人的“三非”行為處罰力度較低的《中華人民共和國出境入境管理法》，就成為亟待解決的當(dāng)務(wù)之急。在澳大利亞，外國人非法就業(yè)被查獲將處罰10000美金，還要償還政府的工作費用*杜萬鞭：《論“三非”問題綜合治理的對策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。；法國則對偷渡者罰4600歐元；英國對非法移民處200英鎊罰金或半年以下監(jiān)禁，或并處；新加坡，對偷渡者處6000元罰款或半年至兩年監(jiān)禁；在南非，對任何人以任何方式幫助非法外國人或協(xié)助外國人從事違反法律規(guī)定活動的行為都為犯罪，并可被判處罰金或不超過18個月的監(jiān)禁；日本對非法居留外國人處30萬日元罰金，或3年監(jiān)禁，5年不能再次進(jìn)入；緬甸對外國人偷越緬甸國境判處6個月至5年徒刑；泰國對非法居留者處2年以上監(jiān)禁，或2萬銖以下罰款，或并罰*潘向瀧、秦總根：《廣州外國人犯罪與防控機(jī)制研究》，《政法學(xué)刊》2011年第5期。。我國在修訂出入境管理法時，可借鑒上述法條。將外國移民的非法行為或幫助、協(xié)助外國移民的非法行為，直接入刑。這樣，可形成對外國移民非法行為和協(xié)助外國人非法行為的強(qiáng)大震懾。

第三，組建隸屬于國務(wù)院的從中央政府到地方政府、自上而下的專門管控外國人的移民與難民管理部，構(gòu)建以移民與難民部為主體、其他相關(guān)部門分工協(xié)作、共享外國人信息的聯(lián)動機(jī)制。移民和難民部負(fù)責(zé)對外國人在中國的服務(wù)、管控與處罰，同時，甄別來自于欠發(fā)達(dá)國家的難民申請者，對符合相關(guān)條件的難民申請者，給予難民身份，并給予一定時限的居留期?！澳壳埃袊某鋈刖彻芾眢w制是以公安部門和外交部門為主管機(jī)關(guān)，以教育部門、人力資源和社會保障部門、商務(wù)部門、工商部門、司法部門、旅游部門、民政部門、衛(wèi)生部門等為輔助管理機(jī)關(guān)，分別就不同的出入境管理事務(wù)進(jìn)行分工合作的體制……然而，由于涉及出入境管理工作的政府部門較多，使得出入境管理體制龐雜”，外國人管理盲區(qū)和管理漏洞在所難免。但“世界各國通常都不以公安部門(警察機(jī)構(gòu))為出入境管理工作的主管機(jī)關(guān)，而是由一個自成體系的專門的管理機(jī)構(gòu)對出入境管理工作實行統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo), 一般稱為移民局或者出入境管理局?！?魏琪：《中國公安出入境管理體制改革研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第5期。在這方面，德國對外國人的管理體制及其機(jī)制，值得中國借鑒。在德國，在聯(lián)邦政府層面有移民與難民部，在各州同樣有移民和難民部，負(fù)責(zé)對外國人的管控與服務(wù)，包括難民身份的申請與甄別等。移民和難民部需要與警察部門、外交部門、勞動部門、社會保障部門、教育部門等緊密聯(lián)系，移民與難民部是外國移民和難民事務(wù)管理的核心部門，具體負(fù)責(zé)外國人出入境、移民與難民事務(wù)管理、社會融合、對違法外國移民的處罰和遣返等事務(wù)，而且建立了各部門共享的外國人信息管理系統(tǒng)。如果某一外國移民屬于非法滯留的非法移民，勞動部門依據(jù)外國人信息管理系統(tǒng)的相關(guān)信息，就不會頒發(fā)其相應(yīng)的勞動與工作許可；如果某一境外申請者是被曾被驅(qū)逐出境的外國移民，那么，外交部門就會依據(jù)外國人信息管理系統(tǒng)，拒絕其入境要求，拒發(fā)入境簽證。由此形成了以移民與難民部為核心，其他相關(guān)部門聯(lián)動的機(jī)制。德國的管理體制與機(jī)制值得我國借鑒*宋全成：《英德非法移民社會問題之比較研究》，《歐洲研究》2008年第5期。。

第四，在當(dāng)前缺乏移民與難民部相關(guān)政府部門的情況下，建議由公安部牽頭，會同外交部門、人力資源與社會保障部門、教育部門、外專局、司法部門等涉外部門，盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的外國人信息管理系統(tǒng)，將外國人在中國的相關(guān)信息、尤其是違法犯罪信息，及時共享給政府相關(guān)部門。目前，我國的公安部門和外交部門是管理外國人出入境、簽證發(fā)放、居留、違法犯罪處罰、遣送出境等事務(wù)的主管部門。在現(xiàn)有的體制下，可由公安部門牽頭，會同外交、人力資源與社會保障、外專等所有涉外部門，共建在華外國人信息網(wǎng)絡(luò)平臺。內(nèi)容包括：姓名、性別、出生年月、國籍或婚姻狀況(條件成熟的時候，在入境時，手指指紋和血液等生物學(xué)信息)等個人基本信息，以及教育簡歷、工作履歷、簽證種類及時限、在華居留記錄、邀請單位記錄、就業(yè)記錄、社會保障記錄、違法處罰記錄、遣送出境記錄、犯罪判決記錄等社會信息。該外國人信息管理系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容的創(chuàng)建、收集、更新和維護(hù)，需要我國涉外管理各部門的通力合作。同時，該信息管理系統(tǒng)的相關(guān)信息，也將在我國所有涉外管理部門中共享。

第五，公安部門作為對外國人出入境實施管理和外國人非法行為直接偵查和處罰的政府部門，面對日益增多的外國人的非法行為和非法外國人，應(yīng)迅速理順遣送機(jī)制、培訓(xùn)與建立高標(biāo)準(zhǔn)的涉外管理隊伍，遏制在華外國人的“三非行為”愈演愈烈的勢頭。一方面，公安部門應(yīng)理順對符合遣送出境的違法外國人的遣送機(jī)制。首先，建立遣送經(jīng)費保證機(jī)制。建議政府相關(guān)部門制定法規(guī)，在一些邊境省份、特別是非法外國人較多的省份，將對違法外國人的經(jīng)濟(jì)處罰和其他違法涉外處罰的收入，不再列入地方政府財政預(yù)算外收入，而是直接列入財政預(yù)算外專項：外國人遣送經(jīng)費，如果該專項經(jīng)費不足，則從地方政府的財政賬戶中直接撥付?；蛘咴谪斦A(yù)算內(nèi)，單列外國人遣送經(jīng)費專項。這樣，就可以在遣送經(jīng)費上予以保證。其次，公安部門對危及非傳統(tǒng)國家安全、符合遣送出境條件的非法外國人，要從維護(hù)國家安全和國家利益的高度，克服不愿管、不想管的思想，堅決遣送出境。公安系統(tǒng)的出入境管理部門,應(yīng)嚴(yán)格入境管控，對已被遣送出境、不符合再次入境的外國人，即使通過非法途徑騙取合法入境簽證，也不能給予放行，而將其拒在國門之外。出入境管理部門和邊防部門，對無合法入境手續(xù)的非法外國人，無論出于何種原因，都應(yīng)當(dāng)拒絕其入境。再次，基層派出所公安干警，要出于對國家邊境安全和國家安全高度負(fù)責(zé)的責(zé)任感，將所有非法外國人進(jìn)行摸排，建立區(qū)域性的非法外國人信息系統(tǒng)，對符合遣送出境條件的外國人，及時聯(lián)系公安系統(tǒng)的相關(guān)部門，遣送出境。最后，公安部應(yīng)協(xié)同外交部與相關(guān)國家(如越南、緬甸、朝鮮等)的警察部門合作，就打擊和遣返非法移民等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國際合作，簽署相關(guān)政府間協(xié)議。為解決我國的“三非”外國人問題，搭建很好的政府間國際合作平臺。另一方面，公安系統(tǒng)要對直接面對外國人、特別是非法外國人進(jìn)行處罰的基層派出所公安干警，進(jìn)行系統(tǒng)的外語、法律政策和涉外警務(wù)培訓(xùn)，提高基層派出所公安干警應(yīng)對非法外國人的執(zhí)法能力。首先，進(jìn)行外語、特別是英語培訓(xùn)，提高公安干警與外國人溝通和打交道的能力。目前，在我國的外國人來自多達(dá)128個國家和地區(qū)*宋全成：《外國人及港澳臺居民在中國大陸的人口社會學(xué)分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第2期。，因此，在對公安干警進(jìn)行培訓(xùn)的同時，也要聯(lián)系地方院校的外語學(xué)院中的小語種教師，協(xié)助公安干警。其次，要對公安干警進(jìn)行系統(tǒng)的涉外政策的法律法規(guī)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高公安干警涉外執(zhí)法的能力；最后，公安部門制定長期的培訓(xùn)規(guī)劃，對基層派出所公安干警，進(jìn)行涉外警務(wù)知識和工作流程等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)。

第六，制定和實施《中華人民共和國外國人在華臨時安置與社會救助實施辦法》，將無法遣送出境的“三非”外國人和獲得中國政府認(rèn)可的難民，給予人道主義的安置和社會救助。同時，將在中國居留和工作、尤其是長期居留和長期工作的外國人，按照《中華人民共和國移民法》，促進(jìn)外國人在中國的社會融合。在我國成為欠發(fā)達(dá)國家的移民目標(biāo)國以后，中國也遇到了與西方發(fā)達(dá)國家一樣的共同難題——數(shù)量不等、規(guī)模各異的無法被遣返的非法移民或難民申請者以及獲得認(rèn)可的難民。按照國際公約，應(yīng)給予這些外國人以不同待遇的人道主義的安置。但我國目前尚無相關(guān)的法律法規(guī)，因此，對這些在華的外國人，多處于放任自流的狀態(tài)，一些無生活來源的非法外國人，極易走上販毒、走私、搶劫等違法犯罪的道路*漆菲：《“西出東進(jìn)” 外國人在華犯罪加速》，《環(huán)球視野》2010年10月第314期。，危及我國的傳統(tǒng)國家安全，這在我國與越南、緬甸、朝鮮等接壤的省份，表現(xiàn)得尤為突出。因此，盡快制定和實施《中華人民共和國外國人在華臨時安置與社會救助實施辦法》，對上述無法遣返的非法移民或難民申請者，以及獲得認(rèn)可的難民，我國政府相關(guān)部門在居留、生活安置、生計、教育、遣返第三國等方面，給予符合國際人道主義的安置和社會救助，減少和避免其危害我國的非傳統(tǒng)國家安全行為的發(fā)生。同時，對于在中國合法居留和工作、生活的外國人，政府相關(guān)部門也要在外國人中普及《中華人民共和國出境入境管理法》、《外國人在中國永久居留審批管理辦法》和將來實施的《中華人民共和國移民法》等法律法規(guī)知識，讓這些外國人及時辦理或更新、變更、延長證件的有效期，避免因為缺乏對相關(guān)法律法規(guī)知識的了解而造成非故意的“三非”行為發(fā)生。

[責(zé)任編輯：林 舒]

Illegal Immigrants in China: the Present Situation, Crux and Countermeasures

SONG Quan-cheng

(The Institute of Migration Studies; School of Philosophy and Social Development, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The emergence and development of China's illegal immigration problems have a profound background with China’s economic and social rapid development. China has been an attractive immigration country to some undeveloped countries’ illegal people since the 21st. Illegal immigrant, illegal residence and the illegal employment of the “Three-illegal” foreigners mainly gather in the Pearl River Delta, Yangtze River Delta and Beijing and Northeast China. The situation of illegal foreigners in China becoming worse has some reasons. Firstly, the legislation on managing and controlling foreigners lags behind. Secondly, the punishment standard is too low. Thirdly, there is a lack of effective mutual support between departments. Fourthly, there exist some management blind areas to foreigners. Also, the repatriation mechanism isn’t smooth. The countermeasures to solve the illegal immigrants’ problem are as follows: firstly, the central government should formulate and implement a complete and regulated Immigration Law of People’s Republic of China. Secondly, China should increase the punishment penalties to “Three- illegal” foreigners; and some immigrants can be sentenced directly. Thirdly, China can set up an immigration and refugee department. Fourthly, China should establish a foreigners’ information management system nationwide as soon as possible, and every department can share the information. Fifthly, the public security department should straighten up the repatriation mechanism, train and establish a high standard team of foreign management. In addition, China should formulate and implement Measures of PRC on Foreigners with temporary placement and social assistance methods in China. Chinese government should support humanitarian resettlement and social assistance to “Three-illegal” foreigners who can’t be deported and the refugees recognized by Chinese government.

foreign immigrant; illegal immigration; immigration law; immigration agency; foreigners’ information management system

2014-10-02

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“宗教信仰與流動人口的社會融入研究”(13JJD730002)的階段性成果。

宋全成，山東大學(xué)哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院副院長，社會學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，山東大學(xué)移民研究所所長，法學(xué)博士(濟(jì)南 250100)。