私法在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中有重要作用。在城鎮(zhèn)化中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益應(yīng)堅(jiān)持平等、自愿、公平原則。平等原則是現(xiàn)代法治的要求。平等原則要求農(nóng)民與城市居民具有平等的法律地位,享受平等的權(quán)利,受法律平等保護(hù)。對(duì)農(nóng)民享有的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)予以差別對(duì)待,對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能予以限制等規(guī)定和做法,既違反平等原則,也不符合改革的要求。自愿原則的核心內(nèi)容是自主權(quán)。凡涉及農(nóng)民利益的事項(xiàng),應(yīng)由其自主決定。自愿以自由為前提,自由是自愿的表現(xiàn)。有了農(nóng)民的自由,經(jīng)濟(jì)就有活力。只有使城鎮(zhèn)化成為農(nóng)民的自愿行為才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),政府在城鎮(zhèn)化中應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用而非起主導(dǎo)作用。公平也就是正義,是法律的一般價(jià)值。在城鎮(zhèn)化中特別應(yīng)重視交易中的公平,不能限制資源的市場(chǎng)交易價(jià)格?；谏鐣?huì)公共利益的需要,有必要對(duì)某些農(nóng)民的權(quán)利行使自由予以合理的限制,但這種限制不是利益的剝奪,必須對(duì)受限制而會(huì)失去利益的農(nóng)民予以合理補(bǔ)償。

城鎮(zhèn)化;農(nóng)民權(quán)益;平等原則;自愿原則;公平原則

城鄉(xiāng)一體化建設(shè),因城鄉(xiāng)差別的存在,實(shí)際上就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè),因而也就常稱為城鎮(zhèn)化建設(shè),但這絕不是要將鄉(xiāng)村建成城鎮(zhèn)那樣簡(jiǎn)單的事情。城鎮(zhèn)化過(guò)程是居民尤其是農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程,也是各種資源重新配置的過(guò)程。市場(chǎng)是資源配置的最佳基本模式,在法治環(huán)境下各種資源的市場(chǎng)配置必須由法律調(diào)整。由于私法是調(diào)整市場(chǎng)關(guān)系的基本法,因此,私法在城鎮(zhèn)一體化建設(shè)中也就有著舉足輕重的作用。城鎮(zhèn)化必涉及各種利益的重新調(diào)整,在這一過(guò)程中,特別要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,這是中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的精神。無(wú)論是保障城鎮(zhèn)化能健康有序地進(jìn)行,還是在城鎮(zhèn)化中保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,都既涉及現(xiàn)行法的有效執(zhí)行,也涉及對(duì)不利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)行規(guī)則應(yīng)適時(shí)修改。筆者認(rèn)為,無(wú)論是在立法的完善上還是在法律的執(zhí)行上,為在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中確實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益都應(yīng)當(dāng)貫徹私法基本原則,尤其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等、自愿、公平這三項(xiàng)原則。

一、平等原則

平等原則,是私法的首要原則。因?yàn)樗椒ㄋ{(diào)整的社會(huì)關(guān)系是市民社會(huì)關(guān)系,也就是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系。平等原則,也是社會(huì)主義人與人之間關(guān)系的根本特征的表現(xiàn),因?yàn)樯鐣?huì)主義才真正是人人平等的社會(huì)。平等原則充分反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求,也是構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)。平等原則體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本精神,也有助于建設(shè)社會(huì)主義的政治文明。①王利明:《民法總則研究》(第二版),北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2012年,第112頁(yè)。

平等原則既是現(xiàn)代法治社會(huì)的要求,也是憲法確立的法律原則在私法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和貫徹?！稇椃ā返?3條第2款明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！笨梢?jiàn),人人平等,這也是憲法確立的法律一般原則。

在私法領(lǐng)域,平等原則的含義是參加民事活動(dòng)的當(dāng)事人,無(wú)論是自然人或法人,無(wú)論其所有制性質(zhì)如何,無(wú)論其經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱,其在法律上的地位一律平等,任何一方不得把自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方,同時(shí)法律也對(duì)雙方提供平等的法律保護(hù)。①梁慧星:《民法總論》(第四版),北京:法律出版社,2011年,第46頁(yè)。平等原則的內(nèi)容是多方面的,包括主體地位平等、權(quán)利平等、責(zé)任平等,等等。其主要包括人格上的平等性、具體內(nèi)容上的平等性、保護(hù)方法上的平等性。②王利明:《民法總則研究》(第二版),第113 114頁(yè)。

依平等原則的要求,作為市場(chǎng)主體的自然人,無(wú)論其職業(yè)為何,均具有平等的法律地位,其權(quán)利是平等的,受法律的同等保護(hù)。在我國(guó),自然人依其生活的處所習(xí)慣上被分為城里人與鄉(xiāng)下人。前者為城鎮(zhèn)居民,后者為農(nóng)村居民通稱為農(nóng)民(不是從職業(yè)上確定為農(nóng)民的)。但這種區(qū)分不應(yīng)具有私法上的意義。鄉(xiāng)下人或農(nóng)民的這一稱謂或鄉(xiāng)下人與城里人的區(qū)分,并不影響鄉(xiāng)下人(農(nóng)民)與他人具有平等的法律地位,也不影響其享有的各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容、范圍以及受法律保護(hù)的程度。這也就是說(shuō)農(nóng)民享有的與他人享有的同性質(zhì)權(quán)利,不會(huì)也不應(yīng)有所不同。例如,城鎮(zhèn)的居民對(duì)其私有房屋享有所有權(quán),農(nóng)民對(duì)其私有房屋也享有所有權(quán)。這是性質(zhì)相同的權(quán)利。無(wú)論是城鎮(zhèn)居民的私房所有權(quán)還是農(nóng)民的私房所有權(quán),其內(nèi)容或者說(shuō)權(quán)能不應(yīng)有差別也不能有差別。由于享有房屋所有權(quán)也就對(duì)其房屋占用范圍內(nèi)的土地享有使用權(quán),因此,雖然依現(xiàn)行法的規(guī)定城市居民享有的這一土地使用權(quán)稱為建設(shè)用地使用權(quán),農(nóng)村居民享有的這一土地使用權(quán)稱為宅基地使用權(quán),但二者均為用益物權(quán),其權(quán)利性質(zhì)并無(wú)不同,僅是稱法不同而已。實(shí)際上,在他國(guó)和地區(qū)的立法上,這一權(quán)利統(tǒng)稱為地上權(quán),并無(wú)差異。

平等原則對(duì)于個(gè)體而言意味著每個(gè)主體都享有平等權(quán)。為保障平等權(quán),不僅在法律適用上人人平等,在立法上也要賦予每個(gè)人平等的權(quán)利,也就是說(shuō)在法律內(nèi)容上不能造成不平等。這要求立法上對(duì)于平等的某一規(guī)制行為必須有合理性依據(jù)。也就是說(shuō),若從立法上予以差別對(duì)待,這種差別必須是合理的。我國(guó)一些學(xué)者提出了“合理差別”的五種情形:(1)由于年齡上的差異所采取的責(zé)任、權(quán)利等方面上的合理差別;(2)依據(jù)人的生理差異所采取的合理差別;(3)依據(jù)民族的差別所采取的合理差別;(4)依據(jù)經(jīng)濟(jì)上的能力以及所得的差異所采取的納稅負(fù)擔(dān)上的合理差別;(5)對(duì)于從事特定職業(yè)的權(quán)利主體的特殊義務(wù)的加重和特定權(quán)利的限制。這五種差別情形,其合理性除了“依據(jù)”上的合理外,還必須被限定在合理限度之內(nèi),否則,即可導(dǎo)致一種所謂的“逆向歧視”,而“逆向歧視”屬于憲法平等原則所不允許的一種不平等狀態(tài)。③參見(jiàn)胡建淼:《外國(guó)公法譯介與移植》,北京:北京大學(xué)出版社,2009年,第197 199頁(yè)。顯然,在私權(quán)利的保護(hù)上,法律絕對(duì)不能差別對(duì)待,無(wú)論該權(quán)利是市民享有的還是農(nóng)民享有的。

但是,現(xiàn)實(shí)中有些人總是特別強(qiáng)調(diào)對(duì)于農(nóng)村宅基地和城市建設(shè)用地的權(quán)利應(yīng)差別對(duì)待。有學(xué)者還認(rèn)為這種差別對(duì)待不構(gòu)成民法上的歧視,因?yàn)檗r(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地的法律屬性不同,其差別的原因是所有制上的差別造成的。④桂華、賀雪峰:《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,《法學(xué)研究》2014年第4期。的確,這種差別對(duì)待源于兩種不同的所有制,但根本原因還是長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化體制。然而,這種現(xiàn)有制度上的區(qū)別雖有現(xiàn)行法的“合法性”基礎(chǔ),但并不具有正當(dāng)性、合理性。也正因?yàn)檫@種城鄉(xiāng)二元體制存在的不合理性,所以我們才要進(jìn)行改革,才要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。正如有學(xué)者在其提出的“改革二元土地制度結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的建議”中指出的,要“改革權(quán)利不平等的二元所有制結(jié)構(gòu)”,“建立兩種所有制土地權(quán)利平等的制度。賦予集體土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán),對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù),實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)?！雹輨⑹赜?《中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革》,轉(zhuǎn)載《新華文摘》2014年第17期。這種改革目標(biāo),既是中共中央十八屆三中全會(huì)所要求的,也是符合憲法根本精神的。因?yàn)?保護(hù)權(quán)利的平等,這是憲法的最基本精神。

如上所述,如果從立法就要對(duì)某項(xiàng)權(quán)利予以差別對(duì)待,必須有合理性、正當(dāng)性依據(jù)。從現(xiàn)實(shí)立法看,現(xiàn)行行政法規(guī)(規(guī)章)有的對(duì)農(nóng)民私有房屋所有權(quán)予以限制,如規(guī)定農(nóng)民的私有房屋不得任意買賣,只能轉(zhuǎn)讓給本集體組織內(nèi)的農(nóng)戶。自1999年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理、嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定,“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅?！?004年的文件重申了禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地和農(nóng)村住宅。直到2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約用地的通知》中仍明確規(guī)定,“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅。”這些紅頭文件禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)民住宅,既是對(duì)城鎮(zhèn)居民的權(quán)利限制,更是對(duì)農(nóng)民私有房屋所有權(quán)的限制。這種限制是否具有合理性、正當(dāng)性呢?筆者認(rèn)為,這種限制并不具有合理性、正當(dāng)性。盡管有許多學(xué)者贊同這種限制,但也未能真正證成這種限制的合理性、正當(dāng)性。對(duì)此可從以下兩點(diǎn)分析。

第一,贊同城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買農(nóng)民住宅的理由之一,是房屋不能離開(kāi)宅基地,房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓宅基地也就會(huì)轉(zhuǎn)讓,宅基地具有身份性和保障性,不能轉(zhuǎn)讓。但這一理由是難以成立的。

首先需要說(shuō)明的是,宅基地在私人間不能轉(zhuǎn)讓,這是肯定的。我們這里所說(shuō)的農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓引起的宅基地轉(zhuǎn)讓,是指宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。有人提出,“做實(shí)宅基地使用權(quán)的限度在于,在集體所有的宅基地上設(shè)置他物權(quán),確定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì),須以不改變宅基地所有權(quán)為前提。”①桂華、賀雪峰:《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,《法學(xué)研究》2014年第4期。這話確有道理。實(shí)際上,確定宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)就決定了“做實(shí)宅基地使用權(quán)”并不會(huì)改變宅基地集體所有,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移也并不能改變土地的用途和集體所有的性質(zhì)。這如同做實(shí)建設(shè)用地使用權(quán)不會(huì)改變建設(shè)用地為國(guó)家所有,建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移不能改變土地的建設(shè)用途和國(guó)家所有的性質(zhì)一樣。

其次,宅基地使用權(quán)的身份性和保障性,并不是其根本屬性。的確,農(nóng)村宅基地使用權(quán)是具有一定身份性和保障性的。這主要體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的原始取得上。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得,基本上可分為三種形式或者說(shuō)三種情形:

(1)基于房屋所有權(quán)取得。在1960年代以前,農(nóng)民對(duì)其自己的私有房屋享有所有權(quán),同時(shí)也享有房屋占有范圍內(nèi)的宅基地所有權(quán)(國(guó)家是頒發(fā)了權(quán)利證書的)。而自《農(nóng)村人民公社工作條例》頒布后,由于宣告農(nóng)村土地歸集體所有,原屬于私有的農(nóng)村宅基地也歸集體所有,房屋所有權(quán)人也就當(dāng)然地取得了宅基地使用權(quán)(外國(guó)法上一般稱此類權(quán)利為法定地上權(quán))。此后,因各種原因取得農(nóng)村房屋所有權(quán)的人也就基于房屋所有權(quán)的取得而取得宅基地使用權(quán)。

(2)經(jīng)申請(qǐng)無(wú)償取得。1960年代后,需要在農(nóng)村建造私人住房而又沒(méi)有宅基地使用權(quán)的,可以申請(qǐng)經(jīng)批準(zhǔn)取得宅基地使用權(quán)。在1993年前,可申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)者,受兩方面條件限制:一是須沒(méi)有基本住房或者說(shuō)需要解決住房。我國(guó)法律規(guī)定的“一戶一處宅基地”的要求正是這一條件的反映。也就是說(shuō)通過(guò)批準(zhǔn)賦予宅基地使用權(quán),要做到“一戶一處宅基地”;同時(shí)這也是對(duì)批準(zhǔn)的限制,也就是說(shuō)如果已經(jīng)達(dá)到“一戶一處宅基地”,則不再批準(zhǔn)其無(wú)償取得宅基地使用權(quán)。二是須為本村人。這里的本村人并不局限于申請(qǐng)時(shí)為有本村戶口的人,也包括祖籍為本村的人。因此,回鄉(xiāng)的離退休人員、港澳臺(tái)同胞等也可在家鄉(xiāng)經(jīng)申請(qǐng)而獲得宅基地使用權(quán)。而1993年后可申請(qǐng)者則僅限為有本村戶口的農(nóng)民。所謂“宅基地使用權(quán)的身份性、保障性”,主要體現(xiàn)在以這種方式無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)上。

(3)有償取得。有償取得宅基地主要發(fā)生在改革開(kāi)放后。這又有兩種情形:一是在人民公社解體后,因處理原屬于集體使用的非農(nóng)業(yè)用地,村民通過(guò)拍賣等程序而取得的宅基地使用權(quán)。如將原來(lái)集體使用的學(xué)校用地、飼養(yǎng)場(chǎng)所用地等劃分為若干塊宅基地進(jìn)行拍賣,由村民出價(jià)最高者取得每塊宅基地的使用權(quán);二是因子女成年需要建房經(jīng)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán),但須交一定費(fèi)用。當(dāng)然,這種有償取得宅基地使用權(quán)的價(jià)格并非市場(chǎng)價(jià)格,具有福利性。

從宅基地使用權(quán)取得的方式上看,盡管各有不同,也不可否認(rèn)“保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)即是向農(nóng)民提供基本生存保障,是基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！雹诠鹑A、賀雪峰:《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,《法學(xué)研究》2014年第4期。但是,保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)不能否認(rèn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),不能是限制農(nóng)民對(duì)其房屋所有權(quán)的權(quán)能(包括處分權(quán))。從上述宅基地使用權(quán)取得方式上也可看出,本來(lái),我國(guó)法律上對(duì)于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民對(duì)自己私有房屋所有權(quán)的權(quán)能沒(méi)有差別,城鎮(zhèn)居民可在農(nóng)村擁有私有房屋,甚至因各種原因回到故鄉(xiāng)的人即使為城鎮(zhèn)戶口也可以申請(qǐng)宅基地以建私宅,農(nóng)民同樣也可以在城鎮(zhèn)中擁有自己的私有房屋。宅基地使用權(quán)的身份性、保障性,旨在保障在農(nóng)村生活的居民能夠“居者有其屋”,而不在于限制農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)應(yīng)享有的權(quán)利。因此,以宅基地使用權(quán)具有保障性而認(rèn)為房屋及宅基地使用權(quán)不得流通,既不符合法律設(shè)立此類權(quán)利的原意,也是不符合現(xiàn)實(shí)生活的。

司法實(shí)務(wù)界認(rèn)為,在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓宅基地。其主要理由是:(1)由于繼承、婚嫁等原因,有些農(nóng)民擁有不止一處宅基地,如果完全禁止宅基地轉(zhuǎn)讓,可能會(huì)造成由于缺少宅基地而無(wú)限侵占耕地的情況,同時(shí)擁有多處宅基地的農(nóng)民會(huì)造成宅基地閑置和浪費(fèi),無(wú)法使有限的宅基地資源發(fā)揮應(yīng)有的作用。(2)《土地管理法》第62條第4款的規(guī)定表明,農(nóng)民是可以出賣房屋的,而按照我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)制度,出賣房屋的,宅基地使用權(quán)也應(yīng)一并轉(zhuǎn)移。(3)《物權(quán)法》第155條規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！边@一規(guī)定實(shí)際是明確了宅基地使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的。(4)《物權(quán)法(草案)》曾規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意,可以將合法建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配的農(nóng)戶;住房轉(zhuǎn)讓時(shí),宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。”雖然正式頒布的法律刪除了這一規(guī)定,但這一精神與《土地管理法》規(guī)定的精神是一致的,可以在處理此類糾紛中做參考。①奚曉明、韓延斌、王林清:《房地產(chǎn)糾紛裁判思路與規(guī)范指引》(上),北京:人民法院出版社,2014年,第177頁(yè)。筆者認(rèn)為,上述理由除第(4)條外,其他均可作為放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理由。盡管因限于現(xiàn)行政策的規(guī)定,司法實(shí)務(wù)界仍認(rèn)為,城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買房屋和宅基地的,雙方的買賣合同應(yīng)無(wú)效。但同時(shí)也認(rèn)為,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,隨著社會(huì)的發(fā)展和我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加快,大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn),農(nóng)民對(duì)土地的天然依賴必會(huì)逐漸降低,國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)(包括農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn))的限制也會(huì)隨之越來(lái)越放寬。②奚曉明、韓延斌、王林清:《房地產(chǎn)糾紛裁判思路與規(guī)范指引》(上),第176頁(yè)。筆者贊同這一放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制的觀點(diǎn)。

反對(duì)許可農(nóng)民私有房屋可轉(zhuǎn)讓者認(rèn)為,如果允許農(nóng)民處分其房產(chǎn),就會(huì)失去宅基地使用權(quán),也就不能保障其實(shí)現(xiàn)居住權(quán),因?yàn)椤罢亓鬓D(zhuǎn)政策有可能造成部分農(nóng)民喪失居所,會(huì)帶來(lái)社會(huì)矛盾”③桂華、賀雪峰:《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,《法學(xué)研究》2014年第4期。。筆者認(rèn)為,這種擔(dān)心只是一種假想。據(jù)筆者調(diào)查,處分農(nóng)村房屋的主要有兩種情形:一是已經(jīng)在外地安家不準(zhǔn)備回原住地生活而又無(wú)合適人選管理其空閑的房屋的;二是有兩處以上房屋而其現(xiàn)在及未來(lái)只需一處房屋即可滿足其居住需求的。筆者尚未見(jiàn)到有自己僅有一處住宅而又需居住的農(nóng)民將其住宅處分的情形。在物權(quán)法立法過(guò)程中,就有學(xué)者擔(dān)心允許農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)流通會(huì)造成大量無(wú)家可居的流民。這種擔(dān)心一方面是低估了農(nóng)民的智商,也是家父主義的體現(xiàn);另一方面也忽視了社會(huì)救助的力量和基層組織的能力,因?yàn)檗D(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋一般是要經(jīng)過(guò)村基層組織同意的。遇有僅有一處住宅又有居住需要的人轉(zhuǎn)讓自己的房屋,村里是不會(huì)同意的。若其屬于實(shí)在是因生活困難,不得不轉(zhuǎn)讓房屋的,村里和社會(huì)也是不會(huì)“見(jiàn)死不救”而放任其處分房屋的。實(shí)際上,如果僅從邏輯上推論,允許城鎮(zhèn)居民處分其房產(chǎn),也會(huì)造成其喪失居所,不能“保障其實(shí)現(xiàn)居住權(quán)”,難道我們能以此為理由禁止房產(chǎn)流通嗎?

第二,贊同禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買私有房屋的一個(gè)重要理由是,“若是放開(kāi)政策,允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),最有可能出現(xiàn)的情況是城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地。農(nóng)村較城市自然環(huán)境優(yōu)美,并且投資土地是一種良好的資產(chǎn)保值增值手段,在總體價(jià)格較低情況下,有可能出現(xiàn)農(nóng)村宅基地向城市居民或者資本集中。在城市化水平較低階段出現(xiàn)‘逆城市化’現(xiàn)象,與中國(guó)當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略相悖?！雹芄鹑A、賀雪峰:《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,《法學(xué)研究》2014年第4期。筆者認(rèn)為,這種理由盡管看起來(lái)有一定道理,但也不能作為限制農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及城市居民購(gòu)買農(nóng)民房屋的理由。

首先,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只是現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),它既不會(huì)改變宅基地的所有權(quán)性質(zhì),也不會(huì)擴(kuò)大宅基地的范圍,即使購(gòu)買的是沒(méi)有房屋的宅基地使用權(quán),該土地的用途也只能是作為宅基地而不能改變土地的用途。

其次,城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋與城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略并不相悖。到農(nóng)村購(gòu)買房屋的城市居民有兩種情形,一是因經(jīng)濟(jì)困難在城市無(wú)力購(gòu)買商品房,而在農(nóng)村居住又不影響其生活者,如已經(jīng)退休的人員等;二是城市中有錢的又喜歡鄉(xiāng)村生活的人。當(dāng)然,我們也不能否認(rèn)有的購(gòu)買農(nóng)村的房屋(包括城里人和鄉(xiāng)村人)確有投資的意識(shí)。但這又有何不可呢?這種投資會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的房屋及宅基地使用權(quán)的價(jià)格更加符合市場(chǎng)化,更有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值,較之限制農(nóng)民處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利和城市居民購(gòu)買的權(quán)利,更有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。至于所謂的“逆城市化”現(xiàn)象,這也是不可能的。允許城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地使用權(quán)和房屋,即使購(gòu)買者長(zhǎng)期生活在農(nóng)村,這也與當(dāng)年的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)有質(zhì)的區(qū)別。如果真是因農(nóng)村環(huán)境優(yōu)美吸引大量城市居民到農(nóng)村居住、生活,那么可以說(shuō)也就真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化,離消除城鄉(xiāng)差別也就不遠(yuǎn)了,這應(yīng)是發(fā)展的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)一體化建設(shè),既不是要消滅農(nóng)村,也不是只能讓農(nóng)民進(jìn)城而不許城里人下鄉(xiāng)。

從以上分析,筆者認(rèn)為,限制農(nóng)民房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)、對(duì)于農(nóng)民與城里人給予差別對(duì)待是不具有合理性、正當(dāng)性的。因而這種差別對(duì)待也就不是為實(shí)現(xiàn)真正平等所必需的。從法律規(guī)范的效力上說(shuō),行政法規(guī)不能違反基本法律,法律不能違反憲法。由于上述國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定不符合《民法通則》和《憲法》規(guī)定的平等原則,因此,嚴(yán)格說(shuō)來(lái),上述國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)是無(wú)效的,不應(yīng)成為限制農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)。筆者建議,國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)根據(jù)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和2014年“中央一號(hào)文件”的規(guī)定,修改或廢除以前所頒發(fā)的限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的文件。

城鎮(zhèn)化實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化,也就是農(nóng)民改變自己的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活方式的過(guò)程。在這一過(guò)程中,無(wú)論其身份如何改變,其原享有的民事權(quán)利依然應(yīng)受法律的同等保護(hù)。筆者欣喜地看到,最近頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中特別強(qiáng)調(diào):土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的用益物權(quán),集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！F(xiàn)階段,不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。依據(jù)這一文件的規(guī)定,以身份性、保障性、福利性等理由,否認(rèn)宅基地使用權(quán)等是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利,對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能予以限制,也是不符合改革要求的。

二、自愿原則

自愿原則是《民法通則》第3條中明文規(guī)定的民事活動(dòng)的基本原則之一。自愿原則,也就是通常所稱的私法自治原則、意思自治原則?！耙馑甲灾蔚膶?shí)質(zhì)就是允許當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi),自主決定自己的事務(wù),自由從事各種民事行為,最充分地實(shí)現(xiàn)自己的利益。”①王利明:《民法總則研究》(第二版),第118頁(yè)。可以說(shuō),私法自治原則的核心內(nèi)容是自主權(quán)。所謂自主就是指凡與其利益相關(guān)的私法事項(xiàng),應(yīng)由當(dāng)事人基于自己的意愿自行決定,而不能由他人包辦或者強(qiáng)迫當(dāng)事人做出某種選擇。這就為每個(gè)人實(shí)現(xiàn)自己的意愿提供了法律保護(hù)。正如有學(xué)者指出的,“私法自治之意義,在于法律給個(gè)人提供一種法律上的權(quán)力手段,并以此實(shí)現(xiàn)個(gè)人的意思。這即是說(shuō),私法自治給個(gè)人提供一種受法律保護(hù)的自由,使個(gè)人獲得自主決定的可能性。這是私法自治的優(yōu)越性所在。”②迪特爾·梅迪庫(kù)斯:《德國(guó)民法總論》,邵建東譯,北京:法律出版社,2013年,第143頁(yè)。而法律之所以必須賦予每個(gè)人行為自由,是因?yàn)橛蓢?guó)家決定一切事宜的制度,“在世界任何國(guó)家都還未成為現(xiàn)實(shí)。要實(shí)現(xiàn)這種制度,需要建立一套包羅萬(wàn)象的行政體系。而其缺乏效率的工作方法以及無(wú)法估量的巨額成本,會(huì)使這一制度無(wú)法運(yùn)作?！雹鄣咸貭枴っ返蠋?kù)斯:《德國(guó)民法總論》,第142頁(yè)。

如前所述,城鎮(zhèn)化是各種資源重新配置的過(guò)程,也是農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式發(fā)生改變的過(guò)程。因此,在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中貫徹自愿原則,就應(yīng)堅(jiān)持“凡是涉及農(nóng)民個(gè)人利益的事項(xiàng),都應(yīng)由其自主作出選擇”。例如,有關(guān)是否在城鎮(zhèn)落戶,是否轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是否改住樓房,如何開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)經(jīng)批準(zhǔn)改農(nóng)用地為經(jīng)營(yíng)性用地的土地,等等,都應(yīng)由相關(guān)利益主體自行自主決定,而不受非法干涉。凡是農(nóng)民自主作出的選擇,只要不違反法律的禁止性規(guī)定,就不得限制其行為。

在城鎮(zhèn)化中堅(jiān)持自愿原則也是踐行“自由”這一社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。自由既為自愿的前提條件,也是自愿的表現(xiàn)。當(dāng)事人只有具有意志自由、行為自由,才能依據(jù)自己的利益需要作出自己的行為選擇。若當(dāng)事人不具有意志自由、行為自由,也就談不上實(shí)行自愿原則。例如,在改革開(kāi)放前的人民公社時(shí)期,農(nóng)民完全被束縛于生產(chǎn)隊(duì)組織中而依附在集體土地上,既不能根據(jù)自己的意志決定如何進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),也不能根據(jù)自己的利益選擇從事其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),更不能自由地離開(kāi)生產(chǎn)隊(duì)到其他地方或組織居住、生活。在這種情形下,當(dāng)然也就談不上實(shí)行自愿原則。而正是改革開(kāi)放才使廣大農(nóng)民有了“自由”身。中國(guó)的改革是從農(nóng)村開(kāi)始的,而農(nóng)村改革的最大成就就是讓農(nóng)民有了自由。農(nóng)民有了自由,才能自主決定自己的行為,決定自己在社會(huì)中的生存方式。這也才有了大量的所謂“農(nóng)民工”,也才有了城市的日新月異的變化。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中之所以要堅(jiān)持自愿原則,根本原因在于只有讓城鎮(zhèn)化建設(shè)真正成為農(nóng)民自愿的行為,才能真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)。因?yàn)檗r(nóng)民的自愿行為是在其利益考量基礎(chǔ)上作出的,而利益才是行為的驅(qū)動(dòng)力。只有貫徹自愿原則,才能夠最大限度地發(fā)揮農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動(dòng)性、積極性。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明,只有調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的主動(dòng)性、積極性,我們的事業(yè)才能取得成功。例如,盡管在人民公社化時(shí)期,由于限制了農(nóng)民的自由,使其對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)難以作出如同現(xiàn)今一樣的貢獻(xiàn),我們也不能否認(rèn)改革開(kāi)放前,我國(guó)在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)方面也取得一些成就。不過(guò),就其工作效率來(lái)看,凡缺乏農(nóng)民的積極性,非基于農(nóng)民自愿實(shí)施的,效率就低下;只要調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,基于農(nóng)民的自愿行為,就能夠取得更好的效果。眾所周知,著名的“紅旗渠”工程這一奇跡,正是基于廣大農(nóng)民的自愿才創(chuàng)造出來(lái)的。就城鎮(zhèn)化而言,這并非是現(xiàn)今才提出的新命題。早在20世紀(jì)50年代末“高舉三面紅旗,跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”時(shí)期,國(guó)家就提出讓農(nóng)民過(guò)上“樓上樓下、電燈電話”的幸福生活。這實(shí)質(zhì)上也就是讓廣大農(nóng)村城市化。其最終結(jié)果如何呢?不用說(shuō),凡經(jīng)過(guò)那個(gè)時(shí)代的人都清楚。究其原因,根本就在于這種“城市化”只是一種空想主義的口號(hào),并沒(méi)有化為廣大農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)。在這一過(guò)程中廣大農(nóng)民僅是被動(dòng)地受驅(qū)使,并沒(méi)有也不可能有自主的決策權(quán)和行為的選擇權(quán),因而也就注定這種“城市化”只能是不可能實(shí)現(xiàn)的“空想夢(mèng)”。

現(xiàn)在我們進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的環(huán)境與上世紀(jì)50年代末有著根本性的區(qū)別。因?yàn)?現(xiàn)今我國(guó)已經(jīng)不再是實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立,市場(chǎng)已經(jīng)成為資源配置的基本途徑和方式。在一定意義上可以說(shuō),現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必然趨勢(shì),而不是一種空想。但在推行城鎮(zhèn)化中,“大躍進(jìn)”的跨越式發(fā)展的思維,對(duì)公權(quán)力推行作用的迷信,仍然存在,并已經(jīng)阻礙了城鎮(zhèn)化的正常進(jìn)行。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),當(dāng)然離不開(kāi)公權(quán)力,政府也必須有作為。但城鎮(zhèn)化絕不是依靠某種公權(quán)力的強(qiáng)行推行就可以真正實(shí)現(xiàn)的。政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中應(yīng)該發(fā)揮“引導(dǎo)”作用,而不應(yīng)起“主導(dǎo)”作用。這也就是說(shuō),政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化,只能通過(guò)法律政策的實(shí)施、利益的調(diào)整,調(diào)動(dòng)起各方面的力量參與,尤其是應(yīng)通過(guò)利益的調(diào)整調(diào)動(dòng)起廣大農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性。不應(yīng)忘記,城鎮(zhèn)化是與農(nóng)民利益相關(guān)的,只有將城鎮(zhèn)化變成為廣大農(nóng)民自主自愿的追求,城鎮(zhèn)化才能真正為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)然結(jié)果。

在城鎮(zhèn)化中貫徹自愿原則,當(dāng)然須以相信農(nóng)民為基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村的改革始于農(nóng)民自己的創(chuàng)造,成于農(nóng)民的積極主動(dòng)地參與,而這一切也都源于農(nóng)民基于自己的利益考量而決定采取的行動(dòng)。當(dāng)年,小崗村農(nóng)民冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行土地包產(chǎn)到戶,并非是因?yàn)樗麄冇卸喔叩恼斡X(jué)悟,而是因?yàn)樽陨砩胬娴男枨蟠偈蛊渥鞒瞿菢拥臎Q定。實(shí)踐證明,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,廣大農(nóng)民是理性的經(jīng)濟(jì)人,能夠作出最有利于自己利益的行為選擇。有利益,才會(huì)有動(dòng)力。在一般情形下,人們只有認(rèn)定某事對(duì)自己是有利益的,才會(huì)積極主動(dòng)地參與;若認(rèn)定某事對(duì)自己并無(wú)利益,則即使迫于某種壓力不得不為,也只會(huì)消極地應(yīng)付。若為前一情形,事情就會(huì)高效地取得預(yù)期成果;若為后一種情形,事情就只會(huì)低效地達(dá)到目標(biāo)甚至?xí)揪蛯?shí)現(xiàn)不了預(yù)期目標(biāo)。就新農(nóng)村建設(shè)來(lái)說(shuō),何以有的進(jìn)展順利,有的卻受到阻礙甚至發(fā)生群體事件?其根本原因就在于實(shí)施這項(xiàng)工程是否能讓農(nóng)民受益,是否讓農(nóng)民知道自己會(huì)受益。凡是通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)真正讓村民受益的,就會(huì)得到村民的支持和積極參與,就會(huì)取得預(yù)期的良好效果。筆者在山東齊河縣了解到,該縣在實(shí)行土地增減掛鉤試點(diǎn)進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)中,盡量讓利于民,讓拆遷再建的農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的好處,在具體實(shí)施中只有得到全村95%以上農(nóng)戶同意,才進(jìn)行新村建設(shè)工程。由于得到當(dāng)事村民的大力支持,農(nóng)民自愿行動(dòng)起來(lái),從而使這項(xiàng)工程取得了非常好的效果。實(shí)踐證明,只要是并未能使村民真正受益的或者未能讓村民認(rèn)識(shí)到其利益的“建設(shè)”,就會(huì)得不到村民的支持,沒(méi)有農(nóng)民的自愿參與,從而也就不可能取得好的建設(shè)成果。例如,有的地方強(qiáng)行推進(jìn)“農(nóng)民上樓工程”,有的強(qiáng)行實(shí)行“并村工程”,雖其名義上為新農(nóng)村建設(shè),是“為民”的,但由于并沒(méi)有讓當(dāng)事人獲得利益、得到實(shí)惠,也會(huì)受到當(dāng)事人的抵制。

當(dāng)然,不可否認(rèn),在城鎮(zhèn)化中,有些措施本來(lái)是有利于當(dāng)事人的,但當(dāng)事群眾就是不接受。于此情形下,有觀點(diǎn)認(rèn)為,只要我們的工作是符合當(dāng)事群眾利益的,實(shí)行的是惠民工程,即使當(dāng)事群眾暫時(shí)不接受,也應(yīng)推行,因?yàn)樗麄儗?lái)是會(huì)接受的,否則就會(huì)延緩城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,無(wú)法進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)。筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是一種單純的政績(jī)觀作怪。如果我們推行的某項(xiàng)工作真是基于當(dāng)事群眾的利益,那就應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事群眾講清利害關(guān)系,做通群眾的思想工作。在當(dāng)事群眾認(rèn)清利害后,真正認(rèn)識(shí)到自己可得到的實(shí)惠,他們就會(huì)積極主動(dòng)去參與,才能取得好的效果。盡管是有利于當(dāng)事群眾的事,只要不影響社會(huì)公共利益,凡當(dāng)事群眾不同意或抵制的,就不應(yīng)當(dāng)做。因此,基于自愿原則,推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項(xiàng)措施的實(shí)施,凡涉及當(dāng)事群眾的利益,都應(yīng)經(jīng)其同意。只有農(nóng)民自愿地行動(dòng)起來(lái),才會(huì)把為民的事情辦好、辦實(shí)。

由于城鎮(zhèn)化中資源的重新配置,并非僅為個(gè)別或部分人的利益,而是也關(guān)涉全社會(huì)的利益。因此,在城鎮(zhèn)化中貫徹自愿原則,并非說(shuō)農(nóng)民的一切自愿行為都應(yīng)予以支持。因?yàn)樽栽感袨槭腔诋?dāng)事人自己利益作出的選擇。而追求利益最大化是人的本性,但對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)是利益最大化的行為,未必是符合社會(huì)利益的,因此,自愿行為必須限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。對(duì)于法律禁止的行為,即使對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)可獲得最大的利益,也不得實(shí)施。在這方面,政府須履行其管理的職責(zé)。例如,土地作為重要的自然資源和生產(chǎn)要素,其用途不同,價(jià)格也就不同。種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)用地價(jià)值高于種植糧食的農(nóng)業(yè)用地,工業(yè)用地的價(jià)值高于農(nóng)業(yè)用地,而商業(yè)用地又高于工業(yè)用地。若任由僅從個(gè)體利益上考慮,當(dāng)然將農(nóng)用地改為建設(shè)用地會(huì)大大提高土地的價(jià)值,對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)可以取得最大的利益,但未必符合社會(huì)利益?！段餀?quán)法》第43條中規(guī)定,“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù),嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量?！币虼?對(duì)于擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,盡管出于當(dāng)事人的自愿,也須予以制止。正如有學(xué)者指出的,“雖然自由以及私法自治是私法的出發(fā)點(diǎn),但自由的行使在許多方面是受到控制和限制的?！雹俚咸貭枴っ返蠋?kù)斯:《德國(guó)民法總論》,第144頁(yè)。這種限制是維護(hù)社會(huì)公正的需要。

三、公平原則

公平也就是正義。亞里士多德認(rèn)為,公平和公正實(shí)際上是一回事。②亞里士多德:《尼各馬科倫理學(xué)》,苗力田譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003年,第114頁(yè)。因此,公平原則,也可以說(shuō)是公正原則。公平原則從本質(zhì)上說(shuō),是社會(huì)主義道德規(guī)范在民法中的反映,是人類長(zhǎng)期追求的公平與正義的結(jié)果。③馬俊駒、余延滿:《民法原論》(第二版),北京:法律出版社,2005年,第38 39頁(yè)。

盡管公平是人類社會(huì)一直追求的目標(biāo),也是法律的一般價(jià)值。但關(guān)于公平的含義與判斷標(biāo)準(zhǔn),在不同的社會(huì)、不同的領(lǐng)域并非完全相同。羅爾斯曾提出正義的兩個(gè)原則。第一個(gè)原則:每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則:社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排,使它們被合理地期望適合于第一個(gè)人的利益,并且依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放。④約翰·羅爾斯:《正義論》,何懷宏等譯,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988年,第56頁(yè)。就公平在私法上的含義而言,有學(xué)者指出,它主要包括四個(gè)層次的含義:一是當(dāng)事人面臨平等的外部條件和平等的法律地位,稱為“前提條件的公平”;二是社會(huì)對(duì)所有的社會(huì)成員都一視同仁,每一個(gè)社會(huì)成員都能從社會(huì)那里獲得同等的與其付出相對(duì)應(yīng)的對(duì)待,稱為“分配的公平”;三是在交換過(guò)程中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等和合理,稱為“交換的公平”;四是出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡時(shí),法律應(yīng)當(dāng)依據(jù)正義原則和人類理性對(duì)這種失衡結(jié)果進(jìn)行矯正,稱為“矯正的公平”。①趙萬(wàn)一:《民法的倫理分析》,北京:法律出版社,2005年,第82頁(yè)。由此看來(lái),貫徹平等原則和自愿原則,本身就是公平的表現(xiàn)。實(shí)質(zhì)上,公平是一種利益衡平的價(jià)值觀,亦即在利益面前,不僅要平等對(duì)待而且應(yīng)兼顧各方利益,以達(dá)各方利益平衡。正如有學(xué)者所言,“判斷公平與否的標(biāo)準(zhǔn),一般來(lái)說(shuō),應(yīng)從社會(huì)正義的角度,以人們公認(rèn)的價(jià)值觀、是非觀作為標(biāo)準(zhǔn),也包括人們公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)利益上的‘公正’、‘合理’?！雹隈R俊駒、余延滿:《民法原論》(第二版),第39頁(yè)。

就城鎮(zhèn)化中實(shí)現(xiàn)公平原則來(lái)說(shuō),上述公平的含義都有體現(xiàn),前述的平等原則與自愿原則的貫徹實(shí)施也都是實(shí)現(xiàn)公平的要求。既然為城鄉(xiāng)一體化建設(shè),也就以城鄉(xiāng)居民平等地享有各項(xiàng)權(quán)利和待遇為目標(biāo)。因此,只有使城鄉(xiāng)居民能夠平等地享有各項(xiàng)權(quán)利和待遇,才能稱為公正。這里所謂的權(quán)利和待遇不僅包括私法上的權(quán)利(如前所提到的財(cái)產(chǎn)權(quán)),也包括公法上和社會(huì)法上的權(quán)利。例如,通過(guò)城鎮(zhèn)化,讓農(nóng)村居民與城市居民享有同等的參與國(guó)家管理的權(quán)利、知情權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán),等等,讓老年的農(nóng)民及“農(nóng)民工”能夠享有與城鎮(zhèn)退休職工一樣的養(yǎng)老待遇,等等。如果單從經(jīng)濟(jì)利益上衡量是否公平,筆者認(rèn)為,為實(shí)現(xiàn)公正,城鎮(zhèn)化中應(yīng)特別注重從微觀和宏觀兩個(gè)層面上分別貫徹以下兩條規(guī)則:

其一是微觀層面上的公平交易原則。這里所講的微觀層面是指交易當(dāng)事人關(guān)系的層面,所說(shuō)的公平交易是指在城鎮(zhèn)化中以市場(chǎng)配置資源時(shí)應(yīng)遵循價(jià)值規(guī)律,堅(jiān)持同物、同權(quán)、同價(jià)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化不可能處于同一階段、同一水平。因此,同一資源在不同的區(qū)域也就會(huì)有不同的價(jià)值。以土地為例,即使同為農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,不同地域的土地增值也是大不相同。于此情形下,如何保障土地所有人所獲得的增值收益能夠公平呢?有的主張,為避免不同區(qū)域的土地差價(jià)太大,避免某些農(nóng)民因賣地而一夜暴富的現(xiàn)象,應(yīng)限制可獲得高收益的土地的價(jià)格,以實(shí)現(xiàn)公平。筆者認(rèn)為,這并非是一種可取的辦法。這種做法違背了權(quán)利平等的公平價(jià)值觀。因?yàn)橐屖袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用,那么不論是何種區(qū)域的何種資源,只要是進(jìn)入交易領(lǐng)域,就應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易,這才是公平的。同地同權(quán)、同地同價(jià),指的是在同一市場(chǎng)上的土地資源,只要用途相同,而不論是國(guó)有的還是集體所有的,應(yīng)同權(quán)同價(jià)交易;而不是指同一用途的土地不論在何區(qū)域,價(jià)格應(yīng)相同。當(dāng)然,正如有學(xué)者所指出的,這種不同區(qū)域土地價(jià)值的不同主要是源于級(jí)差地租的差異,“而級(jí)差地租的收取顯然要受到道路、交通以及水、電、氣等諸多基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)環(huán)境的影響?！雹埸S忠:《城市化與“入城”集體土地的歸屬》,《法學(xué)研究》2014年第4期。因此,因基于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)發(fā)展而使土地增值的收益,不應(yīng)就當(dāng)然地由土地所有人取得。但這不能也不應(yīng)通過(guò)限制該土地價(jià)值的方式處置。筆者認(rèn)為,對(duì)于這部分收益從交易上說(shuō)仍然應(yīng)由土地所有人取得,而后可以也應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收的方式由社會(huì)共享?，F(xiàn)實(shí)中,確有一些農(nóng)民因“賣地”而暴富且引發(fā)一些不良風(fēng)氣的現(xiàn)象,政府和有關(guān)組織應(yīng)教育引導(dǎo)這些居民更合理的分配、安排、使用土地收益,而不能通過(guò)限制農(nóng)民獲得應(yīng)得的土地收益來(lái)解決農(nóng)民“失地”引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。

其二是宏觀層面上的合理補(bǔ)償原則。這里所說(shuō)的宏觀層面是指社會(huì)公共利益、全局利益的層面。如前所述,城鎮(zhèn)化中的資源配置不僅事關(guān)當(dāng)事群眾利益,也事關(guān)社會(huì)公共利益。盡管城鎮(zhèn)化應(yīng)貫徹自愿原則,但基于社會(huì)公共利益的需要,也必須對(duì)當(dāng)事人的自由予以必要的限制。這種限制主要是基于兩方面的需求:一是維護(hù)生態(tài)文明的需要。城鎮(zhèn)化雖是現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì),但也要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。任何發(fā)展都不能以生態(tài)文明的損害為代價(jià)。由于城鎮(zhèn)化中資源的重新配置會(huì)影響生態(tài)環(huán)境的變化,因此在這一過(guò)程中特別需要重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要,某些區(qū)域是不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的。例如,為保護(hù)水質(zhì),水源地的建設(shè)就需要受到各種限制。二是維護(hù)糧食安全的需要。城鎮(zhèn)化必然會(huì)有一些農(nóng)用地改為建設(shè)用地,為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也必有一些糧田改為其他農(nóng)用地,但為保障國(guó)家糧食安全,必須保障農(nóng)用地的數(shù)量,特別是必須保障糧食用地的數(shù)量。對(duì)于國(guó)家規(guī)劃確定的基本糧田,不論它處于何種區(qū)域,無(wú)論其用途改變會(huì)增加多大的價(jià)值和為所有權(quán)人帶來(lái)多大的收益,所有權(quán)人都不得改變?cè)撏恋氐挠猛尽?/p>

諸如此類對(duì)農(nóng)民權(quán)利的限制,確是維護(hù)社會(huì)和國(guó)家利益的需要,也是出于多數(shù)人的利益需要而對(duì)少數(shù)人自由的限制。然而,維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益,維護(hù)多數(shù)人利益,就犧牲少數(shù)人的利益,是不公平的。這種對(duì)個(gè)體自由的限制,并不是也不能是對(duì)個(gè)體利益的剝奪,而需要對(duì)當(dāng)事人因其受限制而失去的可得利益予以補(bǔ)償。因此,在城鎮(zhèn)化中,無(wú)論是出于生態(tài)文明的需要還是出于維護(hù)國(guó)家糧食安全等等社會(huì)公益的需要,雖有必要對(duì)某些農(nóng)民(甚至是某一區(qū)域的整體)的權(quán)利行使自由予以必要的限制,但對(duì)于權(quán)利行使受到限制的農(nóng)民,必須給予合理的補(bǔ)償。這是讓全體人民共享改革發(fā)展成果的必要措施,也是貫徹公平原則的基本要求。

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的私法原則

郭明瑞

The principle of private law in the construction of urban and rural integration

GUO Ming-rui
(law school,Shandong University,Jinan 250100,P.R.China)

Private law plays an important role in the integration of urban and rural areas.In the protection of the rights and interests of the farmers in the urbanization should adhere to equality,voluntary and fair principle.The principle of equality is the request of the modern rule of law.The equality principle requires that the farmers and the city residents have equal legal status,enjoy the equal rights,and protected by the equality of law.Differently treating the farmers’housing ownership and land use rights as well as setting restrictions on the power of property rights of farmers not only violates the principle of equality,but also does not conform to the reform of the requirements.The core content of the voluntary principle is autonomy.The matters concerned the interests of the farmers should be determined by their own initiative.Freedom is the premise and freedom is the manifestation of voluntary.With the freedom of the farmers,the economy has the vigor.Only by making the voluntary behavior of the farmers can realize the expected target,and the government should play a guiding role instead of the leading role in the urbanization.Justice is the general value of law.In the urbanization,governments should pay special attention to the fair in the transaction,and they cannot limit the resources market transaction price.Based on the needs of public interests,it is necessary to give farmers freedom and set reasonable restrictions.This restriction is not a deprivation.For the farmers who lose the interests,reasonable compensation should be paid.

urbanization;farmers’rights and interests;principle of equality;voluntary principle;fair principle

[責(zé)任編輯:林 舒]

2015- 05- 28

山東大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)重大研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化中的私法問(wèn)題”(13RWZD08)。

郭明瑞,山東大學(xué)人文社科一級(jí)教授,博士生導(dǎo)師,煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授(濟(jì)南250100)。