白 鷗

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110036)

地方政府債券自發(fā)自還模式的特色與完善

白 鷗

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110036)

從地方債自發(fā)自還模式的優(yōu)越性入手,結(jié)合試點(diǎn)工作期間的實(shí)際情況,分析該模式的特色,以及繼續(xù)推行這一債券形式可能遇到的問題,針對(duì)這些問題提出了多條完善發(fā)行制度采取的對(duì)策。

地方債;自發(fā)自還;特色;完善對(duì)策

地方政府債券簡(jiǎn)稱地方債,是一種以地方政府稅收能力和信用作為擔(dān)?；I集資金,承諾在一定時(shí)期內(nèi)還本付息的債務(wù)憑證。地方債在彌補(bǔ)地方資金缺口、完善地方財(cái)政體系、拓寬投資渠道等方面發(fā)揮了積極作用。我國(guó)傳統(tǒng)的地方債發(fā)債模式分為三種:①依托地方融資平臺(tái)進(jìn)行融資的城投債模式,即發(fā)行主體為地方政府投融資平臺(tái)公司,通過發(fā)行債券為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施或其他公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金,構(gòu)成地方政府的隱性債務(wù)。②2009年開始實(shí)行的以財(cái)政部為依托的中央代發(fā)模式,債券發(fā)行、還本付息和發(fā)行費(fèi)支付工作均由財(cái)政部代理完成。③2011年開始實(shí)行的自發(fā)代還模式,即個(gè)別試點(diǎn)省市自主發(fā)債,仍然由財(cái)政部代為還本付息。

2014年5月,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部頒布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)規(guī)定,地方債試點(diǎn)在浙江、江蘇、山東、廣東、江西、寧夏六省區(qū)及北京、上海、深圳、青島四市進(jìn)行,這十個(gè)地區(qū)的地方政府將進(jìn)行真正意義上的自主發(fā)債,與此前自發(fā)代還模式的不同之處表現(xiàn)在:自主設(shè)計(jì)債務(wù)規(guī)模、自主確定涉及項(xiàng)目、自主確定發(fā)債用途和自行還本付息四個(gè)方面內(nèi)容。

一、地方債自發(fā)自還的優(yōu)越性

1.有利于落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策

自主發(fā)債迎合了“十二·五”規(guī)劃對(duì)于加快多層次金融市場(chǎng)體系建設(shè)、提高直接融資比例的要求。同時(shí),在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的問題上,私營(yíng)企業(yè)往往由于項(xiàng)目前期投入大、回收期長(zhǎng)、回報(bào)不高等原因而不愿介入。地方債自發(fā)自還相比之前的模式,更能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資金投入項(xiàng)目的積極性,減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān),有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求,有利于培養(yǎng)成本低、期限長(zhǎng)的可持續(xù)長(zhǎng)效融資機(jī)制[1]。

2.有利于地方政府償債機(jī)制的完善

地方政府自主發(fā)債的發(fā)債主體、資金使用者和償債主體是地方政府、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu),三者統(tǒng)一,定位清晰。不可否認(rèn)的是,此前的自發(fā)代還模式為規(guī)范地方融資機(jī)制、推進(jìn)地方債的進(jìn)一步改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn),但由于發(fā)債主體和償債主體不一致,自發(fā)代還模式并不利于強(qiáng)化地方政府的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí),也不利于建立規(guī)范成熟的債務(wù)管理償還機(jī)制。自主發(fā)債模式消除了償債主體不一致、不清晰的問題,有利于控制地方債風(fēng)險(xiǎn),強(qiáng)化市場(chǎng)約束,推動(dòng)地方債市場(chǎng)健康發(fā)展。

3.有利于深化分稅制改革

分稅制是一種財(cái)政管理體制,將所有稅種劃分為中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入,其實(shí)質(zhì)是根據(jù)兩級(jí)政府的事權(quán)確定財(cái)權(quán),將中央和地方的財(cái)政收入體系清晰化。分稅制較好地解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問題,有助于理順中央與地方的分配關(guān)系,既保證了穩(wěn)定的財(cái)政收入,又可以增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。但現(xiàn)有的分稅制也造成了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等,在地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)中事權(quán)大、財(cái)權(quán)小,時(shí)常出現(xiàn)較大的資金缺口。此前,地方政府只能通過組建城投公司等方式籌集建設(shè)資金,但這些變相的債券債務(wù)不在政府預(yù)算之內(nèi),風(fēng)險(xiǎn)較高。給予地方政府自主發(fā)債的權(quán)力,可以在增強(qiáng)地方政府自主性、責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的同時(shí)擴(kuò)大其擁有的財(cái)權(quán),在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的條件下縮小資金缺口,化解地方隱性債務(wù)危機(jī),推動(dòng)分稅制改革的進(jìn)一步進(jìn)行。

4.有利于完善資源配置

我國(guó)不同地域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡,財(cái)政狀況差異較大,公眾需求也不盡相同,中央政府的統(tǒng)一配給往往不能有效滿足差異需求。相比之下,地方政府比中央政府更能具體細(xì)致地掌握本地區(qū)的情況,允許地方政府自發(fā)債券,能夠以較低的成本提供較好的、更適合本地區(qū)的公共產(chǎn)品,優(yōu)化資源配置,減少資金利用不當(dāng)浪費(fèi)、提高經(jīng)濟(jì)效益。

5.有助于拓寬個(gè)人投資渠道

個(gè)人投資者投資股票、期貨等產(chǎn)品,需要一定的專業(yè)知識(shí),也需要具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。近年的房產(chǎn)調(diào)控政策也使房地產(chǎn)投資的獲利空間受到擠壓。地方政府債券作為一種銀邊債券,信用較好,安全性較高,還可以獲得利息減免所得稅的優(yōu)惠,對(duì)于個(gè)人投資者來說可以豐富投資組合、降低投資風(fēng)險(xiǎn),不失為一條安全穩(wěn)定的投資渠道。

二、地方債自發(fā)自還模式特色分析

2014年6月23日,廣東省首次使用自發(fā)自還模式發(fā)行地方政府債券,成為試點(diǎn)“第一單”。發(fā)行期限包括5年、7年和10年期,對(duì)應(yīng)的發(fā)行規(guī)模分別為59.2億元、44.4億元和44.4億元,中標(biāo)利率分別為3.84%、3.97%和4.05%。作為首只進(jìn)行了信用評(píng)級(jí)程序的地方債,廣東省政府債券獲得AAA評(píng)級(jí)。在此之后,其他試點(diǎn)省市也陸續(xù)在自發(fā)自還模式下發(fā)行地方債,在取得良好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的同時(shí),也從多方面體現(xiàn)了自發(fā)自還模式的特色。

1.對(duì)償債制度安排要求更高

2014年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),相比之前的債券償還安排規(guī)則有了新的要求。規(guī)定地方政府對(duì)其舉措的債務(wù)負(fù)有獨(dú)立償還責(zé)任,中央政府實(shí)行不救助原則。要求各地方政府要將債券償債資金列入財(cái)政預(yù)算,即將債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,并妥善制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制。一旦地方政府出現(xiàn)了償債困難的狀況,必須自行多渠道籌集資金進(jìn)行償還[2]。從發(fā)行情況來看,試點(diǎn)省市多數(shù)已經(jīng)妥善地將債券償還資金納入了地方財(cái)政預(yù)算范疇,當(dāng)項(xiàng)目收益不足以償還時(shí),將由財(cái)政資金先行墊付。本輪試點(diǎn)各地發(fā)行規(guī)模較小,在納入地方財(cái)政預(yù)算的情況下可以有效地將違約風(fēng)險(xiǎn)降至最低?！兑庖姟穼?duì)《辦法》做出了制度上的完善和補(bǔ)充,伴隨地方債自發(fā)自還試點(diǎn)的逐步推廣,地方政府債券的新型運(yùn)行機(jī)制逐步形成,從基礎(chǔ)上強(qiáng)化了對(duì)于地方政府發(fā)債償債體系的控制能力。

2.發(fā)債規(guī)模和用途有詳細(xì)規(guī)定

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2014年全國(guó)總計(jì)發(fā)行4 000億元地方債,其中十個(gè)試點(diǎn)省市的自發(fā)自還債券總規(guī)模為1 092億元。根據(jù)各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的債券發(fā)行募集公告顯示,自發(fā)自還的地方債發(fā)行規(guī)模符合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額,發(fā)行用途也基本符合財(cái)政部對(duì)于債券資金用途的要求,主要用于保障性安居工程和普通公路建設(shè)等重大公益性項(xiàng)目,另有一些地區(qū)將資金用于支持地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。專注于投資有利國(guó)計(jì)民生的大中型項(xiàng)目是本次試點(diǎn)的一大特色,將籌集的資金投資用于當(dāng)?shù)刂匾嫘皂?xiàng)目,尤其是此前計(jì)劃建設(shè)但苦于資金缺口沒有能力付諸實(shí)踐的項(xiàng)目。這些規(guī)定在落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面起到了重要作用。

3.發(fā)行期限相對(duì)延長(zhǎng)

我國(guó)此前發(fā)行的地方政府債券有3年期、5年期和7年期三種,實(shí)際發(fā)行的債券期限總體上呈延長(zhǎng)趨勢(shì):2014年之前以3年期和5年期債券為主;進(jìn)入2014年以后,7年期地方債的發(fā)行比例增加到22.9%,比2013年上升了13.6%;同時(shí)隨著試點(diǎn)的展開,首次出現(xiàn)了期限更長(zhǎng)的10年期債券。在本次試點(diǎn)的十個(gè)省市發(fā)行的地方債采用了5年期、7年期、10年期三個(gè)品種,比例為4∶3∶3?？傮w來說,期限較短的地方債券更容易評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行定價(jià),但期限較長(zhǎng)的債券更適用于投向長(zhǎng)期基建項(xiàng)目的地方政府融資,在此過程中將長(zhǎng)期融資與長(zhǎng)期投資兩者的期限合理匹配,考慮到了代際分擔(dān)的原則,是對(duì)資源配置的一種完善。

4.發(fā)行利率市場(chǎng)化

影響地方債利率的因素主要包括債券期限結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)資金供求、信用評(píng)級(jí)結(jié)果和債券自身流動(dòng)性等市場(chǎng)因素,以及政府干預(yù)等非市場(chǎng)因素。根據(jù)《辦法》的規(guī)定,自發(fā)自還的地方政府債券應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)化的發(fā)行及定價(jià),并以同期限新發(fā)國(guó)債的發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)[3]。從實(shí)際發(fā)行情況來看,多數(shù)地區(qū)的政府債券發(fā)行利率基本與同期國(guó)債利率持平,而且融資成本顯著低于舊有的城投債產(chǎn)品。發(fā)行利率的市場(chǎng)化體現(xiàn)了地方債信用評(píng)價(jià)體系的逐步完善和地方政府債務(wù)信息的逐漸公開化透明化,信息不對(duì)稱現(xiàn)象正在逐漸減少。

本次試點(diǎn)中出現(xiàn)了一個(gè)特例,第二家進(jìn)行自發(fā)自還試點(diǎn)的山東省地方債利率低于同期國(guó)債約20個(gè)基點(diǎn)。同時(shí)期5年、7年及10年期的固定利率國(guó)債到期收益率分別為3.952 9%、4.091 8%和4.129 8%,而山東省5年、7年及10年期地方政府債券中標(biāo)利率分別為3.75%、3.88%和3.93%。究其原因,是非市場(chǎng)因素在定價(jià)過程中的影響力不合理地超過了市場(chǎng)因素,偏離了《辦法》規(guī)定的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的定價(jià)機(jī)制。地方政府的信用級(jí)別顯然低于國(guó)家信用,地方債流動(dòng)性也不及國(guó)債,明顯低于國(guó)債的利率說明,地方債信用評(píng)級(jí)體系在有些情況下還未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

5.信息披露和信用評(píng)級(jí)要求更嚴(yán)格

自發(fā)自還模式下,募集資金的具體用途、地方政府轄區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境評(píng)估、政府財(cái)政收支和債務(wù)狀況等內(nèi)容詳細(xì)列入了地方政府債券的發(fā)行公告中,其中資金具體用途一項(xiàng)是首次在公告中出現(xiàn),體現(xiàn)了自發(fā)自還模式下對(duì)信息披露的要求變得更為嚴(yán)格。目前發(fā)行地方債的地區(qū)都遵照財(cái)政部的要求及時(shí)地披露了債券的相關(guān)基本信息(包含債券發(fā)行規(guī)模、用途、期限)和管理制度規(guī)則,同時(shí)公開了地區(qū)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。此次信息披露中同時(shí)包含了2013年末的最新債務(wù)數(shù)據(jù),相比以前透明度有了顯著提高。

自發(fā)自還模式下還引入了多家相關(guān)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行的地方政府債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí),如中債資信、上海新世紀(jì)資信和大公國(guó)際等。不同的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)方法側(cè)重稍有差別,多數(shù)關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體制、地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模及結(jié)構(gòu)、未來增長(zhǎng)動(dòng)力、財(cái)政收支狀況和穩(wěn)定性、債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及償債指標(biāo)、政府治理水平、金融生態(tài)環(huán)境等方面。參與試點(diǎn)的省市自身情況各不相同,財(cái)政狀況和債務(wù)負(fù)擔(dān)都存在差異,但由于發(fā)行的債券相對(duì)地方政府財(cái)政而言規(guī)模較小,且屬于地方公共財(cái)政預(yù)算的一部分,違約風(fēng)險(xiǎn)很低,償債能力很強(qiáng),因此均得到了AAA級(jí)的信用評(píng)級(jí)。

信息披露和信用評(píng)級(jí)是推動(dòng)債券市場(chǎng)健康發(fā)展的重要工具。試點(diǎn)中對(duì)于這兩項(xiàng)工作的要求相比之前有很大提升,體現(xiàn)了對(duì)債券發(fā)行人和投資者雙方權(quán)益的進(jìn)一步重視,對(duì)于完善地方政府發(fā)債償債體系,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)增長(zhǎng)大有裨益。

三、地方債自發(fā)自還可能遇到的問題

開展地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)具備多方面好處,順應(yīng)了黨的十八屆三中全會(huì)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”的要求,但在當(dāng)前相關(guān)機(jī)制尚不健全的現(xiàn)實(shí)條件下,地方政府自主發(fā)債可能存在幾方面問題。

1.地方債作為政府融資渠道與完全意義上的市政債券存在差距

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的市政債券分為兩種,一種稱為一般責(zé)任債券,以地方政府信用為擔(dān)保,使用地方財(cái)政稅收償還;另一種稱為收入債券,依附于一個(gè)特定項(xiàng)目,以該項(xiàng)目收益為擔(dān)保,使用該項(xiàng)目的收入或特定附加稅償還[4]。兩類債券定價(jià)、發(fā)行、信息披露、管理的要求都不盡相同。從實(shí)際來看,試點(diǎn)參照的是《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》,對(duì)于債券資金投向的項(xiàng)目并未按照是否有收入進(jìn)行細(xì)分,而且當(dāng)項(xiàng)目自身存在收入時(shí),該收入也納入了償還資金來源。這相當(dāng)于將兩種既存的市政債券形式合二為一,以政府信用為擔(dān)保,又允許使用項(xiàng)目收入償還,管理邊界比較模糊,不是完全意義上的市政債券,不利于地方債發(fā)債償債體制的建立和完善。

2.相關(guān)監(jiān)管體系不完善可能導(dǎo)致發(fā)債用途設(shè)定不當(dāng)

《辦法》規(guī)定,地方自主發(fā)債試點(diǎn),其方式限于發(fā)行地方政府債券,用途是公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資,不得用于經(jīng)常性支出[5]。然而目前相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)尚不夠完善,在將發(fā)債具體用途交給地方政府自行決定的條件下,資金究竟流向何處、發(fā)債用途是否真的符合要求,主要還是依靠地方政府的自主監(jiān)管。能否有效監(jiān)管,能否公正監(jiān)管,決定了資金能不能用在正確的項(xiàng)目上,資源能不能有效配置。

3.地方政府債務(wù)規(guī)模設(shè)計(jì)不合理可能導(dǎo)致財(cái)政困境

《辦法》規(guī)定,試點(diǎn)地區(qū)全年發(fā)行債務(wù)總量不得超過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額,自主設(shè)計(jì)債務(wù)規(guī)模,自行還本付息。目前來看,相關(guān)約束機(jī)制尚不夠完善,地方政府雖有權(quán)自主設(shè)計(jì)債務(wù)規(guī)模,然而一旦舉債超出了其實(shí)際償還能力,在自行還本付息、中央政府實(shí)行不救助原則的現(xiàn)實(shí)條件下,很容易陷入窘境。

4.地方債融資資金運(yùn)用效率不高

地方政府自主發(fā)債之后給地方建設(shè)帶來了新的資金來源,由于發(fā)債用途自定,這些資金相當(dāng)一部分會(huì)流向有利于提高政績(jī)的地方基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中去。此類項(xiàng)目雖然能較好地促進(jìn)地方發(fā)展,但資金回收周期較長(zhǎng),投資回報(bào)率較低,很有可能造成資金運(yùn)用效率不高[6]。

四、地方債自發(fā)自還模式完善對(duì)策

1.繼續(xù)建立、強(qiáng)化地方債監(jiān)管體系

(1)法律法規(guī)監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)尚不能完全適應(yīng)試點(diǎn)中出現(xiàn)的種種變化,應(yīng)通過不斷完善修改,進(jìn)一步確立地方債的合法地位,為地方債自發(fā)自還模式今后在更多地區(qū)推行鋪平道路,同時(shí)也要繼續(xù)健全相關(guān)的地方債管理辦法,重點(diǎn)放在強(qiáng)化地方政府的法律責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)上。著力于建立切合實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、懲戒制度和償債備付金制度,明確系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的組織、管理部門,一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),能夠高效靈活地根據(jù)預(yù)案采取對(duì)應(yīng)的應(yīng)急處理措施,保護(hù)投資者的合法權(quán)益[7]。

(2)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。建立完善多層次的地方政府債券機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系,各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職、協(xié)調(diào)配合,共同完成地方債發(fā)行、償還的管理工作。總體來說,宏觀上對(duì)于發(fā)行規(guī)模、債務(wù)總量的控制工作應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé);相關(guān)的審批、發(fā)行、管理工作由中央銀行負(fù)責(zé);證監(jiān)會(huì)配合監(jiān)督和公布資金使用情況;具體的對(duì)于發(fā)行規(guī)模和使用方向的審查和監(jiān)督工作由發(fā)行當(dāng)?shù)厝舜筘?fù)責(zé)[1]。

(3)社會(huì)監(jiān)督。建立公正透明的債券信息披露制度,將債券發(fā)行主體和債券自身的各方面相關(guān)情況加以公示,賦予投資者參與監(jiān)督的權(quán)力,動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)地方債進(jìn)行高水平、高效率的監(jiān)管。在發(fā)行準(zhǔn)備階段,需要及時(shí)披露債券基本信息和發(fā)行地的財(cái)政及債務(wù)情況;在定價(jià)結(jié)束后應(yīng)通過相應(yīng)指定媒體及時(shí)準(zhǔn)確地公布發(fā)行結(jié)果;地方政府還應(yīng)定期公開其當(dāng)前的財(cái)務(wù)狀況,詳細(xì)說明所籌集資金的使用情況[6]。同時(shí),要引入專業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),借鑒國(guó)際知名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)方法,加快建立一套地方政府債券信用評(píng)級(jí)體系,強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)地方債發(fā)行流通的監(jiān)督力度。

2.繼續(xù)完善地方政府自主發(fā)債控制體系

(1)發(fā)債規(guī)模的控制。自主設(shè)計(jì)發(fā)債規(guī)模絕不意味著可以濫發(fā)超發(fā)。地方政府應(yīng)該格外注意自身具備的償債能力,通過負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、新增債務(wù)率、利息支出率、償債彈性系數(shù)、債務(wù)依存度等多項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)控償債水平,結(jié)合地區(qū)整體收支情況,合理審慎地確定債券發(fā)行規(guī)模[8]。同時(shí)要著力改變現(xiàn)有的地方官員考核機(jī)制,逐步改變以GDP數(shù)字為核心、以績(jī)效為重點(diǎn)的模式,更多關(guān)注債務(wù)管理。

(2)發(fā)債用途的控制。地方政府要妥善運(yùn)用自主確定發(fā)債用途的權(quán)力,籌集的資金應(yīng)主要用于有利于地區(qū)的公共項(xiàng)目,應(yīng)以社會(huì)效益、人民權(quán)益為重,堅(jiān)持?？顚Ｓ?。由于這類工程很難在較短的時(shí)期內(nèi)體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益,政府應(yīng)更多使用自身稅收和財(cái)政補(bǔ)貼等作為債券還本付息的資金來源。

(3)債券期限的控制。地方債的期限應(yīng)結(jié)合籌集資金的計(jì)劃使用方向加以合理劃分,避免集中于同一個(gè)期限,防止由于債券集中到期而使政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)還債壓力過大。這種做法還能進(jìn)一步將地方債這種投資產(chǎn)品細(xì)分,使其更加靈活、多樣化,方便投資者根據(jù)自己的實(shí)際需要和財(cái)務(wù)狀況自由選擇,擴(kuò)大投資收益。

(4)利率水平的控制。地方債相比國(guó)債而言,由于作為償還主體的地方政府信用級(jí)別不能與中央政府相比,信譽(yù)度顯然低于同類型的國(guó)債,因此其利率應(yīng)設(shè)置成適當(dāng)高于國(guó)債。要繼續(xù)建立完善地方債市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制,將債券利率和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際資金供求情況和信用評(píng)級(jí)情況更緊密、更有效地聯(lián)系起來,減少非市場(chǎng)因素在定價(jià)過程中的干擾,讓債券利率更好地反映地方政府風(fēng)險(xiǎn)水平。

3.發(fā)展地方債擔(dān)保機(jī)制

為了最大限度地保護(hù)地方債債權(quán)人和債務(wù)人雙方面的合法權(quán)益,要大力發(fā)展地方債擔(dān)保機(jī)制。擔(dān)保機(jī)制能使債券獲得更高的信用評(píng)級(jí),更具有保障,交易能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)。要著力于建立完善地方債償債基金制度,使用發(fā)行債券的溢價(jià)收入和項(xiàng)目投資收益來設(shè)立償債基金,并對(duì)于償債基金的來源、管理和監(jiān)督加以詳盡的規(guī)定,以此進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的償債擔(dān)保力度,最大限度地降低違約風(fēng)險(xiǎn),保障投資人和發(fā)行人雙方的合法權(quán)益。

4.進(jìn)一步深化分稅制改革,加強(qiáng)財(cái)政管理能力

應(yīng)該通過不斷制定、完善相關(guān)法律法規(guī),進(jìn)一步明確中央政府和地方政府的職責(zé)所在,深化分稅制改革。中央可以根據(jù)實(shí)際需求繼續(xù)下放部分財(cái)權(quán),在使地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)更加匹配的同時(shí),通過給予地方政府合理的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)、決策權(quán),要求其承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政管理責(zé)任,提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),努力提高自身財(cái)政管理能力,減少債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)地方政府財(cái)政預(yù)算機(jī)制從“軟約束”向“硬約束”轉(zhuǎn)變。

[1]張昀倩.地方政府“自主發(fā)債”債務(wù)管理機(jī)制探究[J].新余學(xué)院學(xué)報(bào),2014(3):34- 36.

[2]財(cái)政部.國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見[EB/ OL].http:∥www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/ zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm,2014- 09 -21.

[3]財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》的通知[EB/OL].http:∥gks.mof.gov.cn/ redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/ 201405/t20140521_1082114.html,2014- 05- 19.

[4]李萌.地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)應(yīng)思考的問題[J].北方金融,2014(12):51 53.

[6]鄭家杰.我國(guó)地方政府自主發(fā)債問題探討[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào),2014(5):125- 129.

[7]王寶菊.我國(guó)地方自發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)問題研究[J].現(xiàn)代商業(yè), 2013(11):265.

[8]鳳偉俊,龍海明.地方政府償債能力研究[J].金融經(jīng)濟(jì),2009(16):45 46.

【責(zé)任編輯 孫 立】

Characteristics and Improvement Measures of Independent Local Debt Issuance

Bai Ou
(School of Economics,Liaoning University,Shenyang 110036,China)

Starting with the superiority of independent local government debt issuance,the characteristics and possible problems in continuing carrying out this pattern are analyzed based on actual situation of the pilot test.Coping strategies of these problems are proposed in order to improve this issuance system.

local government bond;independent debt issuance;characteristics;improvement measure

F 812.7

A

2095-5464(2015)05-0602-05

2015- 06- 10

白 鷗(1988-),女(回族),遼寧沈陽(yáng)人,遼寧大學(xué)碩士研究。