胡象明，楊君琳

（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京　100191）

論全面正確履行政府職能的行政邏輯

胡象明，楊君琳

（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191）

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》文件中提出要全面正確履行政府職能。通過(guò)對(duì)該文件相關(guān)論述的展開分析，發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含有市場(chǎng)在資源配置中起決定作用、簡(jiǎn)政放權(quán)、去行政化三大基本的行政邏輯。從理論上對(duì)三大基本的行政邏輯進(jìn)行了深入解讀，分析了每個(gè)行政邏輯的理論前提，以及由理論前提所推導(dǎo)出的基本內(nèi)涵，并對(duì)基本內(nèi)涵進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼归_和闡述，這對(duì)于當(dāng)前我國(guó)深化行政體制改革的實(shí)踐具有一定借鑒意義。

政府職能；市場(chǎng)機(jī)制；簡(jiǎn)政放權(quán)；去行政化；仿行政現(xiàn)象

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）是我國(guó)今后10年乃至更長(zhǎng)時(shí)期全面深化改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。這個(gè)文件就如何全面正確履行政府職能進(jìn)行了專章論述。通過(guò)對(duì)《決定》關(guān)于這方面的深入分析就發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著三大基本的行政邏輯，本文試圖揭示這三大基本行政邏輯的理論前提和豐富內(nèi)涵，以求教于廣大讀者。

一、市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的邏輯

要全面正確履行政府職能，首先必須明確政府職能定位，如何正確地處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題，這是研究當(dāng)代政府職能和闡述全面正確履行政府職能的初始邏輯。它基于以下兩個(gè)理論前提。

（一）前提一：市場(chǎng)與政府都是資源配置的手段，但這兩種手段都存在一定缺陷

政府的職能問(wèn)題也就是政府的作用問(wèn)題，而要談?wù)淖饔?，就必然要談到市?chǎng)的作用，因?yàn)檎饔玫闹匾憩F(xiàn)之一是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用，而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)資源的配置起作用的不僅僅是政府，而且還有市場(chǎng)。這就涉及到政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題。近代著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》和《道德情操論》中就討論過(guò)這一問(wèn)題。他認(rèn)為，就經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)資源配置的作用而言，市場(chǎng)優(yōu)于政府，市場(chǎng)比政府不僅效率更高，而且更道德。他指出：有錢人“盡管他們生性自私貪婪，盡管他們只在意他們自身的便利，盡管從他們所雇傭的數(shù)千人的勞動(dòng)中，他們所圖謀的唯一目的，只在于滿足他們本身那些無(wú)聊與貪求無(wú)厭的欲望，但他們終究還是和窮人一起分享他們的經(jīng)營(yíng)改良所獲得的一切成果，他們被一只看不見的手引導(dǎo)而做出的那種生活必需品分配……他們就這樣，在沒有打算要有這效果，也不知道有這效果的情況下，增進(jìn)了社會(huì)的利益，提供了人類繁衍所需的資源?！保?］這一論述為早期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題上提倡強(qiáng)市場(chǎng)、弱政府提供了理論基礎(chǔ)。

其實(shí)，市場(chǎng)并不像亞當(dāng)·斯密所想象的那樣完美。由于市場(chǎng)存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、外部效應(yīng)、信息不充分、交易成本過(guò)高、偏好不合理等原因，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)不能有效地分配商品和勞務(wù)的情況，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)把這種現(xiàn)象稱之為市場(chǎng)失敗或失靈。關(guān)于這一問(wèn)題，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)有很多闡述，這里就不再重復(fù)。這里要說(shuō)明的是，馬克思早在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)之前就對(duì)市場(chǎng)的失靈有過(guò)深刻認(rèn)識(shí)。馬克思通過(guò)對(duì)早期資本主義的分析，否定了亞當(dāng)·斯密的結(jié)論。馬克思認(rèn)為，在資本主義社會(huì)，在微觀經(jīng)濟(jì)層面，市場(chǎng)在配置資源中起主要作用，單個(gè)企業(yè)的效率很高，這是不能否定的。但是，從宏觀層面上講，單憑市場(chǎng)配置資源會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，因而就整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率而言，可能會(huì)導(dǎo)致更大的效率損失。

馬克思根據(jù)以上推論，提出無(wú)產(chǎn)階級(jí)在奪取政權(quán)后應(yīng)通過(guò)國(guó)家來(lái)組織生產(chǎn)，實(shí)際上提出了政府作用優(yōu)于市場(chǎng)作用、甚至強(qiáng)調(diào)政府唯一作用的觀點(diǎn)。但政府作用是不是真正比市場(chǎng)作用優(yōu)越呢？實(shí)踐的回答是否定的。前蘇聯(lián)根據(jù)上述觀點(diǎn)，在奪取政權(quán)后政府將資本收歸國(guó)有，并全面控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)由政府通過(guò)計(jì)劃配置資源的經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)幾乎歸于消滅，政府作用一統(tǒng)天下。中國(guó)在1949年建立中華人民共和國(guó)以后也是如此，按照前蘇聯(lián)的模式建立起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使政府幾乎成了唯一配置資源的手段。實(shí)踐結(jié)果表明，政府失靈比市場(chǎng)失靈更可怕，在前蘇聯(lián)和我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不但其效率低到不可接受的程度，其造成的平均主義在道德上也受到了質(zhì)疑。顯然，如果僅僅從市場(chǎng)失靈的假設(shè)出發(fā)，完全否定市場(chǎng)的作用，而以政府來(lái)代替市場(chǎng)，不僅理論上不能成立，實(shí)踐上也行不通。

（二）前提二：市場(chǎng)是配置資源的更有效手段

1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)，提出要把我國(guó)政府工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，從如何提高經(jīng)濟(jì)效率的討論必然會(huì)引出政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題的討論。為了增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，政府不得不承認(rèn)市場(chǎng)的作用，改革初期，在堅(jiān)持政府通過(guò)計(jì)劃作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、配置資源的基本和主要手段的同時(shí)，理論上初步承認(rèn)市場(chǎng)有一定作用，實(shí)踐上放開了一部分小商品市場(chǎng)，并逐步提出把市場(chǎng)作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充手段。但仍然主張社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上在政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題上，堅(jiān)持政府起決定作用，而市場(chǎng)只是輔助作用。1987年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中明確提出“政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，在政府與市場(chǎng)作用的關(guān)系問(wèn)題上前進(jìn)了比較大的一步，實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了市場(chǎng)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、配置資源中具有比較重要的作用。但在政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題上依然沒有突破政府決定作用的觀點(diǎn)，不過(guò)在這里政府的決定作用被弱化了、間接化了，即政府不像過(guò)去那樣直接指揮企業(yè)，實(shí)際上就是不能直接配置資源，只是對(duì)市場(chǎng)起調(diào)控作用。

在一個(gè)傳統(tǒng)的社會(huì)主義理論中，政府的作用不但優(yōu)于市場(chǎng)，而且還有可能是唯一的資源配置手段。如果沒有理論上的突破，就很難在實(shí)踐上突破。在我國(guó)改革開放過(guò)程中，鄧小平以巨大的理論勇氣，明確提出計(jì)劃和市場(chǎng)都是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，資本主義有計(jì)劃，社會(huì)主義也可以有市場(chǎng)。“社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間不存在根本矛盾”［2］（P148）。并進(jìn)一步指出：“我們必須從理論上搞懂，資本主義與社會(huì)主義的區(qū)分不在于是計(jì)劃還是市場(chǎng)這樣的問(wèn)題，社會(huì)主義也有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，資本主義也有計(jì)劃控制”［2］（P364）。鄧小平的這些論述，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定了理論基礎(chǔ)。1992年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中明確提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，要“使市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”。從那時(shí)以來(lái)直至黨的十八大召開以前，中國(guó)政府圍繞著如何建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，如何讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，使我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成，并得到了一定程度的完善。實(shí)踐證明，改革開放以來(lái)，由于我國(guó)注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家一躍成為經(jīng)濟(jì)總量世界第二的國(guó)家。

（三）基本內(nèi)涵：正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，只有堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，才能更好發(fā)揮政府作用

中共中央十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！痹诒容^完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府“要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供?！蹦壳霸谡c市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題上“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題?！蔽憾Y群指出：“把以往市場(chǎng)起‘基礎(chǔ)性’作用改為‘決定性’作用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)‘更好發(fā)揮政府作用’，這是我們黨關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想的新發(fā)展，對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新境界。”［3］在這里實(shí)質(zhì)上已提出了政府職能配置的初始邏輯，也是全面正確行使政府職能的初始邏輯。如果從政府職能理論方面解析這些論述的精神，至少有以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵：第一，經(jīng)濟(jì)職能是政府重要職能之一，而經(jīng)濟(jì)職能定位的核心問(wèn)題是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題；第二，在即將完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，在政府與市場(chǎng)關(guān)系上，應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原則；第三，在堅(jiān)持上述原則的前提下，政府的職能主要是發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，市場(chǎng)監(jiān)管，公共服務(wù)；第四，當(dāng)前要使政府更好發(fā)揮作用還存在一些問(wèn)題，因此必須“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題?！币陨纤狞c(diǎn)，構(gòu)成了一個(gè)完整的邏輯鏈條：

政府的重要職能：經(jīng)濟(jì)職能—核心問(wèn)題：政府與市場(chǎng)的關(guān)系—資源配置：市場(chǎng)起決定作用—政府職能定位：發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，市場(chǎng)監(jiān)管，公共服務(wù)—當(dāng)前要更好發(fā)揮政府作用，必須減少干預(yù)與加強(qiáng)監(jiān)管。

上述邏輯關(guān)系告訴我們，要全面正確履行政府職能，當(dāng)前各級(jí)政府主要面臨以下幾項(xiàng)任務(wù)：一是必須深化對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的理解，牢固樹立在資源配置中市場(chǎng)起決定作用的理念，這意味著凡是市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題，政府不宜插手和干預(yù)；第二，必須簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)深化行政審批制度改革，盡量減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，正如《決定》中所指出的，凡是“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”；三是抓好發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境；四是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行的正常秩序；五是強(qiáng)化公共服務(wù)，為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造良好的、充分而必要的條件。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)的邏輯

按照“市場(chǎng)起決定作用”的邏輯，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，主要是要減少政府對(duì)市場(chǎng)主體行為的干預(yù)，由市場(chǎng)主體按照法律和市場(chǎng)規(guī)則自主行動(dòng)，由市場(chǎng)規(guī)則來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的行為，對(duì)“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，政府應(yīng)該一律退出。在退出過(guò)程中，政府必須是主動(dòng)的，這就是主動(dòng)地簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)就是減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。這里涉及到以下兩個(gè)理論前提。

（一）前提一：不必要的政府干預(yù)會(huì)降低市場(chǎng)效率和產(chǎn)生尋租行為

政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的主要理由是存在市場(chǎng)失靈。凱恩斯等人認(rèn)為，為解決市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)、外部效應(yīng)、信息不充分、交易成本過(guò)高、偏好不合理等問(wèn)題，有必要強(qiáng)化政府干預(yù)，特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，政府干預(yù)有其重要作用。應(yīng)該說(shuō)，凱恩斯學(xué)說(shuō)理論上有其一定道理，實(shí)踐上也證明在一定程度上是有效的。但任何真理有其適用范圍，超出一定范圍，就可能導(dǎo)致謬誤。一般來(lái)說(shuō)，政府干預(yù)是有其特定范圍的，這個(gè)范圍就是市場(chǎng)失靈的地方，從一定意義上說(shuō)，這個(gè)范圍的干預(yù)也許是必要的。之所以說(shuō)“也許”，因?yàn)檎缬械睦碚摷乙呀?jīng)證明的那樣，即使在這個(gè)范圍的干預(yù)，如果干預(yù)得不當(dāng)，也可能引起政府失靈。至于超出這個(gè)范圍的干預(yù)，就是不必要的干預(yù)，這種不必要的干預(yù)，就必然會(huì)導(dǎo)致政府失靈。政府失靈如同市場(chǎng)失靈一樣，具有種種表現(xiàn)，由于篇幅所限，這里不打算詳述，只想指出以下兩點(diǎn)：一是會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)效率降低。原因是由于政府機(jī)構(gòu)和官員之間缺乏充分的激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)，官僚主義不可避免，辦事拖拉，難免效率低下；同時(shí)政府同樣存在信息不充分的問(wèn)題，更由于其對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)的不靈敏和官員的不負(fù)責(zé)任，可能造成決策的遲緩和失誤，從而造成效率損失。二是會(huì)導(dǎo)致尋租行為。公共選擇理論證明，政府官員也可能是經(jīng)濟(jì)人，作為經(jīng)濟(jì)人，他們有可能運(yùn)用自己所掌握的公共權(quán)力謀求私人利益，這就是腐敗。政府干預(yù)市場(chǎng)，就存在設(shè)租的空間，從而產(chǎn)生尋租行為；加之政府及其官員作為公眾的代理人，在代理人與被代理人之間存在著多重代理關(guān)系，作為被代理人的公眾很難有效地對(duì)政府及其官員進(jìn)行監(jiān)督，這就使官員腐敗在所難免。目前在我國(guó)存在著大量的官員腐敗現(xiàn)象，原因可能很多，這其中重要的一個(gè)原因即是與政府干預(yù)市場(chǎng)過(guò)多有關(guān)。當(dāng)前我國(guó)政府干預(yù)市場(chǎng)的一種重要手段是行政審批，行政審批權(quán)力過(guò)大的部門也是腐敗最嚴(yán)重的部門。一個(gè)典型的例子是最近國(guó)家發(fā)改委查出了大批官員，而且腐敗金錢數(shù)額驚人，這與發(fā)改委審批項(xiàng)目過(guò)多、審批權(quán)限過(guò)大是不可分的。

（二）前提二：政府是一個(gè)從中央到地方的多層級(jí)的有機(jī)系統(tǒng)，上下級(jí)政府之間分權(quán)與分工并存，分權(quán)要與分工相適應(yīng)

政府是一個(gè)掌握公共權(quán)力的系統(tǒng)，存在著復(fù)雜的縱向和橫向關(guān)系。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化事務(wù)的管理是通過(guò)這個(gè)復(fù)雜的公共權(quán)力系統(tǒng)來(lái)完成的。就層級(jí)系統(tǒng)而言，政府是由中央政府和不同層級(jí)的地方政府構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。在單一制國(guó)家，盡管地方政府的權(quán)力來(lái)源于中央政府，但中央政府必須授予地方政府與其職責(zé)相一致的權(quán)力，如果沒有這種分權(quán)，地方政府就無(wú)法完成中央政府交辦的任務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府也是如此。一般說(shuō)來(lái)，中央政府應(yīng)主要在宏觀層面和政策制定方面行使權(quán)力，而地方政府中的高層政府主要在中觀層面和政策貫徹的策略方面行使權(quán)力，基層政府則主要在微觀層面和政策的具體落實(shí)方面行使權(quán)力。這是因?yàn)?，中央政府具有收集和處理全?guó)綜合信息的能力，能夠從宏觀戰(zhàn)略上總攬全局，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局制定規(guī)則和政策；高層地方政府則次之，能夠?qū)Φ胤娇倲埲?，但它要受中央政府制約，只能對(duì)中央政府制定的政策因地制宜地加以具體化；基層政府則更接地氣，了解實(shí)際情況，并具體與民眾打交道，因而它能在政策的具體落實(shí)中發(fā)揮重要作用。不同層級(jí)的政府承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)，這是職能上的縱向分工，但這種縱向上的分工必須有縱向上的分權(quán)相配合。因?yàn)楦鶕?jù)權(quán)責(zé)一致的原則，履行一定的職責(zé)、完成一定的任務(wù)必須要有一定的權(quán)力和資源，否則，巧婦難為無(wú)米之炊，就無(wú)法履行一定的職責(zé)，完成一定的任務(wù)。

我國(guó)作為單一制國(guó)家，權(quán)力集中于中央，地方權(quán)力是中央授予的，因此，中央政府為了更有效地使其制定的政策得到有效落實(shí)，必須向地方下放一定的權(quán)力，尤其是要給基層政府足夠的權(quán)力和資源，使中央制定的政策在民眾的工作和生活中得到體現(xiàn)。中華人民共和國(guó)建國(guó)65年來(lái)，我國(guó)在中央和地方的權(quán)力分配上進(jìn)行過(guò)多次探索，但曾經(jīng)多次出現(xiàn)過(guò)“一收就死”、“一放就亂”的現(xiàn)象。我國(guó)改革開放30多年的實(shí)踐證明，要提高行政效率，簡(jiǎn)政放權(quán)是必需的，解決權(quán)力“一放就亂”的問(wèn)題，不是要再上收權(quán)力，而是要通過(guò)完善民主法制、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的規(guī)制和監(jiān)督的途徑來(lái)解決。

（三）基本內(nèi)涵：市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的活動(dòng)，一律取消政府干預(yù)；對(duì)于需要政府干預(yù)的事務(wù)，凡是下級(jí)政府能夠解決的，應(yīng)下放給下級(jí)政府，直至基層政府

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》在總結(jié)我國(guó)30多年改革開放經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深刻指出：為了全面正確履行政府職能，政府需要“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率?！蓖瑫r(shí)指出，“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！薄爸苯用嫦蚧鶎?、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”這里蘊(yùn)涵的邏輯關(guān)系是：減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)—行政審批制度改革—處理好中央與地方的關(guān)系—權(quán)力下放。這表明：第一，為了減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，必須深化行政審批制度改革，這屬于簡(jiǎn)政的范疇；第二，為了進(jìn)一步激發(fā)行政系統(tǒng)內(nèi)部的活力，必須要處理好中央政府與地方政府的關(guān)系，上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府（特別是與基層政府）的關(guān)系，下放權(quán)力，調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，這是放權(quán)的范疇；第三，簡(jiǎn)政放權(quán)相輔相成，必須同時(shí)進(jìn)行，其最終的共同目的是為了提高行政效率。

三、去行政化的邏輯

按照“市場(chǎng)起決定作用”的邏輯，政府不但要減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，同時(shí)還要減少對(duì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)；不但要做到“市場(chǎng)歸市場(chǎng)”，還應(yīng)做到“社會(huì)歸社會(huì)”。鑒于我國(guó)當(dāng)前在社會(huì)事務(wù)管理方面還存在著比較嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象，因此，要全面正確履行政府職能，還要解決好“去行政化”的問(wèn)題。何謂“去行政化”？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先也需要弄清去行政化的理論前提。去行政化的原理也有以下兩個(gè)理論前提：

（一）前提一：政府并非管理社會(huì)公共事務(wù)的唯一主體

按照傳統(tǒng)的經(jīng)典理論，在社會(huì)主義條件下，政府是全民的代表，代表全民管理全國(guó)或地方的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等一切事務(wù)，因此按照這一理論，自然會(huì)提出這樣的假設(shè)：政府是全社會(huì)的唯一管理主體，這一假設(shè)成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政化的理論依據(jù)。所謂行政化，廣泛意義上而言，就是指政府代表全民對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域?qū)嵭腥娴男姓芾?。具體來(lái)說(shuō)，就是政府將這些領(lǐng)域的部門劃分為各個(gè)單位，將這些單位視為不同行政部門的下屬，政府部門直接對(duì)其管理的部門單位下達(dá)指令性計(jì)劃，并要求這些部門單位嚴(yán)格按這些指令性計(jì)劃行動(dòng)，否則將受到懲罰。這是廣泛意義上的行政化，這種管理方式具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府部門對(duì)其所屬企業(yè)和事業(yè)單位一律實(shí)行行政化的管理，那時(shí)的企業(yè)分國(guó)有和集體所有兩類，并具有不同的行政級(jí)別，分別由不同級(jí)別的行政部門主管；同樣，“所有事業(yè)單位都享有一定的行政級(jí)別……政府部門主要通過(guò)行政管理系統(tǒng)，采用行政命令和指令性計(jì)劃方式管理下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)”［4］。這種廣泛意義上的行政化管理方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是普遍存在的，它是建立在政府作為全社會(huì)唯一管理主體這一邏輯假設(shè)的基礎(chǔ)之上的。經(jīng)過(guò)30多年的改革，這一邏輯假設(shè)已受到否定，因?yàn)楦鶕?jù)我們?cè)谇耙徊糠值恼撌觯谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置有兩種重要手段，即市場(chǎng)和政府，而且市場(chǎng)在其中起決定作用，因此有關(guān)政府是管理全社會(huì)的唯一主體的假設(shè)就站不住腳，這種廣泛意義上的行政化也就失去存在的理由。相反，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，我們則可導(dǎo)出另一種假設(shè)或理論前提：政府并非管理全社會(huì)的唯一主體。這種假設(shè)及其論證，將為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的去行政化改革提供理論前提。

（二）前提二：行政手段廣泛運(yùn)用于非政府部門并非有效

依據(jù)傳統(tǒng)的理論，不但把政府作為管理全社會(huì)事務(wù)的唯一主體，而且將通常運(yùn)用于政府部門的行政手段被廣泛運(yùn)用于非政府部門，這就產(chǎn)生了另一種意義的行政化現(xiàn)象，即非行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的仿行政現(xiàn)象。所謂仿行政現(xiàn)象，就是非行政機(jī)構(gòu)按照行政機(jī)構(gòu)的組織模式和工作程序運(yùn)行和管理的一種組織管理形式，也是當(dāng)前我國(guó)公辦事業(yè)單位和社會(huì)組織行政化的一種重要表現(xiàn)形式。經(jīng)過(guò)30多年的改革，雖然我國(guó)已不存在廣泛意義上的行政化，但由于我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化管理體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代走過(guò)來(lái)的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代舊的管理方式和習(xí)慣還沒有完全去除，加之新的市場(chǎng)規(guī)則還沒有完全建立起來(lái)，已經(jīng)建立的還不完善，這就使得我國(guó)在某些管理領(lǐng)域或管理環(huán)節(jié)還存在著嚴(yán)重的仿行政現(xiàn)象。這種仿行政現(xiàn)象雖然在國(guó)有企業(yè)還有不同程度的存在，但更嚴(yán)重的則是存在于社會(huì)管理領(lǐng)域，特別是公辦事業(yè)單位。這是因?yàn)椋壳拔覈?guó)的公辦事業(yè)單位與政府主管部門的關(guān)系尚未完全理順，既存在著政府主管部門對(duì)其下屬的事業(yè)單位不當(dāng)行政管理和過(guò)多行政干預(yù)的問(wèn)題，又存在著一些公辦事業(yè)單位在人、財(cái)、物等方面過(guò)分依賴行政主管部門的問(wèn)題；同時(shí)還存在著某些公辦事業(yè)單位具有準(zhǔn)行政部門性質(zhì)、不當(dāng)行使行政權(quán)力的問(wèn)題；甚至某些公辦事業(yè)單位可能成為準(zhǔn)行政部門，在管理體制則仿照行政部門的管理體制運(yùn)行，在內(nèi)部管理體制上存在著嚴(yán)重的官僚主義。在目前我國(guó)的公辦事業(yè)管理中，出現(xiàn)廣泛意義行政化現(xiàn)象殘余與仿行政現(xiàn)象并存的局面，具體主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是公辦事業(yè)單位須由政府部門主辦或主管，行政化傾向非常嚴(yán)重。

二是公辦事業(yè)單位被賦予一定的行政級(jí)別。

三是某些公辦事業(yè)單位被賦予一定行政權(quán)力。

四是公辦事業(yè)單位和社會(huì)組織對(duì)政府部門具有高度的依賴性，缺乏必要的自治性。具體表現(xiàn)為其組織領(lǐng)導(dǎo)或由行政主管部門任命；組織決策受制于行政主管部門。

五是公辦事業(yè)單位內(nèi)部的管理體制仿照行政部門的管理體制運(yùn)行，在內(nèi)部管理體制上存在著嚴(yán)重的仿行政現(xiàn)象。

實(shí)踐證明，我國(guó)公辦事業(yè)單位行政化嚴(yán)重制約了這些單位的組織活力，降低了其運(yùn)行效率，造成了一系列負(fù)面作用。這就為當(dāng)前去行政化的改革提供了又一個(gè)理論假設(shè)或前提。

（三）基本內(nèi)涵：既然政府不可能是管理全社會(huì)事務(wù)的唯一主體，行政手段也并非可有效地運(yùn)用于非政府部門，因此，為全面正確履行政府職能，有必要去行政化。鑒于當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)中主要是公辦事業(yè)單位行政化現(xiàn)象最為嚴(yán)重，所以當(dāng)前的主要任務(wù)是加速公辦事業(yè)單位的去行政化

中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買?！薄凹涌焓聵I(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度?！睆摹稕Q定》的內(nèi)容可以看出，事業(yè)單位改革的內(nèi)容涉及很多方面，包括分類改革、政府提供公共服務(wù)方式的改革、治理結(jié)構(gòu)的改革、登記制度的改革等等。但從政府正確履行其職能的角度看，主要是要“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”。這里蘊(yùn)涵的邏輯關(guān)系是：政府職能—提供公共服務(wù)—如何提供公共服務(wù)—舊有模式：政府直接舉辦公共事業(yè)并實(shí)行仿行政管理—導(dǎo)致行政化：制約活力、降低效率—改革：去行政化—政府回歸本位、正確行使職能。這里的邏輯關(guān)系告訴我們，事業(yè)單位去行政化的問(wèn)題，不僅僅是一個(gè)事業(yè)單位自身改革問(wèn)題，也不僅僅是一個(gè)激發(fā)事業(yè)單位組織活力、提高事業(yè)單位效率的問(wèn)題，更是一個(gè)事關(guān)政府如何全面正確履行其職能的根本問(wèn)題。這里要說(shuō)明的是，去行政化不等于去行政，適度的行政管理是必要的。事業(yè)單位去行政化，并不代表事業(yè)單位不接受政府的管理、引導(dǎo)和監(jiān)督［5］，而是表明政府與事業(yè)單位在職能問(wèn)題上要各歸其位，在社會(huì)發(fā)展中各自更好地行使其應(yīng)有職能。由于事業(yè)單位行政化的根源在于政府，因此，事業(yè)單位“能否逐步去除行政化，關(guān)鍵在于政府的決策和作為”［6］。政府只有采取堅(jiān)定的實(shí)際措施對(duì)事業(yè)單位去行政化，才有可能全面正確地履行其職能。

中共中央十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出要“全面正確履行政府職能”，并就這一問(wèn)題展開了比較充分的論述，這給中國(guó)特色的行政管理學(xué)提出了一個(gè)重要的理論研究課題［7］，也是我國(guó)行政管理實(shí)踐中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)課題。通過(guò)對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》中相關(guān)論述的分析，我們發(fā)現(xiàn)了其中所蘊(yùn)含的基本的行政邏輯。本文從理論上對(duì)這些基本的行政邏輯進(jìn)行了進(jìn)一步的理論解讀和論證，深入分析了每一個(gè)行政邏輯的理論前提，以及由這些理論前提所推導(dǎo)出的基本內(nèi)涵，并對(duì)這些基本內(nèi)涵進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼归_和闡述。這也許會(huì)對(duì)當(dāng)前我國(guó)深化行政體制改革的實(shí)踐具有一定的啟發(fā)作用［8］。

［1］（英）亞當(dāng)·斯密.道德情操論［M］.北京：中央編譯出版社，2011.227.

［2］鄧小平文選：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］魏禮群.正確認(rèn)識(shí)和處理政府和市場(chǎng)關(guān)系［J］.全球化，2014，（4）.

［4］朱光明.試論事業(yè)單位“去行政化”改革的實(shí)現(xiàn)途徑［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）.

［5］趙峰.論高校的政治權(quán)力與“去行政化”［J］.西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）.

［6］陳學(xué)飛.高校去行政化：關(guān)鍵在政府［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2010，（9）.

［7］劉少華，戴瑜宏.政府話語(yǔ)權(quán)：流失、分散與重構(gòu)［J］.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（2）：37.

［8］楊玉鳳，陳紹西.軟實(shí)力視角下中國(guó)政治價(jià)值觀的歷史溯源與現(xiàn)實(shí)審視［J］.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）：62.

【責(zé)任編輯：張西山】

On the Administrative Logic of Proper Execution of Government Functions

HU Xiang-min，YANG Jun-lin
（Management School，Beijing University of Aeronautics and Astronautics，Beijing，100191）

，approved at the third plenary session of the 18th CPC Central Committee，suggested proper execution of government functions.Through analyzing the discussions on the document，this paper identifies three basic systems of administrative logic：to let the market play a decisive role in resource configuration，to simplify administration and transfer power to a lower level，and to proceed with deadministration.The paper then gives an in-depth interpretation of the three logic systems from a theoretical perspective，analyzes the theoretical precondition for each administrative logic system and its basic connotations derived from the theoretical precondition，and also expounds upon the basic connotations.This is meant to have reference for China’s deepening reform of administrative system.

government functions；market mechanism；to simplify administration and transfer power to a lower level；de-administration；quasi-administrative phenomenon

D 62

A

1000-260X（2015）03-0086-06

2014-10-17

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室行政體制改革研究重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制若干問(wèn)題研究”（201101）

胡象明，北京航空航天大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，從事中國(guó)公共管理、公共政策、應(yīng)急管理研究；楊君琳，北京航空航天大學(xué)博士研究生，從事行政法治研究。