夏志強

從根本上說，一切社會科學都是關于人的學問，都是“人學”。對人的本質(zhì)屬性的根本看法和設定，即人性假設，是一切社會科學研究的基本邏輯起點，公共行政學也不例外。人性假設的發(fā)展演變不僅與對人的本質(zhì)屬性的認識和設定密切相關，也影響和推動著社會科學理論的發(fā)展演變。

一、人性假設與學科發(fā)展

人性假設就是以一定的價值取向為基礎，對紛繁復雜的現(xiàn)實人性的高度概括和抽象，是關于人的本質(zhì)屬性的根本看法和設定。人性假設不是針對某個個體提出來的，是對某個特定時期、特定地域和文化場域的人的本質(zhì)屬性的總體看法。一般來說，人性假設具有三個基本特征:一是人性假設具有主觀性，人們以不同的價值取向為基礎，對人性的根本看法可能不同。二是人性假設具有歷史性，它不是一成不變的。在不同的歷史時期，人們對人性的根本看法會有所差異;另外，即使是同一種人性假設，在不同時期的內(nèi)涵也會有所不同。三是人性假設具有具體性，在不同的學科領域人性假設會表現(xiàn)出較大的差別，同一個學科領域內(nèi)也會出現(xiàn)不同的人性假設。

古今中外關于人性問題的探討蔚為大觀。在兩千多年前，古希臘人就把“認識你自己”銘刻在阿波羅神廟的門柱上了。我國的老子也曾說，“知人者智，自知者明”(《道德經(jīng)》)。并且在東西方都有關于人“性本善”、“性本惡”的討論。到了近現(xiàn)代，人們對人性問題做了更深入地思考，關于“性本善”還是“性本惡”的討論和假設也更加豐富、更加具體，從而促進了自然科學和人文社會科學的發(fā)展?？梢哉f，對人性問題的思考和研究，特別是對人的本質(zhì)屬性的根本看法和設定，即人性假設，一直影響著各個學科的發(fā)展。正如英國哲學家休謨所言，“一切科學對于人性總是或多或少地有些關系，任何科學不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使數(shù)學、自然哲學和自然宗教，也都在某種程度上依靠人的科學”，“人性本身”好比是“科學的首都或心臟”。①大衛(wèi)·休謨:《人性論》，北京:商務印書館，1980年，第6-7頁。

在政治學、行政學和管理學等社會科學的理論研究與實踐中，人們更是受到了人性假設的影響，并自覺或不自覺地以某個人性假設為邏輯起點。美國管理學家孔茨說過，“管理者不管是否自覺地認識到這些，在他們心目中總有一個個體的模式和基于人的假設的組織行為模式。這些假設影響著管理者的行為?！雹倏状?《管理學》，上海:上海人民出版社，1990年，第577頁。美國社會心理學家、行為科學家麥格雷戈也指出，“在每一個管理決策或者每一項管理措施的背后，都必有某些關于人性本質(zhì)及人性行為的假設”。②道格拉斯·麥格雷戈:《企業(yè)的人性面》，韓卉譯，北京:中國人民大學出版社，2008年。在公共行政學領域可以清晰地看到，不管是西方還是東方，幾乎任何一種行政管理理論或行政管理實踐，都是自覺或不自覺地以一定的人性假設為其基本前提的。

二、前公共行政學時期人性假設對政治與行政思想演變的影響

縱觀整個公共行政思想的發(fā)展歷程，以1887年公共行政學作為一門獨立的學科誕生為界，大致可將其分為前后兩大階段，即前公共行政學時期與公共行政學時期。在前公共行政學時期，政治與行政沒有截然分開，政治與行政思想的發(fā)展演變主要受到性善論、性惡論、人性善惡二重性認知的影響，且在東西方有明顯差異。在中國，自孔子、孟子以降，性善論的主張得到了張揚，影響了后世兩千多年的政治與行政思想;在西方，性惡論的影響更甚，在政治與行政思想演變中打下了深深烙印。

(一)性善論影響下的中國內(nèi)控型政治與行政思想

在中國，性善論的觀點以孔子、孟子為代表?！睹献印じ孀由稀分刑岢?“惻隱之心，人皆有之;羞惡之心，人皆有之;是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也;羞惡之心，義也;恭敬之心，禮也;是非之心，智也。仁義禮智，非由外鑠我也，我固有也，弗思耳矣”。在孟子看來，人性天生就是善良的，不是外在塑造的，而是人固有的一種內(nèi)在特質(zhì)。與這種人性假設相對應的政治與行政思想就是儒家的“仁政”理論，它要求君主親民愛民、仁政禮治、“內(nèi)圣外王”，為社會教化率先垂范。同時，它也要求民眾尊長愛幼、忠君報國。雖然在孔孟生活的年代這種思想的實際影響不是太大，但隨著這種人性觀點的不斷發(fā)展逐漸成為了主流。尤其是自漢代開始，儒家思想更是脫穎而出，一枝獨秀，對中國政治、行政的影響不斷深入，成為了歷代帝王統(tǒng)治國民的思想武器。性善論認為人性皆善，由此推及到統(tǒng)治者身上，他們更是善之又善。所以，中國古代的官員都被稱為“父母官”。將這種觀點再推及到統(tǒng)治機構，即政府，仍然是善的。這種往行政機構和統(tǒng)治者之上推及、放大的善，帶來的直接便利就是增強了政權和統(tǒng)治的合法性。所以在帝制中國，除了戰(zhàn)亂或者政局動蕩的特殊時期，政府統(tǒng)治過程中的主要手段是道德教化，即將這種由統(tǒng)治階層肯定之后的人性善觀點滲透進教化之中，進而注重從人的內(nèi)在方面去提高人的自律性。因而中國古代政治與行政思想體現(xiàn)出來的主要是內(nèi)控型的特征。當然，歷朝歷代也制定一些律令、法典，建立一些暴力機關來控制社會，但這些都是輔助手段。特別是自秦朝二世而亡的沉重教訓后，后世的統(tǒng)治者都格外小心，外在的控制手段，多數(shù)情況下只是起到一種威懾的作用，根本上還是希望國民遵循教化、一心向善。

(二)性惡論影響下的西方外控型政治與行政思想

性惡論在西方的產(chǎn)生由來已久，但其真正深入人心，是自中世紀的神學家奧古斯丁將有關基督教原罪故事重新進行系統(tǒng)的整合和發(fā)展，并提出原罪論開始。奧古斯丁的這一做法，最終構建起了整個基督教原罪教義的思想傳統(tǒng)，影響極為深遠。如果說古希臘的哲學家們對人性惡的隱約探討只是開啟了西方對人性的認識，原罪思想則將性惡論普世化，影響了此后整個西方對人性的認識，也影響了以后西方人文社會學科的基礎和發(fā)展方向。到了文藝復興時期，在政治與行政思想家中持人性惡觀點的人頗多，最典型的代表就是馬基雅維利。他在《君主論》中說:“一般說來，人都是變化多端的、弄虛作假的、奸詐懦弱的、生性貪婪的。只要你能成功，他們就完全是你的人。當遠離危險的時候，他們愿意為你流血，愿意為你獻出他們的財富，他們的生命，他們的孩子。但是，當危險來臨的時候，他們就背棄你。”①馬基雅維利:《君主論》，北京:商務印書館，1997年，第80頁?？梢?，他從根本上對人性是持惡的觀點，他的思想被后世稱為“馬基雅維利主義”，影響可見一斑。自馬基雅維利之后，西方的思想家們開始考慮與人性相關的現(xiàn)實的政治問題，特別是在制度設計上。啟蒙運動時期的思想家休謨指出:“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機構時，必須把每個成員都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標?！雹谛葜?《休謨政治論文選》，張若衡譯，北京:商務印書館，1993年，第27頁。這就是休謨著名的“無賴假定”，它深刻影響了后來西方的制度設計。顯然，休謨的無賴假定原則是建立在性惡論基礎之上的。正是因為每個人都可能是為了一己之私的無賴，所以要對其加以最嚴密的防范，并且一旦犯規(guī)就要給予懲罰。

由此我們可以看出西方的政治、行政思想逐漸體現(xiàn)出來的是一種外控型的特征，它重視的是對人的他律而不是自律。同時，嚴密的制度、嚴格的法律也是保證政權穩(wěn)定的基本條件。與中國古代相類似的性惡論思想不同的是，西方的性惡論思想不僅假定人的本性皆惡，并且由此推演出權力的惡。權力歸根結底是由人行使的，人性的惡就能說明權力的惡，誰掌握著更高、更多的權力，就越可能產(chǎn)生危害更大的惡，正如孟德斯鳩所說，“一切擁有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！雹勖系滤锅F:《論法的精神》(上冊)，北京:商務印書館，1982年，第342頁。由于人性皆惡，權力必惡，正如阿克頓勛爵所言， “權力趨向腐敗，絕對的權力絕對的腐敗?！雹馨⒖祟D:《自由與權力》，北京:商務印書館，2001年，第342頁。由此可見，整個西方思想界對權力的認識要比中國更為警惕，他們具有對權力進行規(guī)制的思想淵源和制約權力的傳統(tǒng)。

(三)人性善惡二重性對東西方政治與行政思想的影響

現(xiàn)實中人性是復雜的，往往集善惡于一身。關于人性二重性的主張，在中西方思想家的論述中也普遍存在，他們都看到了人性并非單一的善或惡，往往善惡交織。我國戰(zhàn)國時期的世碩最早提出了人性有善有惡的思想，東漢哲學家王充在《論衡·本性》中也提到世碩的人性觀點，“以為人性有善有惡，舉人之善性，養(yǎng)而致之則善長;性惡，養(yǎng)而致之則惡長。如此，則性各有陰陽，善惡在所養(yǎng)焉”。漢代的董仲舒認為“人受命于天，有善善惡惡之性，可養(yǎng)而不可改，可豫而不可去，若形體之可肥雁，而不可得革也。(《玉杯》)揚雄也認為:“人之性也善惡混，修其善則為善人，修其惡則為惡人”。(《太玄·玄》)這種人性善惡二重性影響下的政治與行政思想主要體現(xiàn)在“王道”與“霸道”的爭論交織和統(tǒng)一上。在先秦儒家看來，理想的政治應該是“王道”，“王道”就是堯、舜、禹和周朝的文、武、周公等古代圣王的治國之道，核心是以仁愛精神推行仁政;而“霸道”則是諸侯富國強兵、稱王稱霸的治國之道，核心是以功利之心推行力政，追求以強大的政治經(jīng)濟軍事實力為基礎的強權政治。

戰(zhàn)國末期的荀子，就深刻認識到了人性的復雜，他一方面堅持將“義立而王”作為統(tǒng)一天下的最高理想，另一方面，又將“信立而霸”作為統(tǒng)一天下的現(xiàn)實選擇，體現(xiàn)了王道與霸道的統(tǒng)一。此后的歷朝歷代，統(tǒng)治者們總是以“霸道”取天下，而又希望以“王道”治天下，因此，在中國傳統(tǒng)政治的框架中，既有“光明正大”的“王道”一面，也有“威權統(tǒng)治”的“霸道”一面，“王道”與“霸道”總是難分難解。

這一時期持相似人性觀點的西方思想家也比比皆是。以古希臘時期的柏拉圖為代表，他在《理想國》中提出，應該讓“哲學王”成為國家的國王，哲學王就是具有智慧、正義、善的美德的人。至此，我們可以說柏拉圖對人還是信任的，至少對那些德高望重的哲學家還是信任的，說明他在早期基本還是認同蘇格拉底的“人是具有美德”的哲學思想，承認人性善的。但是柏拉圖對“人性善”的主張并不徹底，到了晚年，柏拉圖的思想發(fā)生了轉變，他在《法律篇》中指出了人的本性即貪婪、欲望，即人性惡。他認為， “人性總是把人類拉向貪婪的私欲，逃避痛苦而毫無理性地去追求快樂?！雹俎D引自張桂琳:《西方政治哲學》，北京:中國政法大學出版社，2004年，第17頁?？梢姡乩瓐D對人性的看法是矛盾的。在以后，特別是啟蒙運動時期的許多思想家的著作中，人性善惡二重性的思想并不鮮見。比如英國思想家霍布斯，他一方面認為，人對人像狼對狼，是“一切人反對一切人的戰(zhàn)爭狀態(tài)”;②霍布斯:《利維坦》，黎思復、黎延弼譯，北京:商務印書館，1997年，第92頁。另一方面，他也承認人性中有美好的一面。在他的著作中，比較多地描寫了人性中的欲望，但對人性中好的一面的描寫也不少，如愛知識、愛藝術、愛自由、有理智、希望安全、愛和平等。西方早期思想家們對人性善惡兩個方面的認識，也使得政治與行政思想發(fā)展不會過于“偏激”，為今后政治與行政思想多元發(fā)展奠定了基礎。

雖然人性二重性的觀點比較具有現(xiàn)實說服力，但在理論建構上的意義不是十分突出，因此并沒有成為當時中西方政治與行政思想中的主流人性假設。中西方的人性觀點經(jīng)過不斷的演化，最終性善論成為了前公共行政學時期中國政治與行政思想中的主流人性假設，而西方政治與行政思想中的主流人性假設則是性惡論。雖然在這之后，尤其是在西方，公共行政范疇內(nèi)的人性觀點不斷發(fā)生變化，但是早期的人性假設觀點，從根本上規(guī)定了之后中西方公共行政思想的基本特征。

三、公共行政學誕生以后人性假設的變化對公共行政思想演變的影響

在公共行政學產(chǎn)生前的很長一段歷史時期，政治學與倫理學是沒有嚴格區(qū)分的，行政學也沒有從政治學中獨立出來，這一時期，這些學科領域內(nèi)基本的人性假設也是一種倫理學意義上的模糊的人性觀，并主要集中在人性善惡問題的爭論上。然而，到了19世紀末期，政治學早已脫離倫理學的框架成為了一門成熟的學科，行政學也從政治學中獨立出來了，與此同時，管理學與經(jīng)濟學也取得了大發(fā)展，針對私人部門管理問題提出的藥方，就必然會影響到公共部門療救傷痛的措施，經(jīng)濟學和管理學中的諸多理論在不同時期都影響了公共行政理論的發(fā)展進程。特別是經(jīng)濟學、管理學體系中關于人性的認識和假設，直接影響到了公共行政思想的演變?？梢哉f，一百多年來，公共行政學的發(fā)展除了繼續(xù)受到人性善惡論的影響之外，經(jīng)濟學與管理學對人性重新認識和設定的“經(jīng)濟人”假設、“社會人”假設、“復雜人”假設等，直接影響了公共行政學的演進邏輯。

(一)以人性惡為基礎的經(jīng)濟人假設促進了公共行政思想中管理主義的興起

到了近現(xiàn)代，雖然人們很少簡單地談及人性善惡問題，但是不代表其在人們思想中的影響完全淡出。經(jīng)濟學領域的經(jīng)濟人假設就繼承了性惡論的主要思想，并將其進一步具體化，它們在本質(zhì)內(nèi)涵上表現(xiàn)出相通的一面。比如二者都認為人有本能欲望和利己的天性，都需要一些外在的制度規(guī)范去約束和引導人的行為。因此，可以說經(jīng)濟人假設就是以性惡論為基礎的。

經(jīng)濟人假設的提出者是啟蒙運動時期英國著名思想家亞當·斯密，他在《國富論》中指出:“我們每天所需的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利?！雹蹃啴敗に姑?《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(上卷)，郭大力、王亞南譯，北京:商務印書館，1972年，第14頁。盡管學術界對他的這句話中蘊含的經(jīng)濟人假設的內(nèi)涵做了各種不同的解讀，但是，從根本上來說，亞當·斯密所描繪的“經(jīng)濟人”的形象就是理性、自利的，這也是經(jīng)濟人的最本質(zhì)的內(nèi)涵。亞當·斯密提出的經(jīng)濟人假設成為了西方經(jīng)濟學分析人類社會經(jīng)濟活動的最基本的前提假定。到了19世紀末期，經(jīng)濟人假設的影響不僅限于在經(jīng)濟學領域，對公共行政思想也產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響。19世紀末到20世紀初，隨著科技的不斷進步，西方開啟了大工業(yè)生產(chǎn)的時代。這一時期，以泰勒為代表的早期管理思想家和實踐家提出了科學管理理論，顛覆了過去幾千年的經(jīng)驗管理方法，開啟了管理的新時代?？茖W管理思想的產(chǎn)生與其對人性認識的變化關系密切。在泰勒之前，中西方的人性善惡之爭，其意義在于統(tǒng)治階層，被統(tǒng)治階層只是統(tǒng)治階層的工具。但是，科學管理理論首次開始被管理者重視，對其人性的認識也不再是物化的、工具性的，而是理性經(jīng)濟人。用管理學家麥格雷戈的話說，科學管理理論的經(jīng)濟人假設觀點，可以稱之為X理論，這種人性假設理論認為，“人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作;由于厭惡工作是人類本性，因此對大多數(shù)人必須動用懲罰措施進行強迫、控制、指揮和威脅，以鞭策他們努力去實現(xiàn)組織的目標;人一般愿意受人指揮，希望逃避責任，相對而言沒什么進取心，把安全感看得重于一切?！雹俚つ釥枴·雷恩:《管理思想的演變》，北京:中國社會科學出版社，2000年，第480頁。泰勒的科學管理理論是管理學領域的巨大突破，不僅影響了當時的企業(yè)管理活動，對公共行政的理論和實踐也產(chǎn)生了重要的影響。

與這一時期的資本主義經(jīng)濟發(fā)展由自由競爭向壟斷過渡同步的是，政府處理的公共事務不斷增多，政府的職能不斷擴展，從而導致了政府效率的低下。針對這種現(xiàn)狀，1887年美國行政學家威爾遜在他的《行政學研究》中提出，將行政學作為一門獨立的學科進行研究的必要。自此以后，行政學開始不完全受政治學的絕對支配，管理學中的效率追求與公共行政思想的發(fā)展開始緊密結合在一起。而這種對效率的追求形成了所謂的公共行政中的管理主義范式。簡而言之，管理主義的實質(zhì)就是追求公共行政過程中的效率、效能及經(jīng)濟價值。這種崇尚效率的公共行政思想，顯然是受到了經(jīng)濟人假設的人性觀點影響，承認經(jīng)濟人的理性、自利是市場效率也是政府效率產(chǎn)生的源泉。

以經(jīng)濟人假設為前提的管理主義對公共行政思想的影響主要分兩個階段:第一個階段就是以威爾遜的政治-行政二分、泰勒的科學管理理論、法約爾的一般管理理論、韋伯的官僚制理論為代表的公共行政學初步建立時期。這一時期，不論是管理學界的管理學家對基本管理問題的界定、描述，還是行政學界的行政學家對公共行政基本框架、原則的建構，都是以經(jīng)濟人假設為基本前提的。這一時期的公共行政思想都是將人視為經(jīng)濟理性的，將組織則看成是靜態(tài)的，在這種思想指導下，公共行政一方面注重制度規(guī)范、權責劃分，另一方面強調(diào)人對于組織與制度的從屬性，以克服人的理性自利行為對組織目標的干擾。第二個階段是以布坎南的公共選擇理論、奧斯本的企業(yè)家政府理論為代表的公共行政學日益完善時期。其中，公共選擇理論與古典經(jīng)濟學采取的分析視角一致，該理論認為政治領域中合理的人性假設應該同樣是“自利的、理性的效用最大化者”，即亞當·斯密所說的經(jīng)濟人假設。公共選擇理論首次將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一個分析的軌道，即經(jīng)濟人模式，具有開創(chuàng)性。新公共管理理論則是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它與公共選擇理論一樣，以經(jīng)濟學理論為自己的理論基礎，以經(jīng)濟人假設作為理論的基本前提，它主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制。因此，它們本質(zhì)上都是管理主義范式在新時期的延伸，對效率的追求是它們的共同目標。

由人性善惡之爭向經(jīng)濟人假設轉變推動了公共行政中管理主義范式的產(chǎn)生，促進了公共行政學的發(fā)展，同時也受到了各種質(zhì)疑和批評。究其原因，主要是由于其以經(jīng)濟人假設為基本前提，過于強調(diào)人的理性因素，忽視了民主、公平、正義等價值。也正是因為管理主義本身的一些不足，公共行政中的另一種范式——憲政主義再次受到了人們的關注。在公共行政思想的發(fā)展史上，憲政主義總是與管理主義交替引領公共行政的發(fā)展。

(二)以人性善為基礎的社會人假設促進了公共行政思想中憲政主義的重生

與性惡論對經(jīng)濟人假設的影響一樣，性善論對管理學中社會人假設也產(chǎn)生了重要的影響。雖然性善論在西方傳統(tǒng)上并沒有占據(jù)主導地位，但是在20世紀，為了適應這一時期管理發(fā)展的需要，性善論的內(nèi)涵通過不斷演變，由模糊、抽象走向清晰、具體，最終形成了管理學領域的社會人假設。性善論與社會人假設的基本觀點是一致的，比如性善論中，人是值得信任、需要尊重、能夠利他的;在社會人假設中，人是愿意承擔責任、積極進取、富有創(chuàng)新能力的，它們基本上都是肯定了人性中的美好部分。由此可見，社會人假設是以性善論為基礎的。

“社會人”假設是美國著名的管理學家喬治·埃爾頓·梅奧提出的。梅奧通過著名的“霍桑實驗”，闡明了管理過程中的人不是理性經(jīng)濟人，而是注重情感需求的社會人。在20世紀早期，隨著資本主義經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)之間的競爭加劇，按照經(jīng)濟人假設下的管理模式已經(jīng)無法應對新時期的管理問題，因此這一時期的管理學家們開始重新思考管理中的人性問題，社會人假設就是在這樣的時代背景下產(chǎn)生的。梅奧于1933年出版了《工業(yè)文明中人的問題》，闡釋了社會人假設的基本內(nèi)涵，即對人的內(nèi)在需求的滿足比單純的外在經(jīng)濟方面的激勵更有助于效率的提高。

與經(jīng)濟人假設引進管理學領域并對公共行政學產(chǎn)生實質(zhì)影響一樣，管理學領域的社會人假設同樣對公共行政思想產(chǎn)生了重要作用?？梢哉f社會人假設之下的對人性的關懷和尊重，對人的價值的肯定，與公共行政發(fā)展過程中憲政主義的內(nèi)涵是一致的。概而言之，憲政主義就是追求公共行政中的民主、公平、正義等價值。自美國建國之初，憲政主義就開始對美國的行政思想和實踐產(chǎn)生影響。但是，當公共行政學成為一門獨立學科，特別是管理主義興起以后，憲政主義的影響反而受到削弱，管理主義扶搖直上。但也就是在管理主義倡導下追求效率的過程中，公共行政的問題依然不斷，所以憲政主義又重新引起人們的重視。

以社會人假設為前提的憲政主義對公共行政思想產(chǎn)生影響主要分為三個階段:第一階段是以西蒙為代表對行政決策過程中非理性因素的強調(diào)。由于西方有著理性主義的思想傳統(tǒng)，在人性假設中，人自然也被認為是理性的，比如經(jīng)濟人假設中對人的理性的假定。但是，隨著20世紀30年代行為科學的發(fā)展，人的非理性逐漸受到了人們的格外關注。在行政決策理論中，西蒙將其中的人假定為“行政人”，而不是傳統(tǒng)上的“經(jīng)濟人”。西蒙提出的行政人不是經(jīng)濟人假定的完全理性的，而是有限理性的。因此，西蒙的行政決策理論又被稱為有限理性決策理論，這一理論否定了傳統(tǒng)的理性決策理論，對現(xiàn)代決策問題研究具有重大意義。第二階段是以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對效率至上的反思和對社會公平價值的倡導。新公共行政學誕生于20世紀70年代的美國，這一時期的美國社會動蕩不安，“黑人民權運動”、“新左派運動”及70年代初“水門事件”的發(fā)生，使政府管理受到了前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的公共行政管理模式受到了人們的質(zhì)疑。在這種背景下新公共行政學應運而生，弗雷德里克森在他的代表作《新公共行政》、《公共行政的精神》中對這一時期的新公共行政主張的社會公平正義等價值進行了深入系統(tǒng)的研究，這些新的公共行政價值無不體現(xiàn)著新時期的人們對以經(jīng)濟人假設為基礎的傳統(tǒng)公共行政追求效率的批評，和對更加關注人性的價值的追求。第三階段是以登哈特夫婦為代表的新公共服務理論對新公共管理理論的批判。新公共管理理論于20世紀80年代在西方國家興起，就受到了人們的廣泛質(zhì)疑，最具代表性的就是新公共服務理論。新公共管理理論以經(jīng)濟人假設為基本分析前提，對政府的角色做了新的規(guī)定，認為政府應該負責掌舵而不是劃槳。這種相對于過去傳統(tǒng)公共行政對政府角色的重新規(guī)定，看似更為合理，其實并無實質(zhì)不同，它們的立足點仍然是提高政府效率，這個根本目標從未改變。然而，登哈特的新公共服務理論則認為，政府的角色不是掌舵也不是劃槳，而是服務。因為，政府要始終明確這艘前進的船的所有者是誰，誰擁有這艘船，誰才能決定這艘船行駛的航向。很顯然，這艘船是屬于全體公民的，因此，新公共管理理論認為政府應該掌舵的觀點是不合適的，政府也不應該與過去一樣，以追求效率為核心，應該注重服務，而服務的質(zhì)量則取決于公民權、民主價值和公共利益等的實現(xiàn)。

從根本上說，新公共服務理論與新公共管理理論的區(qū)別就在于它們各自的人性假設不同，新公共管理理論與泰勒時代的科學管理理論是一脈相承的，都是以經(jīng)濟人假設為基本理論前提;而新公共服務理論、新公共行政學，以及西蒙的有限理性決策理論，則是以社會人假設為基本理論預設。可以說，是學者們對人性的假設不同，導致了各自理論體系的迥異。

由經(jīng)濟人假設向社會人假設轉變推動了公共行政中憲政主義的回歸，打破了公共行政以追求效率為核心目標的傳統(tǒng)發(fā)展模式。無論是西蒙的有限理性決策理論、弗雷德里克森為代表的新公共行政學，還是登哈特為代表的新公共服務理論，均以社會人假設為基本理論前提，它們對人的非理性因素的強調(diào)、對社會公平正義的倡導以及對公民權、民主價值和公共利益的追求，從整體來看，是與公共行政思想中憲政主義對民主、公平、正義等價值的追求一致的。而憲政主義影響日盛，也標志著公共行政也進入了全新的發(fā)展階段。當然，公共行政中的憲政主義范式因為缺乏現(xiàn)實操作性并容易淪為少數(shù)人實施暴政的工具，也同樣受到了一些質(zhì)疑。因此，在公共行政經(jīng)歷了管理主義、憲政主義的相互批判和交替發(fā)揮作用的階段，公共行政必須要找到新的方向。

(三)以人性善惡二重性為基礎的復雜人假設推動了公共行政思想中憲政主義與管理主義的整合

盡管人性善惡二重性在早期并沒有成為東西方人性認知的主流，但是該人性認知觀點反映出了早期思想家們從一個全面的角度去認識和探索人的本性問題的渴望。人是一種復雜的社會動物，人的本性也是復雜多變的。在近現(xiàn)代，經(jīng)濟人假設和社會人假設的出現(xiàn)對人性認知從模糊、抽象走向清晰和具體做出了極為有益的探索，而復雜人假設的提出對人性認知從單一維度向多元維度和系統(tǒng)化轉變起到了更為重要的促進作用。復雜人假設延續(xù)了人性二重性對人性復雜性的思考。人性二重性對人性善惡兩個方面的認識與復雜人假設的認識，本質(zhì)上是一致的，也就是說復雜人假設是以早期人性的二重性思想為基礎的。

具體來說，復雜人假設是20世紀六七十年代美國管理學家沙因在他的代表性著作《組織心理學》中提出的。該人性觀點認為，人不是單純的經(jīng)濟人，也不是完全的社會人，而應是因時、因地、因各種情況采取適當反應的復雜人。該人性假設的主要內(nèi)容包括:①參見沙因:《組織心理學》，北京:經(jīng)濟管理出版社，1987年，第116頁。人的需要是多種多樣的，而且這些需要是時刻變化的;②Russell L．Ackoff，“A Note on Systems Science，”Interfaces，August 1972，p．40．人的各種需要和動機，會發(fā)生相互作用;③丁煌:《西方行政學說史》，武漢:武漢大學出版社，2004年，第438-439頁。人的工作和生活條件是不斷變化的，因此會產(chǎn)生新的需要和動機;④丁煌:《西方行政學說史》，第32-38頁。由于人的需要不同，對于不同的管理方式會有不同的反應。①復雜人假設的提出有著深刻的時代背景，自20世紀60年代開始，科學研究進入了一個嶄新的時代，即系統(tǒng)時代。正如阿克夫所說，“第二次世界大戰(zhàn)代表一個始于文藝復興的西方文化紀元——機器時代的結束，同時象征另一個新的紀元——系統(tǒng)時代的開始”?！耙粋€系統(tǒng)就是一個整體，只要一被拆散，就會損失它的一些重要的特性，因此必須以整體來研究它。故研究一個系統(tǒng)，不以部分來解釋整體，而是以整體來說明部分”。②在這樣的系統(tǒng)時代里，人們對人性的認識必然不再是單純、片面、孤立的，而應更為全面和系統(tǒng)，復雜人假設就是這樣一種新的人性觀。受復雜人假設的影響，公共行政思想進入了一個多元整合的發(fā)展階段，管理主義和憲政主義在爭論與交織中，開始表現(xiàn)出整合的趨勢。這一時期的公共行政思想，不再是片面地強調(diào)管理主義的效率傾向亦或是憲政主義的公平正義價值傾向，而是在強調(diào)憲政主義價值的同時，對管理主義技術理性也格外重視。

這種憲政主義、管理主義整合下公共行政思想以羅森布魯姆的多元公共行政觀為代表。羅森布魯姆在《公共行政:管理、政治和法律的途徑》一書中，首次提出應當從管理、政治和法律等多元視角來研究公共行政，以期全面、系統(tǒng)地把握公共行政的本質(zhì)。之前人們對公共行政的研究，“要么過于強調(diào)效率而忽視政治代表性和憲政性政黨法律程序的價值，進而忽視公共行政研究的政治途徑和法律途徑;要么因只是關注公正性而過于追求政治代表性和憲政性正當法律程序等價值，進而忽視公共行政的效率價值和公共行政研究的管理途徑?！雹哿_森布魯姆的多元公共行政觀以復雜人假設為基本前提，打破了公共行政中管理主義和憲政主義兩種研究路徑之爭，倡導二者的整合，是公共行政思想發(fā)展一百多年來，對兩種研究路徑之爭的積極回應。

在公共行政中，強調(diào)經(jīng)濟理性的管理主義與強調(diào)價值理性的憲政主義到底該如何整合呢?對于這個問題，早在一百年前，美國著名的政治與行政學家古德諾就敏感地意識到了。他在威爾遜提出政治與行政二分之后，在其代表作《政治與行政》中就提出了政治與行政如何整合的問題。他認為關于政治-行政二者協(xié)調(diào)的辦法有四種，即政治對行政的適度控制、行政的適度集權化、法外調(diào)節(jié)和政府體制改革。④雖然，他當時考慮的問題與今天面臨的問題有所不同，但是都反映了公共行政學這個復雜體的矛盾之處。如尼古拉斯·亨利所言，“公共行政學在政治學的大廈中誕生，在政治學的后院里被撫養(yǎng)長大”，①尼古拉斯·亨利:《公共行政學與公共事務》，北京:華夏出版社，2002年，第33頁。即公共行政雖然從政治學中脫離出來但依然受政治學影響，其關注的就不可能僅僅是純粹的行政范疇內(nèi)有關“政策執(zhí)行”的技術性問題，政治范疇內(nèi)的“政策制定”也是其應有的題中之義。所以說，古德諾關于公共行政這個復雜體中與生俱來就蘊含的矛盾所提出的解決措施，在一定意義上為我們探討公共行政中管理主義、憲政主義研究路徑整合提供了思路。對公共行政中的管理主義強調(diào)的經(jīng)濟理性與憲政主義強調(diào)的價值理性進行整合，可以從兩個方面著手:一是要確立價值理性在公共行政中的主導地位，保證經(jīng)濟理性為價值理性服務;二是不能忽視經(jīng)濟理性的重要作用，應該在一個適度的范圍內(nèi)，將經(jīng)濟理性發(fā)揮到最大化。由此可見，從理論上來說，公共行政中的管理主義強調(diào)的經(jīng)濟理性與憲政主義強調(diào)的價值理性之間的矛盾并不是不可調(diào)和的，其整合也必將是今后公共行政發(fā)展必須繼續(xù)面對的問題。

由經(jīng)濟人假設、社會人假設向復雜人假設轉變推動了公共行政中憲政主義與管理主義的整合，一定程度上改變了公共行政發(fā)展模式受憲政主義、管理主義交替影響的局面。但是，由于復雜人假設自誕生之日起也飽受質(zhì)疑，如其只強調(diào)人與人之間的差異，忽視了共性。因此，這種人性假設之下的公共行政中管理主義和憲政主義的整合，也存在著諸如價值沖突的內(nèi)在矛盾。所以說，目前這種新的公共行政范式也只是一種愿景，其成效有待今后的公共行政實踐來檢驗。

四、結 論

無論是前公共行政學時期我國政治與行政思想體現(xiàn)出來的內(nèi)控型特征和西方政治與行政思想體現(xiàn)出來的外控型特征，還是公共行政學時期憲政主義、管理主義及其二者整合三股思潮下面臨的新抉擇，都與特定時期人類社會的生存與發(fā)展狀態(tài)和需求有關，是滿足人類社會政治與行政領域的需求所致，都直接或間接地受到“人性”的支配。公共行政始終是為人服務的，公共行政學發(fā)展演變的歷史與我們對人自身的認知變化是一致的。人類社會在不斷發(fā)展，我們對人自身的認識也在不斷深化，在科學研究中關于人性的認知和假設不會停滯不前，因此，政治與公共行政思想也就會不斷演變與發(fā)展。只有從認識人和社會本身出發(fā)，弄清楚了人和社會的本質(zhì)屬性和根本需求，才能更好地把握公共行政的發(fā)展方向。