趙曉華

(中國政法大學(xué) 人文學(xué)院，北京 102249)

州縣是清代最小的行政單元。作為州縣的行政首腦和政治主體，州縣官對所轄地區(qū)的任何事情皆應(yīng)負責:“所謂地方利弊，民生疾苦，全賴州縣為之區(qū)畫”。［1］卷69:239自然災(zāi)害威脅著一方百姓的生命安全，也影響著社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，救災(zāi)當然成為州縣官重要的職掌之一。在整個國家的救災(zāi)體系中，州縣官的作用更是舉足輕重的:“辦理賑務(wù)，全在地方州縣得人，庶不至有名無實”①中國第一歷史檔案館藏《上諭檔》第1425 冊，第203 頁。。剛毅《牧令須知》也描述了災(zāi)荒來臨時州縣官所應(yīng)進行的工作:“地方遇有水旱霜雹蝗蝻等災(zāi)，必宜速勘速報。如災(zāi)民饑溺，迫不及待，一面倡捐，買米散放，以救民命，一面詳請委查，發(fā)餉賑救，若必俟稟蒙批準，始行發(fā)給，哀鴻遍野，殊恐緩不濟急。至災(zāi)未成分數(shù)，不能違例請賑，則詳請緩征，以紓民力?；蛘埌l(fā)倉谷以平市價，或請借籽種，或借富平糶，或散借糧食，秋收歸還。安貧宜先保富，保富正可濟貧，全在牧令盡心經(jīng)理耳?！保?］卷1大體來看，州縣官在災(zāi)害賑濟方面應(yīng)該發(fā)揮的職責主要有報災(zāi)、勘災(zāi)、減免賦稅、賑濟饑荒、帶頭捐輸、捕蝗等。道光二十八年，江蘇儀征發(fā)生嚴重水災(zāi)，儀征縣令王檢心將此次救災(zāi)文獻輯成八卷的《真州救荒錄》，［4］3723－3808較為詳盡地展示了此次水災(zāi)的賑濟情況。本文擬以《真州救荒錄》為中心，大體介紹清代州縣的救災(zāi)人員組成、救災(zāi)機構(gòu)及救災(zāi)規(guī)章，借此觀察清代州縣救災(zāi)機制的運作狀況及其特點。

一 救災(zāi)人員

道光二十八年(1848)，江蘇儀征發(fā)生特大水災(zāi)，因為雨水過多，江潮盛漲，導(dǎo)致廬舍漂沒，尸棺橫流。六月二十三日、七月初一日、初六日，知縣王檢心三次向上司通稟圩岸被沖破、田禾被淹的情況。同時，他先是親自前往東南西三鄉(xiāng)查勘災(zāi)情，督促農(nóng)夫?qū)⒈谎偷胤杰嚲榷轮?，因為暴雨的再次降臨加重了災(zāi)情，他又帶領(lǐng)巡典各員，分赴各坊，疏消積水，并自己出資捐備饃餅、席片，用船渡送給被水災(zāi)民，使其不至流離失所。查賑散賑的過程中，王檢心一方面“不辭勞瘁，周歷履勘”，同時嚴防其佐助人員，如書差地保從中擅權(quán)。州縣救災(zāi)事務(wù)繁多，如查勘戶口、造具冊籍等事，“勢不得不由胥役里保之手”。［4］498地保差役在救災(zāi)過程中損公肥私，是一種常見景象:“向來各州縣里保蠹役，每有做荒、買荒之弊，串同糧戶捏報，亦有徑自捏報，圖準轉(zhuǎn)賣者。其弊在荒熟相間之處為多。又有飛莊詭名之弊，鄉(xiāng)保勾串胥役，以少報多，將無作有，朦混請領(lǐng)肥己。其弊在僻遠處所及鄰縣交界之處為多。甚至將一切老荒版荒，已經(jīng)除糧之地，難以識別者，影射開報。查災(zāi)印委各員，但憑鄉(xiāng)保引至一二被災(zāi)之處，指東話西，信以為實，不復(fù)詳細踏勘?！保?］3761此次賑災(zāi)中，江蘇省為了嚴防地保差役擅權(quán)，也一再告誡地方官，地保和書差在救災(zāi)中可謂弊竇無窮，救災(zāi)的各個環(huán)節(jié)中都應(yīng)該嚴防這種現(xiàn)象發(fā)生。

如何防止地保差役乘機舞弊，侵冒帑項?王檢心的辦法是勉勵自己和查賑委員親力親為，熟悉災(zāi)情，不給地保差役可乘之機。他稱自己在災(zāi)情發(fā)生之后，疊次赴鄉(xiāng)，對一切情況了如指掌，又會同委員周歷履勘，使得地保沒有機會施其伎倆，因為災(zāi)地調(diào)查很清楚，自然就不會有飛莊詭冒的弊端。查賑之時，一方面嚴諭書差地?！懊銥榱忌啤保幻鎸Σ橘c委員做了嚴格培訓(xùn)，將查賑條款每位查賑委員各送一本，“與之悉心講論，戶必親到，人必面驗，察其情形，當面給票，不假鄉(xiāng)保之手”。王檢心在委員查賑時進行抽查暗訪。對于隨委查賑的書差，一面寬給飯食，一面對“妄索恩票”的書役“解縣懲辦”。設(shè)廠放賑時候，對于廠書中“需索錢票、偷扣底串者”，于廠所枷號示眾。此外，地保擔負著維持本地治安之責，放賑時若有人“滋擾索鬧”，“定必根查鬧事人住居坊分，嚴提該坊地保懲究”。［3］3743

除了以州縣官為中心的日常行政組織進行的救災(zāi)活動外，此次儀征水災(zāi)救濟，還有大量臨時性救災(zāi)人員的參加。臨時性的救災(zāi)人員主要包括三類:

其一是勘災(zāi)、查賑官員。是年的水災(zāi)波及江蘇省大部分州縣，按照規(guī)定，州縣報災(zāi)后，清中央政府要求督撫應(yīng)親自前往災(zāi)區(qū)查賑放賑，以便減少辦賑弊端，使災(zāi)民獲得實利。但事實上，由于督撫事務(wù)繁忙，加上若遇災(zāi)區(qū)廣闊，讓其遍歷災(zāi)區(qū)是不可能的。在督撫難以躬親其事的情況下，選擇和委托合適人選，代替督撫前往勘災(zāi)放賑就成為各省救災(zāi)中更為常見的一種現(xiàn)象。清代非常注重對勘災(zāi)、查賑官員的遴選和委派。順治十六年，復(fù)準報災(zāi)地方，由撫按遴選廉明道府廳官履畝踏勘，不得徒委州縣。［5］卷21雍正六年，進一步明確地方勘災(zāi)的程序:州縣地方被災(zāi)，該督撫一面題報情形，一面遴委妥員，會同該州縣迅詣災(zāi)所，履畝確勘，將被災(zāi)分數(shù)按照區(qū)圖村莊分別加結(jié)題報。一般來說，督撫應(yīng)從知府、同知、通判內(nèi)遴選勘災(zāi)查賑官員。此次儀征水災(zāi)，江蘇省先后三次派官員前往勘災(zāi)，首次會勘，派試用從九品葉廷芬，第二次會勘，派江蘇既補知府王夢齡，第三次會勘，委派江蘇既補知府王夢齡、江蘇即補知府王在儀前往。

其二是查賑委員。這類委員與督撫所委派復(fù)勘的廳印官不同，也被稱為“協(xié)辦官”。［6］745協(xié)辦官的人數(shù)，由州縣官根據(jù)各村莊災(zāi)冊計算，向知府申請委派相應(yīng)人員，如果本府可以派出的佐雜等仍不夠用，可以再稟請督撫、布政使調(diào)發(fā)候補試用等官分辦。［7］521此次儀征水災(zāi)查賑委員的選派，按照揚州府規(guī)定的“如請十人，則省中請委六人，府中請委四人”的原則，在儀征的查賑委員有8 人，其中包括候補縣丞謝時若，候補鹽大使徐友庾，儀征縣舊江司巡檢李成榮、稅局朱大受、署典史錢慶恩五人。另外縣丞方榆專管監(jiān)督挑夫起卸倉谷，教諭楊孚民、訓(xùn)導(dǎo)茅本蘭負責監(jiān)放義谷。［3］3758

其三是本地士紳及民人。辦賑需要眾多人手，此次救災(zāi)中，江蘇省曾提倡各縣在查賑時盡量延訪紳耆協(xié)同地方官辦賑，作為避免使用丁書胥役的方式，因為“紳士為士民之首，耆老為一鄉(xiāng)之望，同鄉(xiāng)共井，較之官吏，耳目切近”，如果是沒有紳耆的偏僻村莊，也可以令“莊田較多及識字安分人作為董事”。［3］3762儀征縣雖然沒有延請紳董查賑，但在賑災(zāi)的其他環(huán)節(jié)和臨時救災(zāi)機構(gòu)中均聘請了紳耆、民人。比如，該縣所成立的當牛局，即由紳董方震時、江本潞等11 人負責，民人陳玉彪、殷起鳳等6 人專司局務(wù)。其中，紳董皆“品端識練”者，“地方凡有公事，無不借資襄助”，幫辦民人亦為“任勞任怨，實心經(jīng)理”之人，因此，賑事結(jié)束后請求對紳董照例優(yōu)獎，幫辦民人破格請敘。［3］3784另外，慈幼堂、暫棲所本身就是紳董公同捐資所設(shè)，運行經(jīng)費也主要由“紳富捐施接濟”，專為水災(zāi)成立的恤嬰堂，也遴選紳董張符瑞登“專司其事”，“由縣倡勸官捐，好義紳商愿捐者聽”。［3］3801儀征水災(zāi)中士紳的廣泛參與，充分反映了士紳在地方行政中的地位，以及在地方公共福利中發(fā)揮的不可或缺的作用。州縣官也常常借助對士紳的依靠，作為防止胥吏鄉(xiāng)保擅權(quán)的重要手段。

二 救災(zāi)機構(gòu)

清代從中央到地方都沒有專門常設(shè)的救災(zāi)機構(gòu)或組織。在救災(zāi)的很多環(huán)節(jié)中，州縣多根據(jù)需要，設(shè)立“廠”、“局”或“堂”等臨時救災(zāi)機構(gòu)。以“局”為例，清代州縣辦災(zāi)，往往專設(shè)一“局”，負責人稱為總書，選定小心謹慎、諳熟文移且從未犯事之人充當，另外選擇誠實勤敏者二十或三十人充當繕書，所有成員由州縣開具花名、年貌、籍貫，申報上司存案。［6］801道光二十八年，儀征水災(zāi)的救濟中，所設(shè)立的臨時性救災(zāi)機構(gòu)即包括賑捐局、當牛局、恤嬰堂、收受蝻子局等。

賑捐局。清代州縣多有為賑捐而設(shè)立的名之為“局”的組織。乾隆年間，浙江余姚荒旱，知縣戴廷沐即在城隍廟設(shè)局，延請原任沐陽縣知縣黃璋及監(jiān)生、貢生等13 人為董事，令其持簿勸捐，鄉(xiāng)民有急公好義者可自行赴局輸捐，所捐米石由董事收存支放。［8］82－85此次儀征水災(zāi)，揚州府先撥給商捐鹽義倉谷5000 石，這個數(shù)量僅為道光二十一年所撥的四分之一。官賑不足的情況下，于是年七月二十一日王檢心在邑廟開局勸捐，并帶頭捐錢500 千文。從七月十九日開始，到九月初六，發(fā)布勸捐告示四次，鼓勵“紳商富戶中深明大義、情殷桑梓、樂善好施者”積極捐輸，捐輸?shù)膬?nèi)容，“或助銀錢，或助稻谷”均可。九月下旬后，因為冬天即至，災(zāi)民御寒成為問題，所以又勸令紳商富戶“或施棉衣以御嚴寒，或送醫(yī)藥以救疾病，或廣收幼孩以免遺棄，或備棺殮幾埋以免暴露”。［3］3751此次賑捐，雖然三番五次動員，但由于“富戶田亦被淹，捐資未能踴躍”，捐輸寥寥，勸捐兩個多月后，雖有捐錢一萬四千余串，但多未完繳。

當牛局。耕牛對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的重要性是不言而喻的。清人把保護耕?？醋魇蔷葹?zāi)的重要環(huán)節(jié):“有可耕之民，無可耕之具，饑餒何從得食，租稅何從得有也?”①中國第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內(nèi)政賑濟，朝年賑濟，《清代災(zāi)賑檔案專題史料》第26 盤，第1348 頁。清代許多救荒書也都強調(diào)保護與借貸耕牛對救災(zāi)的重要性。陸曾禹《康濟錄》中列舉當事之政二十，其中之一即為“貸牛種以急耕耘”，魏禧《救荒策》中先事之策有七，其中之一為重農(nóng)，魏禧認為，賑貸牛種與興屯田、修水利一樣，皆是重農(nóng)的具體內(nèi)容。儀征水災(zāi)中，由于被水災(zāi)區(qū)無力養(yǎng)牛，災(zāi)民將耕牛賤賣宰殺，水退后又無力購買，致使田畝荒蕪，因此，是年八月底，王檢心遴選紳董，在北門外祈年觀設(shè)當牛局，“專當本境災(zāi)區(qū)之?！?，“捏冒賄囑”者“牛只充公，原主保人重究”。到九月二十八日截止，收牛409 只。次年二月，由當牛戶繳本贖回。三月初四日，在所收之牛全數(shù)被贖完后撤局。

恤嬰堂。因為水災(zāi)加重了溺女現(xiàn)象的嚴重，王檢心依照無錫保嬰局的規(guī)條，專門訂立六條章程，道光二十九年正月，在南門內(nèi)真武廟紡織局設(shè)立恤嬰堂，遴選紳董張符瑞、幫辦盛克昌等專司其事。恤嬰堂賑恤的對象主要是孕婦、產(chǎn)婦和新生嬰兒，若有“實在貧病奄奄，朝不謀夕，婦人懷孕足月，將次分娩，即將居住村莊、夫名、婦氏、現(xiàn)在子女數(shù)年歲、地保鄰右姓名注冊”，分產(chǎn)前、產(chǎn)后、產(chǎn)后一月、二月發(fā)給錢米。未生產(chǎn)前，給熟米一斗、錢二百文、青布一丈二尺、棉絮半斤，生產(chǎn)后，每月給熟米一斗、錢二百文。恤嬰堂主要資金來自王檢心的捐廉錢一百千文，幕友捐錢三十千文，計劃恤嬰200 名。恤嬰堂開辦至是年閏四月麥熟之后結(jié)束，截至期滿后，若嬰兒父母“仍難支持，代送育嬰堂收養(yǎng)”。［3］3805

收買蝻子局。由于水災(zāi)將低洼處所淹浸，道光二十八年冬天災(zāi)區(qū)又逢一冬無雪，次年春天，因為擔心蝻子萌動，儀征縣專門設(shè)局收買蝻子，民間若繳得蝻子一斗，給錢三百六十文。此舉可以調(diào)動災(zāi)民的積極性，也可以防止出現(xiàn)飛蝻之患:老百姓“視此事為利藪，而不慮為畏途，眾力奮興，似不致有飛蝻之事”，另外也可以吸收盡量多的人參與防災(zāi)，搜挖蝻子“非特少壯丁男易于為力，即老弱幼稚亦無不能為”。［3］3808

除此之外，一些常設(shè)的慈善機構(gòu)，在此次救災(zāi)中也受到官府的重視，發(fā)揮了救災(zāi)職能。這些救災(zāi)機構(gòu)具體來說有:

暫棲所。儀征縣本來設(shè)有棲留所，但是年久荒廢，此次賑災(zāi)中經(jīng)捐資設(shè)屋，改名為暫棲所，收養(yǎng)“本境無依貧民及留易過往有病一時無處安身者，給予藥餌口糧，病痊愿去者，給資聽便”。因為擔心大水之后有大疫，“老病貧民及窮途孤客，貧病顛連，諒必更多”，此類人也可以由暫棲所收養(yǎng)。到十一月底，暫棲所收養(yǎng)貧民42 人。［3］3799－3800

慈幼堂。儀征縣平時設(shè)有慈幼堂，每年冬天收養(yǎng)幼孩300 名，另外有常年收受的恤孤義學(xué)幼童40名。道光二十八年冬天，因為堂內(nèi)施田被淹無收，經(jīng)費支絀，由縣里從鹽義倉谷內(nèi)撥谷四百石，用來充作經(jīng)費。

普澤局。由于水災(zāi)導(dǎo)致地近水濱者經(jīng)波浪沖擊，多有棺木漂流。普澤局平時負責抬葬無力棺柩，掩埋暴露枯骨。此次賑災(zāi)中，普澤局董被批評以經(jīng)費無出為理由，“虛應(yīng)故事，名實不符，甚非為善之道”，［3］3766經(jīng)由賑局撥給二百千文經(jīng)費，令紳董雇人周歷災(zāi)區(qū)，檢埋棺柩枯骨，不可違例火化，每五天具報一次。

總體來看，儀征水災(zāi)賑濟既注意和加強發(fā)揮平時慈善機構(gòu)、救災(zāi)機構(gòu)的功能，又能根據(jù)救災(zāi)的具體特點，設(shè)立臨時性救災(zāi)機構(gòu)，選用紳士、民人等參與救災(zāi)管理，從而有助于提高救災(zāi)效率。不過，從中也可以看出，常設(shè)的救濟機構(gòu)由于缺乏官方經(jīng)費的支持，多半經(jīng)費短絀，運作不良，說明清代社會保障體系遠不夠完善。

三 救災(zāi)章程

清人一直強調(diào)立法對救災(zāi)的重要性，所謂“救荒總期盡善，而立法不厭周詳”?！吨芏Y·大司徒》所列的荒政十二條長期以來被后世奉為救荒圭臬，其具體內(nèi)容為散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、眚禮、殺哀、蕃樂、多昏、索鬼神、除盜賊。乾隆朝會典也列舉荒政十二條，分別為救災(zāi)、拯饑、平糶、貸粟、蠲賦、緩征、通商、勸輸、嚴奏報之期、辨災(zāi)傷之等、興土功、反流亡。乾隆會典列舉的荒政十二條基本體現(xiàn)了清代中央政府救災(zāi)的主旨和基本的法律規(guī)章。此次水災(zāi)賑濟中，王檢心稱其也嚴格按照荒政十二條來辦賑，同時力求靈活變通:“事不師古則違法，事盡師古則違行”，［3］3731比如把禁買災(zāi)民賑票視為“除盜賊”，把設(shè)局當牛視為“散利薄征”等。

除了會典、則例及省例等地方性法規(guī)關(guān)于救災(zāi)的規(guī)定之外，清代還有許多因地制宜、因時而設(shè)的災(zāi)賑章程。道光十一年，江蘇水災(zāi)，江蘇布政使林則徐曾經(jīng)訂立籌計章程，內(nèi)容包括倡率勸捐以周貧乏，資送流民以免羈累，收養(yǎng)老病以免流徙，收養(yǎng)幼孩以免遺棄，勸諭業(yè)戶以養(yǎng)農(nóng)佃，殮葬尸棺以免暴露，多設(shè)糶廠以平市價，變通煮賑以資熟食，捐給絮襖以御寒冬，勸施籽種以便種植，禁止燒鍋以裕谷食事，收養(yǎng)耕牛以備春耕等。道光二十八年，江蘇省被水州縣甚多，江蘇省將此條款抄發(fā)被災(zāi)各州縣，令“逐條確核仿辦”。［3］3753除了逐一對照籌計章程辦賑，儀征縣還注重因地制宜，比如針對水災(zāi)后的瘟疫，捐資配送祛寒去濕丸，疏通交通要道，對被淹沒的城廂內(nèi)外道路，捐資租借搭蓋鹽廠工人木跳，“往來稱便”，被災(zāi)地區(qū)男女婚嫁不免耽擱，女子“遷移露面”，會使“奸徒易起邪心，牙儈更生貪戀”，因此，鼓勵和支持災(zāi)民迅速完婚，節(jié)儉辦婚禮，“嫁衣等項，即以舊有之物，漿洗為之”，［3］3755“男家勿索妝奩，女家勿爭財禮”，目的是維持地方風氣，“既正人倫，又養(yǎng)廉恥”。［4］3774

另外，十月份辦理大賑之時，江蘇省又將林則徐道光十一年訂立的《查賑章程》刊發(fā)多本，交給查賑委員，《查賑章程》被稱為“辦賑箴規(guī)”，系林則徐針對當時辦賑積弊所設(shè)立。林則徐認為，江蘇官場積弊已久，以致“良民以災(zāi)為苦，書保豪棍以災(zāi)為幸，相率浮開冒領(lǐng)，習為生涯，稍不隨愿，即倚眾滋事，錮結(jié)成風，牢不可破”①中國第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內(nèi)政賑濟，朝年賑濟，《清代災(zāi)賑檔案專題史料》第26 盤，第1348 頁。，辦賑過程中，“挨查戶口之際最為緊要關(guān)鍵”，因此，林則徐“匯核各屬所稟，參以聞見”，訂立查賑章程十條，“刊刷頒行，共相遵守”。此十條分別為:官員吏役均須免其賠累以清辦賑之源;各衙門陋規(guī)宜盡行裁革;書役地保宜責令委員嚴加約束;印委各員宜令互相稽查;應(yīng)賑不應(yīng)賑之人宜詳細區(qū)別以防爭論;嚴禁災(zāi)頭以戢刁風;棚棲災(zāi)民宜附莊給賑以示體恤;聞賑歸來宜明立限制以防重冒;領(lǐng)銀易錢須擇價善之區(qū)設(shè)法購運;賞票名目應(yīng)嚴行革除。除了《查賑章程》外，道光二十八年，江蘇省還新刊印了《查災(zāi)切要》，因其“切中時弊”，儀征縣也交給委員隨時翻閱。［3］3759

江蘇省的救災(zāi)章程成為儀征水災(zāi)賑濟的重要條文法規(guī)。除此之外，針對救災(zāi)的各個環(huán)節(jié)，儀征縣還設(shè)定了多種臨時性章程，如辦理恤嬰堂章程、收當更牛章程二十條(后來又續(xù)定章程六條)、散放義谷章程、捐恤戶口章程等等。作為臨時性救災(zāi)法規(guī)的救災(zāi)章程，主要因時制宜，針對某次救災(zāi)活動而制定，救災(zāi)章程是對中央法規(guī)的具體闡釋和補充，體現(xiàn)了清代救災(zāi)立法的靈活性，從而能夠更好地發(fā)揮救災(zāi)法規(guī)對救災(zāi)實踐的指導(dǎo)作用和保障作用。

四 清代州縣救災(zāi)機制的評價

(一)“一人政府”的鮮活體現(xiàn)

清代州縣政府的職能非常具體而繁雜，但所有這些職能都只有州縣官一人負責，其下屬們大都只扮演著無關(guān)緊要的角色。瞿同祖先生因此將這一特點稱為“一人政府”。救災(zāi)的主要環(huán)節(jié)，如報災(zāi)、勘災(zāi)、查賑、散賑等，都需要州縣官進行細致的工作。州縣官的能力、品質(zhì)往往在很大程度上決定著救災(zāi)的成敗?！盎牡壋鲇谔鞛?zāi)，補救則全資人力”。［1］卷110:418王檢心應(yīng)該是一個頗為勤勉和有治理能力的官員。水災(zāi)發(fā)生后，他擔心堤壩不堅，親往督筑，書吏“止之曰:差催可矣”，但他堅持親自前往督催，使得“民鼓舞奮興，晝夜修理”，另外，他還親自駕著小船，打撈尸體，發(fā)放席片饃餅，請求發(fā)放倉谷和正賑銀兩，數(shù)次發(fā)動勸捐，到城隍廟祈晴，施醫(yī)施藥，發(fā)放棉衣，從鼓勵多婚、設(shè)立暫棲所、恤嬰堂等多方面保護婦女、兒童、老弱殘疾人等弱勢群體。此外，王檢心既能將上級的救災(zāi)政策執(zhí)行下去，還注重因地制宜，靈活機動地制定救災(zāi)規(guī)章，并運用于救災(zāi)實踐。他曾談到，揚州知府曾經(jīng)問他:“汝所稟，吾皆能批。果能以一行之否?”他回答說:“已行方敢稟，未行不敢稟也?！保?］3732《真州救荒錄》刊行的直接原因，是因為道光二十九年水災(zāi)依然嚴重，王檢心是時已經(jīng)離任儀征，因救荒者“多艷稱余真州事，且索稿本傳抄”，所以才編成刊行。這也說明其救災(zāi)經(jīng)驗在當時產(chǎn)生了一定的影響。王檢心的救災(zāi)活動也得到了揚州府的贊賞，稱其“能將荒政次第舉行，可稱循吏，定邀上考”。［3］3795由此來看，清代州縣官中不乏秉公辦事、殫精竭慮的賢能之員，他們對賑災(zāi)進程的良性運作發(fā)揮了積極的作用。

(二)層層監(jiān)督體系下的州縣救災(zāi)

清代救災(zāi)體系中，皇帝與督撫、州縣等形成了逐級負責制度。雍正帝即言:“若督撫不得其人，朕之過也;有司不得其人，則督撫之過也。至地方百姓不能為之遂生復(fù)性，捍患御災(zāi)，則其過專在有司也?！保?］卷59:902州縣官處于知府、督撫的監(jiān)督之下，無權(quán)做出重大的決策，幾乎賑災(zāi)中所有事情都要向上級官員匯報，取得同意后才能進行處理。此外，臨時救災(zāi)官員與州縣官也形成了嚴格的互相監(jiān)督制度。儀征水災(zāi)賑濟中，從查勘水災(zāi)，到請放倉谷，撥放和散放正賑銀兩，施放棉衣、藥丸，收當耕牛，事事均需要請稟。僅正賑事宜，《真州救荒錄》所收儀征縣致?lián)P州府和江蘇布政司的稟文就有24 件。層層監(jiān)督的救災(zāi)體制是督促州縣官辦賑的重要手段，若辦災(zāi)不力，州縣官會受到罰俸、降級調(diào)用、革職、革職永不敘用等不同程度的行政處罰。比如，以報災(zāi)為例，“州縣官遲報逾限一月以內(nèi)者，罰俸六月;逾限一月以外者，降一級調(diào)用;二月以外者，降二級調(diào)用;三月以外者，革職”。督撫司道府官以州縣報到日為始，如有逾限者，照此例處分。以上規(guī)定“永著為例”。［1］卷288:366從另一方面來講，層層監(jiān)督的救災(zāi)體制使州縣權(quán)力極小，而擔負的責任卻極大，這顯然不能夠調(diào)動地方官對救災(zāi)的主動性。從財政體制來看，清代州縣存留制度拮據(jù)而僵死，不僅數(shù)額“奇廉”，而且不預(yù)留絲毫機動財力。［12］312儀征救災(zāi)中，暫棲所、恤嬰堂等臨時救災(zāi)機構(gòu)所需要銀兩皆由知縣勸捐而來，沒有相對的財政自主權(quán)，容易使州縣救災(zāi)明知救災(zāi)貴速、卻又只能陷入拘泥文法、無錢可賑的兩難境遇。

(三)常規(guī)性與臨時性相結(jié)合的救災(zāi)機制

從救災(zāi)人員、救災(zāi)機構(gòu)、救災(zāi)章程來看，清代州縣救災(zāi)機制常規(guī)性與臨時性相結(jié)合的特點非常明顯。臨時性救災(zāi)人員、救災(zāi)機構(gòu)的設(shè)立，體現(xiàn)了清代救災(zāi)因地制宜、因時制宜的靈活性。臨時性救災(zāi)人員的派出，有助于克服基層官僚組織人員之不足，避免胥吏鄉(xiāng)保從中擅權(quán)。由于臨時救災(zāi)人員專門負責救災(zāi)，也可以使州縣官有時間繼續(xù)關(guān)注其他日常性事務(wù)。臨時性救災(zāi)機構(gòu)的設(shè)立，也有助于避免冗官冗費導(dǎo)致的人事和財政的負擔。作為臨時性救災(zāi)法規(guī)的救災(zāi)章程，主要因時制宜，針對某次救災(zāi)活動而制定，是對中央法規(guī)的具體闡釋和補充，體現(xiàn)了清代救災(zāi)立法的靈活性，從而能夠更好地發(fā)揮救災(zāi)法規(guī)對救災(zāi)實踐的指導(dǎo)作用和保障作用。但是，受清代行政體系本身的制約，這樣的救災(zāi)體制本身也充滿種種弊病。從救災(zāi)立法及實施來看，有清一代，基本沒有一部專門的常設(shè)的救災(zāi)條例或法典出現(xiàn)。也就是說，指導(dǎo)和規(guī)范國家與地方救災(zāi)活動的救災(zāi)法規(guī)大都需要從綜合性法典、則例中找尋。此外，整個救災(zāi)程序的良性運轉(zhuǎn)，需要各級救災(zāi)人員保持敬業(yè)精神和廉潔奉公的品質(zhì)。就查賑委員而言，由于委員層次龐雜，素質(zhì)參差，事實上會在很大程度上影響賑濟的效果，導(dǎo)致對地方及民間的擾累。所謂“有治法尤貴有治人”，一旦荒政不得其人，則任何嚴章峻法不過如同一紙空文而已。

［1］(清)昆 岡.大清會典事例［M］.北京:中華書局，1990.

［2］剛 毅.牧令須知［M］.光緒己丑刊本.

［3］王檢心.真州救荒錄［M］∥李文海，夏明方，朱滸.中國荒政書集成:第6 冊，天津:天津古籍出版社，2010.

［4］楊西明.災(zāi)賑全書［M］∥李文海，夏明方.中國荒政全書:第二輯第三卷，北京:北京古籍出版社，2003.

［5］伊桑阿，王熙任.康熙大清會典［M］.北京:線裝書局，2006.

［6］姚 碧.荒政輯要［M］∥李文海，夏明方.中國荒政全書:第二輯第一卷，北京:北京古籍出版社，2003.

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