高 峰

(山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博 255049)

依法治國視閾下地方立法公眾參與研究

高 峰

(山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博 255049)

地方立法是提升地方治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。地方立法的公眾參與是立法民主化的重要體現(xiàn)，其蘊(yùn)含的價值理念，有利于地方立法的公眾認(rèn)同、立法效力的確認(rèn)、法律權(quán)威的保障。公眾參與是地方立法引擎的升級版，為地方立法構(gòu)建了協(xié)調(diào)各方權(quán)益、促進(jìn)協(xié)商民主、匯聚社會共識的機(jī)制和平臺。目前，公眾在實(shí)際參與地方立法的過程中仍面臨著諸多阻礙。厘清問題的癥結(jié)，探索解決路徑，完善地方立法公眾參與的制度設(shè)計，成為當(dāng)務(wù)之急。

依法治國;地方立法;公眾參與

全面依法治國，乃治國理政的戰(zhàn)略布局，是國家治理模式的一次深刻變革，其中之壺奧，蘊(yùn)含了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央引領(lǐng)中華民族復(fù)興的深刻戰(zhàn)略思想。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出:“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！倍敖ㄔO(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”?！鞍凑瘴覈牧⒎w制，根據(jù)立法主體和法律效力的不同，立法分為中央立法和地方立法。地方立法是指地方人大及其常委會和地方人民政府依據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要，依照法定職權(quán)和法定程序，分別制定、修改和廢止地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動”。［1］4結(jié)合我國第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)，我國的地方立法公眾參與是指公眾直接參與設(shè)區(qū)的市及以上的地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)制定、修改、廢止地方性法規(guī)、規(guī)章的活動。地方立法公眾參與中的“公眾”主體是指與公共機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的私權(quán)利主體，主要指自然人或者自然人的另類存在形式(包括營利性法人組織、非營利性的社會團(tuán)體)，但排除了公共機(jī)構(gòu)的成員和作為立法助理的專家、學(xué)者。［2］139

一、地方立法公眾參與所蘊(yùn)含的價值理念

“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對性的基本價值”。［3］作者致中文版前言價值是主體對客體需要的關(guān)系中，客體以自身功能和屬性給主體帶來的效應(yīng)。［4］129地方立法公眾參與的制度價值，是以公眾的終極價值為依托和歸宿。具體體現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)地方立法公眾參與彰顯了地方立法的民主性

民主的行使方式有直接民主和間接民主(又稱為代議制民主)之分。從立法的形式民主角度看，立法又有直接民主立法和間接民主立法(又稱為代議制立法)之別。直接民主立法是較真實(shí)的、純粹的立法民主形式，在這種立法體制下，民眾可以親自制定行為規(guī)范來管理約束自己，而不必借助中介或者民意代表，體現(xiàn)了民主的本意所在，是一種較為理想化的立法模式。但是，隨著現(xiàn)代社會的職業(yè)分工高度專業(yè)化和法律調(diào)整社會關(guān)系的愈加錯綜復(fù)雜，現(xiàn)代立法呈現(xiàn)出專業(yè)化、技術(shù)化、精細(xì)化趨向。這樣，從中央立法層面，我國主要采取的是間接民主立法模式，代議制立法處于主導(dǎo)地位。從地方立法層面而言，公眾直接參與的立法模式則有更多的優(yōu)勢。公眾親自參與到地方立法的過程中，有利于公眾民主意識的增強(qiáng)，有利于立法內(nèi)容的客觀性、普適性和廣泛的民意代表性，從而加強(qiáng)了地方立法與公眾之間的親和力和近距離感，拓展了公眾參與政治生活的空間。同時，公眾參與地方立法也是“人民主權(quán)原則”的體現(xiàn)，系“人民主權(quán)原則”的應(yīng)有之意。主權(quán)系現(xiàn)代國家的最高權(quán)力，而人民主權(quán)的基本內(nèi)涵是國家的一切權(quán)力屬于人民?，F(xiàn)代民主國家在其憲法中以不同的法律語言和多樣的立法表述承認(rèn)且規(guī)定了人民主權(quán)原則，以滿足執(zhí)政的合法化基礎(chǔ)和權(quán)力來源的終極性追問。我國現(xiàn)行《憲法》也不例外，其第二條第一款規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄耙磺袡?quán)力屬于人民”在其實(shí)質(zhì)上即為“人民主權(quán)”，國家權(quán)力須服從于人民意志，服務(wù)于人民利益。立法權(quán)是國家權(quán)力體系中最重要的權(quán)力，是人民主權(quán)的保障，同時也是人民主權(quán)最重要的實(shí)現(xiàn)方式。無論是代議制民主還是直接民主，立法權(quán)以人民主權(quán)為旨?xì)w，恪守人民主權(quán)原則，既是立法民主的價值訴求，也是立法活動運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)理?！稕Q定》指出:“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！睆奈覈稇椃ā泛汀读⒎ǚā返挠嘘P(guān)規(guī)定看，在間接民主立法模式基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)展直接民主立法模式，已成為增進(jìn)行使國家權(quán)力的真實(shí)感、發(fā)展立法民主的必然趨勢。

公眾對地方立法的參與還是協(xié)商民主的一種表現(xiàn)形式?！皡f(xié)商民主具有多維度的含義，它具有相對獨(dú)立的價值目標(biāo)，它是一種政治參與的過程，更是一種民主化的、科學(xué)化的決策過程”。［5］17協(xié)商民主是指在公共協(xié)商過程中，自由、平等的公民通過對話、討論、審視各種相關(guān)理由和平衡各種利益后，賦予立法和決策合法性的一種治理模式。公眾參與地方立法的過程，也是公眾與立法主導(dǎo)者進(jìn)行的民主協(xié)商過程，立法主導(dǎo)者與公眾之間通過真誠、理性的對話和討論，使立法不再是集體意見的簡單整合，而是有質(zhì)量的理性的決定，從而提高了立法的質(zhì)量。無論是地方立法還是其他治理事項，協(xié)商民主的嵌入，完善了民主參與程序，擴(kuò)大了民眾參與范圍，強(qiáng)調(diào)了主體自由平等的對話。并且，通過公共協(xié)商形成的立法決策可以得到參與者的普遍遵守，公共協(xié)商結(jié)果的合法性不僅建立在廣泛考慮所有人的需求和利益的基礎(chǔ)之上，而且還建立在利用公開審查過的理性指導(dǎo)協(xié)商這一事實(shí)的基礎(chǔ)之上。［6］26-32這既是對代議制立法不足的修正，也是對公眾直接參與民主立法的最新詮釋。《決定》也指出:“加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系?！?/p>

(二)地方立法公眾參與體現(xiàn)了地方立法的程序公正性

“人們尋求公正，自遠(yuǎn)古以來公正就一直是人類追求的終極目標(biāo)”?！肮蓞^(qū)分為兩種:實(shí)體公正與程序公正”。［7］356隨社會的變遷，人們的價值理念在現(xiàn)代社會已呈現(xiàn)多元化趨勢，在一個價值多元的社會，不同的主體在立法過程中會有不同的價值訴求，這樣，任何一項立法都意味著是對多重價值的權(quán)衡與選擇。而公正的立法者應(yīng)當(dāng)注重各種不同價值的平衡，“傾向于關(guān)注他根據(jù)義務(wù)所代表的個人和群體的利益”，［3］277以體現(xiàn)其平等保護(hù)的價值取向。在立法中，立法者欲讓民眾相信其所做出的選擇結(jié)果是公正的，就必須履行一項義務(wù)，就是將立法者的這種選擇過程用一種看得見的正義方式表達(dá)出來，這種正義的表達(dá)方式就是正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?。立法價值公正的判斷，是同動態(tài)的立法過程聯(lián)系在一起的，唯有通過公正的立法程序才能使立法價值獲得正當(dāng)性。［8］406立法程序是立法者與公眾能達(dá)成一致的地方，“而且他們能達(dá)成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序，因?yàn)樗麄円坏┩饬顺绦?，則無論是何結(jié)果，都必須接受所同意的程序帶來的結(jié)果”。［7］376在現(xiàn)代國家，公眾參與立法過程是立法程序公正不可或缺的基本要素之一，也是立法制度為立法內(nèi)容正義稟賦的實(shí)現(xiàn)提供的制度平臺和價值支持。在我國地方立法的過程中，公眾參與不僅體現(xiàn)為立法程序的公正性，而且還承載著當(dāng)?shù)毓妼α⒎ㄖ贫忍峁┱x法律之期待。實(shí)體公正與程序公正可互為度量衡，正如英國古老的法諺所云:“正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)?！痹诹⒎ǔ绦蛑星啡惫妳⑴c的地方立法，不僅其法律權(quán)威大打折扣，其制訂出的地方法規(guī)、規(guī)章能否獲得社會公眾的有效認(rèn)同值得懷疑，同時，地方法規(guī)、規(guī)章的價值取向也可能與當(dāng)?shù)厣鐣姷睦嬖V求相脫離。地方立法公眾參與的程序性權(quán)利的張揚(yáng)既是地方立法公正性的程序性體現(xiàn)，也是對立法民主的誠意恪守?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！薄稕Q定》也指出:“公正是法治的生命線?！薄巴貙捁裼行騾⑴c立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識”。

(三)地方立法公眾參與保障了地方依法治理的秩序性

“與法律永遠(yuǎn)相伴的基本價值，便是社會秩序”。［9］38“秩序意指在自然進(jìn)程和社會進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。［3］227秩序乃法律的基礎(chǔ)價值。任何法律，從秩序意義上講，都要追求保持一定的社會有序狀態(tài)。［10］45從形成角度而言，社會秩序有自發(fā)形成和自覺形成兩種模式，而立法乃是自覺創(chuàng)設(shè)社會秩序的基本方法之一。立法是對秩序的維護(hù)，立法須以秩序作為其邏輯前提和基礎(chǔ)。正如拉德布魯赫所言:“所有秩序，無論是我們在生命伊始的混沌狀態(tài)中所發(fā)現(xiàn)的，或者是我們所要致力于促成的，都可以從法律中引申出他們的名稱?！保?1］1并非一切秩序都源自于立法，但是，一切立法都是為著一定秩序而存在，地方立法也不例外。從某種意義上說，地方立法不僅是從某一角度對當(dāng)?shù)刂刃虻男蜆?gòu)，也是對某些方面無序的矯正。社會秩序是人們互動的狀態(tài)和結(jié)果。法律以秩序作為其追求的基本價值，立法過程也必然體現(xiàn)為立法者與公眾的互動過程，不管是中央立法還是地方立法，概莫能外，只是公眾參與的程度有所不同而已。公眾參與地方立法，能更好地體現(xiàn)和反映絕大多數(shù)人的利益和訴求，而且能夠向社會公眾普及立法的理念和價值，這比起簡單的依職權(quán)推動的強(qiáng)制性普法更生動。在這種背景下制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，更容易內(nèi)化為參與立法的公眾自覺的行為準(zhǔn)則，獲得社會公眾的普遍支持和有效認(rèn)同?？梢?，公眾參與地方立法，有利于提升地方立法的預(yù)期實(shí)施效果，有利于地方性法規(guī)、規(guī)章在實(shí)際生活中的推行和遵守，有利于促進(jìn)地方法治秩序的生成和實(shí)現(xiàn)?！稕Q定》指出:“全面推進(jìn)依法治國，”“使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序”。

二、我國地方立法公眾參與面臨的困境

承載著民主性、公正性、秩序性等價值的地方立法公眾參與，在《決定》中和《立法法》等法律的規(guī)定中被予以明確肯定，但在現(xiàn)實(shí)的地方立法環(huán)境中，卻遇到很多阻障，面臨著諸多困境。

(一)在地方立法過程中，公眾的弱勢參與與立法部門的強(qiáng)勢主導(dǎo)疊加，致使公眾參與的效果式微

地方立法公眾參與是貫徹黨和國家依法治國戰(zhàn)略、推進(jìn)民主政治建設(shè)的重要舉措，也是公眾行使民主立法權(quán)的重要路徑選擇。但在地方立法的政治生態(tài)中，公眾對于立法主導(dǎo)者參與立法的邀請卻并未給予積極回應(yīng)，既無公眾參與立法的熱情高漲局面，也未形成地方立法公眾參與的積極氛圍，體現(xiàn)出地方立法公眾參與廣度和深度的嚴(yán)重不足。誠然，現(xiàn)代立法的專業(yè)化、技術(shù)化趨向更加明顯，而普通民眾囿于知識儲備、法律素養(yǎng)和立法技術(shù)能力的限制，使得公眾參與地方立法的能力與要求之間可能存在差距，這可能會影響到公眾參與的積極性與熱情。地方立法是針對當(dāng)?shù)啬切┚哂星罢靶浴㈤L遠(yuǎn)性、全局性問題進(jìn)行的政策規(guī)劃和秩序構(gòu)建，地方法規(guī)、規(guī)章的制定往往會對當(dāng)?shù)氐纳鐣町a(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響。而部分公眾可能只關(guān)注與其個人眼前利益直接相關(guān)的事項，加之，基于傳統(tǒng)“官本位”文化的影響，認(rèn)為立法是地方執(zhí)政者的事，這樣，體現(xiàn)在地方立法公眾參與的程度上，就是反應(yīng)消極、缺乏熱情。部分積極參與到地方立法中的公眾，也有一些不是真正基于民主立法的權(quán)利意識和公眾的責(zé)任感，或可能是一種憑沖動非理性化的過激參與。即使如此，制約公眾參與地方立法效果的主體因素并非僅僅局限于公眾立法權(quán)利意識的淡薄和公眾立法行為能力的欠缺，關(guān)鍵在于處于主導(dǎo)地位的立法機(jī)關(guān)對公眾發(fā)揮了多大的引領(lǐng)效能，給公眾提供的可以自主參與的制度空間有多大。《決定》指出:“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式?！痹诘胤搅⒎ㄖ?，立法機(jī)關(guān)處于核心與主導(dǎo)地位，掌握著地方立法公眾參與的控制權(quán)。如果地方立法機(jī)關(guān)基于部門利益和地方保護(hù)主義開展立法工作，或者基于“民主立法秀”的形式效果而不注重立法正義的實(shí)際效果來主導(dǎo)立法工作，那就會強(qiáng)勢地壓縮地方立法公眾參與的空間。當(dāng)然，地方立法機(jī)關(guān)從立法價值取向角度考慮，也可能認(rèn)為公眾參與地方立法會提高立法的成本，降低立法的效率，從而忽視或不重視引領(lǐng)公眾參與地方立法。無論哪種情形，其主要表現(xiàn)是地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過于強(qiáng)勢，漠視對公眾不同利益訴求的回應(yīng)，不積極發(fā)揮引領(lǐng)作用，參與過程只是象征性的形式表演。立法機(jī)關(guān)有意無意的單向度的“權(quán)力”運(yùn)作過程與公眾自身動力機(jī)制不足的疊加，導(dǎo)致公眾參與地方立法的實(shí)際效果不明顯，挫傷了公眾參與的積極性，從而影響地方立法效果的公眾有效認(rèn)同和權(quán)威性。

(二)地方立法機(jī)關(guān)與公眾之間的立法互動，在程序上缺乏剛性約束的規(guī)定，使地方立法公眾參與成為民主立法的“玻璃門”

“我國立法程序真正永恒的生命基礎(chǔ)在于它的民主性，立法過程中每一項具體制度的設(shè)計和構(gòu)造都應(yīng)圍繞保障人民真正充分有效地行使立法權(quán)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的利益這一宗旨”。［12］260“立法程序映照著現(xiàn)代民主國家民主政治的發(fā)展水平”，“立法程序的民主化，首先意味著對當(dāng)事人參與權(quán)的保障，人們至少有理由期望，在制定關(guān)系他們的立法之前，立法者必須聽取其意見，即他們有發(fā)言權(quán)”。［13］164在地方立法過程中，公眾參與的民主化水平則映射在立法程序關(guān)于公眾參與的剛性規(guī)定上。雖然，《立法法》確立了民主立法原則，賦予了公眾立法參與權(quán)。《決定》也提出“拓寬公民有序參與立法途徑?！钡谖覈F(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于公眾參與地方立法的程序性規(guī)定中，公眾參與并未被確立為立法的必經(jīng)程序，是否需要公眾參與，以何種方式開展公眾參與的決定權(quán)掌握在立法部門手中。在這種情況下，公眾參與的隨意性很大，使得公眾參與在相當(dāng)程度上取決于立法機(jī)關(guān)的自由裁量。再者，公眾參與地方立法的范圍、具體步驟、參與規(guī)則等內(nèi)容或沒有明確規(guī)定，或規(guī)定得不夠具體。［14］140公眾參與在地方立法程序剛性制約的欠缺，為掌握主導(dǎo)權(quán)的立法機(jī)關(guān)恣意行使權(quán)力留下了方便之門。從地方立法程序角度看，就可能形成由地方立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)掌控鑰匙的“玻璃門”?！安ＡчT”現(xiàn)象，喻為某些“愿景”看起來非常不錯，但看得見進(jìn)不去，實(shí)施起來，阻礙很多。這種由地方立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)掌控鑰匙的“玻璃門”，是否打開，打開的程度，打開幾重門，主動權(quán)在地方立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中，地方立法呈現(xiàn)出諸多與直接民主立法相背離的現(xiàn)象，如:公眾參與方式選擇隨意，公眾參與渠道不暢，參與過程的形式主義等，都或多或少地折射出“玻璃門”現(xiàn)象的存在。這種與基層公眾缺乏地氣相接的立法就可能出現(xiàn)《決定》中指出的“未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”的情況。

(三)地方立法后評估的逐步構(gòu)建與評估體系中公眾參與的滯后甚至缺位相對照，從而產(chǎn)生地方立法實(shí)效評估客觀性的偏離

“法律實(shí)效乃地方立法的立命之本，作為立法機(jī)關(guān)，需要及時掌握其所制定的法規(guī)規(guī)章從效力轉(zhuǎn)化為實(shí)效的狀態(tài)和程度。沒有實(shí)效的法律規(guī)范是對效力的空置，是一種否定。法律效力能否轉(zhuǎn)化為法律實(shí)效，是法律文本善與惡的一個重要標(biāo)志。這也正是地方立法后評估的價值所在”。［15］80隨著依法治國進(jìn)程的推進(jìn)，立法后評估悄然興起，地方立法機(jī)關(guān)成為立法后評估制度建立的主要推動力。但在地方立法后評估的實(shí)踐中，卻存在著立法后評估的評估主體、評估客體單一化傾向，“立法后評估的組織、實(shí)施主體一般為法律法規(guī)制定的主體或者其組成機(jī)構(gòu)”。［16］56立法后評價指標(biāo)以地方立法機(jī)關(guān)自建、自評為特色，評估的客體也主要是評估政府及有關(guān)部門，其核心是對相關(guān)職能部門的工作考核。這樣，作為地方立法受體的社會公眾就基本被排除在評估者、評估對象之外。這將導(dǎo)致地方立法評估的本末倒置，成了重點(diǎn)評估工作績效，忽視了地方立法的社會效果評估。這種地方立法者的自評會在某種程度上影響到評估的客觀中立性，使得評價結(jié)果與法律實(shí)效存在差異，無法真正評估出地方立法的實(shí)施實(shí)效，評估結(jié)果也缺乏公信力。［17］135-136

三、我國地方立法公眾參與的路徑選擇

(一)重構(gòu)、完善現(xiàn)行地方立法公眾參與的有關(guān)制度

“只有在通過制度獲得權(quán)利、方式、途徑和保障等方面的認(rèn)定，建立起一套行之有效的公眾參與機(jī)制，公眾才有可能有序地參與地方立法并充分調(diào)動公眾參與地方立法的熱情和積極因素”。［18］95通過制度設(shè)計將立法主導(dǎo)者對公眾參與的立法引領(lǐng)賦予實(shí)效地嵌入地方立法的全過程，讓公眾切身感受到地方立法公眾參與的民主價值，從而激發(fā)公眾參與的積極性、主動性。通過對地方立法公眾參與的制度設(shè)計的完善，綜合考量大多數(shù)公眾的共同利益與不同階層、不同群體的實(shí)際利益訴求，找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)，通過地方法規(guī)、規(guī)章來平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾，從而，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會公平正義。具體而言，地方立法公眾參與的制度設(shè)計與完善，大致包括以下幾個方面。

1.完善立法論證、聽證制度。切實(shí)發(fā)揮論證會、聽證會的作用，特別是要健全聽證規(guī)則的實(shí)效機(jī)制，建立立法聽證法定啟動機(jī)制，加大立法聽證會中各方意見質(zhì)證、辯論的比重，推動立法聽證制度的常態(tài)化。

2.建立、完善地方立法信息公開公告制度。除涉及保密內(nèi)容的立法信息外，立法信息以公開為常態(tài)，讓立法信息的公開成為實(shí)實(shí)在在的實(shí)質(zhì)公開，貫穿整個立法過程，要讓公眾對地方立法的立法信息和立法過程，知其然并知其所以然。要全方位地利用媒體(包括傳統(tǒng)媒體與基于數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的新媒體)、媒介公告公開的立法信息，擴(kuò)大立法信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)與社會公眾的良性互動。

3.建立立法聯(lián)系點(diǎn)制度。立法聯(lián)系點(diǎn)是立法機(jī)關(guān)伸向基層公眾的觸角，最能反映基層公眾的意愿。通過立法聯(lián)系點(diǎn)收集基層公眾對立法工作的意見和建議，使信息欠通暢的偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾有參與地方立法的機(jī)會和渠道，切實(shí)解決關(guān)系民眾切身利益的問題。這也契合《決定》的精神:“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化?！?/p>

4.建立公眾參與地方立法的激勵制度。鼓勵公眾參與到地方立法過程中，對立法發(fā)表各自意見和建議，對參與立法的公眾給予一定的物質(zhì)補(bǔ)貼和榮譽(yù)表彰，調(diào)動公眾參與立法的積極性。

5.建立、完善公眾參與地方立法的意見和建議反饋制度。對公眾的立法意見和建議在收集、整理、分析、論證的基礎(chǔ)上判斷其合理性，決定是否采納，如果公眾的意見和建議科學(xué)、合理、可行，應(yīng)當(dāng)充分予以尊重并采納，且在法規(guī)草案說明和審議結(jié)果報告中予以說明;如果不采納，也要回應(yīng)公眾，進(jìn)行必要的答復(fù)、解釋和處理說明。

(二)將地方立法納入縝密、實(shí)效的程序軌道，制定或者完善地方立法公眾參與程序

“立法程序是指具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者，進(jìn)而使立法活動彰顯和實(shí)現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)范社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序”。［18］67“現(xiàn)代國家的立法制度若沒有立法程序的民主化，或者說立法程序的民主化得不到充分發(fā)展，立法過程就會變成機(jī)械立法或恣意立法，那么立法制度及其所確立的原則就會遭到侵蝕，甚至毀滅”。［13］161當(dāng)下，從國家立法層面我國還沒有地方立法程序的統(tǒng)一規(guī)定，我國的《立法法》對于地方立法程序僅采用了概括式的原則性規(guī)定。并且，無論是我國的《立法法》，還是散見于各地關(guān)于地方立法的有關(guān)程序性規(guī)定，均未將公眾參與作為地方立法必經(jīng)的程序要素。地方立法活動，在程序中缺乏公眾參與的“剛性”規(guī)定是立法程序正當(dāng)性的“硬傷”。只有制定規(guī)范的、明確的、細(xì)致的、具體的地方立法公眾參與程序，完善規(guī)范性、公開性、可參與性不足的地方立法公眾參與程序，將地方立法公眾參與的民主制度“剛性”嵌入到立法程序的每個環(huán)節(jié)，使公眾能直接或者間接地參與到立法過程中，并對立法過程產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的影響和規(guī)約，才能實(shí)現(xiàn)《決定》規(guī)定的“堅持人民主體地位”，“增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用”的目標(biāo)。

(三)建構(gòu)包含公眾參與的多元化立法后評估主體

《決定》指出:“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命?！钡胤搅⒎ㄔu估制度，為在更廣更深層次充分發(fā)揮地方立法的積極作用，及時糾正地方立法存在的某些偏頗與局限，提高立法的實(shí)效性、前瞻性，促進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，維護(hù)法治秩序，提供了一種至關(guān)重要的路徑選擇。在地方立法評估制度中，為避免單一化評估主體的缺陷和對社會主體利益多元化訴求的回應(yīng)，多元化立法后評估主體的制度選擇成為必然。在多元化立法評估體系的構(gòu)建中，公眾參與的立法后評估模式凸現(xiàn)得尤為重要。公眾參與的立法后評估，可以反映出地方立法在實(shí)施過程中，能否與民意形成良好的互動，獲得當(dāng)?shù)毓姷纳鐣J(rèn)同。“立法文件的社會實(shí)效不僅意指其在實(shí)施過程中所帶來的客觀效果，同時也要包括公眾對該部立法文件的認(rèn)知和自覺遵守情況。只有當(dāng)社會公眾對該部立法文件采取認(rèn)同的態(tài)度，具體法律制度才能得到有效實(shí)施”。［15］108在評估實(shí)踐中，要有意識地吸收公眾參與評估過程，將公眾參與地方立法后評估作為評估體系不可缺少的一個環(huán)節(jié)和內(nèi)容。立法后評估對于立法者來說，在很大程度上也是民意收集的過程，特別是了解民眾對法律滿意度的過程。［15］34所以，“在我國，要加強(qiáng)公眾參與相關(guān)制度的建設(shè)，尤其要構(gòu)建完善的立法后評估公眾參與機(jī)制，”這樣“才能發(fā)揮立法后評估以及立法后評估公眾參與模式的積極作用”。［16］69唯有公眾參與的立法后評估，才能使地方立法實(shí)現(xiàn)自我糾偏，獲得有效的社會認(rèn)同，自覺守法也才能成為當(dāng)?shù)毓姷男袨椴偈亍?/p>

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A Study of the Public Engagement in Local Legislation from the Perspective of Rule of Law

Gao Feng
(Law School，Shandong University of Technology，Zibo255049，China)

Local Legislation is a vital initiative to update the local governance level.The public engagement in local legislation best resembles legislation democracy，the philosophy behind which is to contribute to the public approval of the local legislation，the confirmation of the legislation validity and the upholding of the legislation authority.Public engagement is a new engine to drive the local legislation forward，providing a mechanism and platform for coordinating different stakeholders，promoting democratic negotiations and achieving social consensus.Currently the public engagement in local legislation still faces various barriers in actual practice.It is crucial to sort out the complex reasons behind the barriers，explore appropriate solutions and improve the system designing for the community engagement in the local legislation.

rule of law;local legislation;public engagement

D920.0

A

1672-0040(2015)04-0035-06

2015-01-22

高峰，男，山東淄博人，山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士。

(責(zé)任編輯 李逢超)