尹智勇　陳國生　吳波

摘 要：在將研究視角聚焦于構(gòu)建城鎮(zhèn)體系促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，對(duì)湖南構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐探索與理論進(jìn)行了全方位研究，提出促進(jìn)湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)體系；城鄉(xiāng)一體化；關(guān)鍵要素；發(fā)展機(jī)制；湖南省

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）07-0053-02

一、湖南省城鄉(xiāng)一體化要素及機(jī)制分析

（一）城市首位度不高

2012年全省城鎮(zhèn)人口3 097.06萬人，其中長(zhǎng)沙市495.84萬，衡陽市344.77萬，岳陽市272.29萬，常德市247.39萬，邵陽市258.57萬，株洲市230.88萬，郴州市209.79萬，永州市209.65萬，懷化市186.27萬，益陽市183.03萬，湘潭市150.23萬，婁底市149.56萬，湘西州97.05萬，張家界市61.74萬。由此可知，湖南省的城市首位律相關(guān)指數(shù)：兩城市指數(shù)（S2=P1/P2=

495.84/347.77）是1.43；四城市指數(shù)（S4=P1/[P2+P3+P4]=495.84/[347.77+272.29+247.39]）是0.57；十一城市指數(shù)（S41=2×P1/[P2+P3+…+Pl1]=2×495.84/[347.77+272.29+…+150.23]）是0.36。按照位序一規(guī)模原理，正常的四城市指數(shù)和十一城市指數(shù)都應(yīng)該是1，而兩城市指數(shù)應(yīng)該為2。無論是兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)，還是十一城市指數(shù)，均表明湖南省是一個(gè)城市首位度不高的城市。國內(nèi)外學(xué)者通常把城市規(guī)模分布分為首位型分布、位序一規(guī)模分布兩種基本類型，介于二者之間的則屬于過渡類型。根據(jù)上述分析可知，湖南是個(gè)首位型城市，但是首位度不高[1]。

（二）城市規(guī)模和等級(jí)分布存在差異

2012年全省14個(gè)市州中，城鎮(zhèn)人口在300萬人以上的有長(zhǎng)沙和衡陽，城鎮(zhèn)人口占全省的27.14%；城鎮(zhèn)人口在200萬～300萬人的有岳陽市、常德市、邵陽市、郴州市、株洲市、永州市6個(gè)城市，城鎮(zhèn)人口占全省的46.13%，顯然，全省城鎮(zhèn)人口在200萬人以上的市州超過半數(shù)。城鎮(zhèn)人口在100萬～200萬人的有益陽市、懷化市、湘潭市、婁底市4個(gè)城市，城鎮(zhèn)人口占全省的21.6%；城鎮(zhèn)人口在100萬人以下的只有湘西州和張家界市，城鎮(zhèn)人口僅占全省的5.13%，其中，城鎮(zhèn)人口最少的張家界市不到最多的長(zhǎng)沙市的12.5%。特別是長(zhǎng)株潭城市群引領(lǐng)全省城鎮(zhèn)化發(fā)展。2012年，長(zhǎng)株潭城市群城鎮(zhèn)人口為876.95萬人。該城市群63.39%的城鎮(zhèn)化率分別高出全省、全國平均水平16.74個(gè)和10.79個(gè)百分點(diǎn)。長(zhǎng)沙市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到69.35%，株洲市、湘潭市的城鎮(zhèn)化率超過了50%，三市的城鎮(zhèn)化率均高于全國平均水平[2]。

（三）城鎮(zhèn)數(shù)量多，密度大，平均規(guī)模偏小

2012年湖南省有設(shè)市城市達(dá)到29個(gè)，其中1個(gè)特大城市（長(zhǎng)沙），8個(gè)大城市（衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、郴州、邵陽、益陽），4個(gè)中等城市（永州、婁底、懷化、耒陽），16個(gè)小城市，1 454個(gè)建制鎮(zhèn)，城市密度達(dá)到1.4個(gè)/萬平方公里，小城鎮(zhèn)密度為68.52個(gè)/萬平方公，初步形成了以省會(huì)長(zhǎng)沙為中心區(qū)域，各個(gè)市（州）區(qū)域中心城市為骨干，眾多小城鎮(zhèn)為依托，大中小城市并舉，小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。但是全省29個(gè)城市當(dāng)中市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為1 040.63056萬人，每個(gè)城市的平均規(guī)模僅為35.88381241萬人，比全國城市的平均規(guī)模低30%。湖南省建制鎮(zhèn)的平均規(guī)模為0.57萬人，比全國的平均規(guī)模低20%。而鄰省的武漢和廣州，無論人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于長(zhǎng)沙市。由于省會(huì)城市規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，對(duì)區(qū)域的帶動(dòng)作用不是很大，所以直接影響到湖南省城鎮(zhèn)體系和綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成[3]。

（四）城鎮(zhèn)地域分布不均衡，空間結(jié)構(gòu)不合理

湖南省自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯的地域差異，湖南省城鎮(zhèn)地域分布也很不均衡。2012年全省建制鎮(zhèn)密度是68.52個(gè)/萬平方公里，其中湘北（常德、岳陽）、湘南（衡陽、郴州、永州）、湘西（湘西州、懷化、張家界）、湘東（長(zhǎng)沙、株洲、湘潭）、湘中（婁底、邵陽、益陽）分別為75.01、70.86、53.72、66.58、81.58個(gè)/萬平方公里，由于湖南西部地區(qū)的城市數(shù)量少，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)密度較低，從而嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

主要原因是城鎮(zhèn)體系建設(shè)機(jī)制沒有理順。一是缺乏支撐小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一些小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)總量低，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集度較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雜亂，缺乏支撐性的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，更缺乏與三次產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力和人口難以進(jìn)城立足。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，不能及時(shí)地有效指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃起點(diǎn)較低、標(biāo)準(zhǔn)較低，且缺少建設(shè)性的詳細(xì)規(guī)劃，造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保設(shè)施的缺乏，城鎮(zhèn)建設(shè)水平低，環(huán)境不美。長(zhǎng)期以來，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、人口聚集度低，輻射帶動(dòng)力弱。三是缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，建設(shè)發(fā)展中留下的遺憾多，缺乏特色。許多小城鎮(zhèn)的建筑質(zhì)量低，模仿痕跡重，千篇一律，雷同化、一般化，缺少精品、缺少標(biāo)志性建筑。同時(shí)，一些小城鎮(zhèn)功能不足，綠化差、城鎮(zhèn)環(huán)境較差。

二、新型城鎮(zhèn)體系促進(jìn)湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策

（一）優(yōu)化湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)

湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)在發(fā)展中要實(shí)現(xiàn)等級(jí)優(yōu)化，以形成一個(gè)更合理、更穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)一體化。總體來說，湖南城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主導(dǎo)方向，未來的規(guī)模發(fā)展應(yīng)形成大都市區(qū)特大城市—中等城市—小城市—鎮(zhèn)的小規(guī)模結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出一個(gè)有序鎮(zhèn)設(shè)置、合理分散尺度結(jié)構(gòu)。具體而言，中心城區(qū)要實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展，在進(jìn)一步集聚中要嚴(yán)格控制；中心城區(qū)周邊相鄰地區(qū)要結(jié)合中心城區(qū)的發(fā)展進(jìn)行合理而適度的集聚，與中心城區(qū)一起組成疏密有致的市區(qū)。

（二）引導(dǎo)湖南省城鎮(zhèn)體系的空間有序布局

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的新形式，湖南省將形成多中心、組群狀、梯度式的空間形態(tài)，呈現(xiàn)城市核心到外圍組團(tuán)由密到疏、由高到低，梯度式的城市形態(tài)特征。若以市區(qū)而言，隨著城市化進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)各地城域網(wǎng)建設(shè)特大城市，產(chǎn)業(yè)和功能區(qū)的元素將被擴(kuò)散，解決長(zhǎng)期存在的“大城市病”的問題，充分發(fā)揮在區(qū)域發(fā)展中的城市主導(dǎo)作用中心，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本路徑的融合。大都市區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是使大城市在更廣闊的區(qū)域中得以發(fā)展及大城市功能整體放大，通過建設(shè)大都市區(qū)為中心城市的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化改造與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供空間資源支撐。因此，中心城區(qū)未來將呈現(xiàn)高度集聚、集約的城市空間形態(tài)。對(duì)中小城市及小城鎮(zhèn)而言，要進(jìn)一步加快交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，盡快形成沿交通基礎(chǔ)設(shè)施走廊發(fā)展的城鎮(zhèn)帶，高度集聚各類生產(chǎn)生活要素，實(shí)現(xiàn)有限資源的集中集約發(fā)展。

（三）科學(xué)定位湖南省城鎮(zhèn)體系中的城鎮(zhèn)職能

城鎮(zhèn)的功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展需要合理劃分職能城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的建立，應(yīng)該充分發(fā)揮現(xiàn)狀的優(yōu)勢(shì)，如資源的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，各城鎮(zhèn)的性質(zhì)和功能發(fā)展方向需要合理的確定。具體而言，中心城區(qū)要成為城市綜合服務(wù)功能集中提供的載體，積極完善城市的中心區(qū)域職能，從而在區(qū)域中發(fā)揮更強(qiáng)有力的輻射作用，重點(diǎn)發(fā)展通訊、會(huì)展商務(wù)、文化教育、現(xiàn)代物流、金融、科技等高層次的第三產(chǎn)業(yè)和醫(yī)藥、電子信息等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和綠色環(huán)保的都市型工業(yè)。市區(qū)的外圍部分即近郊區(qū)域要重點(diǎn)發(fā)展食品輕工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、機(jī)械等現(xiàn)代制造業(yè)以及住宅、生態(tài)、旅游等產(chǎn)業(yè)，大量就業(yè)崗位得以創(chuàng)造，農(nóng)村勞動(dòng)力得以轉(zhuǎn)移；遠(yuǎn)郊地區(qū)要加強(qiáng)第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，通過實(shí)施規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)地制度創(chuàng)新等措施提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展具有資源優(yōu)勢(shì)的第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)以旅游業(yè)和縣域中心城市的商貿(mào)、科技文化服務(wù)為重點(diǎn)，山地、深丘陵區(qū)域以林業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)。

（四）創(chuàng)新機(jī)制促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鎮(zhèn)體系的發(fā)展機(jī)制是區(qū)域內(nèi)的人口要素、產(chǎn)業(yè)要素、土地要素、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施要素以及制度要素等共同作用的一種組織關(guān)系，各種要素在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程發(fā)揮作用，也就是說，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程與區(qū)域城鎮(zhèn)體系的發(fā)展、壯大以及體系的完善是同步的過程，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將起決定性的作用，從而對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到直接作用。一是要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地改革?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是基于基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和管理在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的情況相分離，產(chǎn)權(quán)的集體所有權(quán)并且有虛置，模糊對(duì)象屬性等問題，這種制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的形勢(shì)下，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程。二是要進(jìn)一步拓展未來的政府投融資平臺(tái)功能，完善政府投融資平臺(tái)的改革。在市一級(jí)主要加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)的作用，在二、三圈層的縣一級(jí)要加快建立針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的的投資公司。此外還要加強(qiáng)政府基金對(duì)中小企業(yè)的扶助作用，對(duì)成長(zhǎng)性高、示范作用強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。三是建立城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的價(jià)值取向和基本要求。四是加快城鄉(xiāng)管理體制的完善。繼續(xù)對(duì)市級(jí)政府部門的職能進(jìn)行整合和分工優(yōu)化，形成職責(zé)明確、分工合理、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、權(quán)責(zé)一致的橫向組織體系；科學(xué)界定各級(jí)行政部門的功能定位和職能配置，形成決策、執(zhí)行合理區(qū)隔和協(xié)調(diào)的縱向組織體系。中心城區(qū)要加快街道辦管理體制改革，改變城市核心區(qū)經(jīng)濟(jì)職能過于分散化和社會(huì)管理職能弱化的現(xiàn)狀，增強(qiáng)市一級(jí)對(duì)中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以減少不必要的資源浪費(fèi)和無謂的區(qū)域內(nèi)消耗，優(yōu)化中心城區(qū)的功能布局和產(chǎn)業(yè)布局；加快郊縣“撤縣建區(qū)”的步伐，努力促進(jìn)郊縣經(jīng)濟(jì)向城區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，加快城市副中心建設(shè)；適當(dāng)擴(kuò)大相鄰城區(qū)的“擴(kuò)區(qū)”范圍，以“擴(kuò)區(qū)”取代“建區(qū)”，加快重點(diǎn)功能區(qū)的建設(shè)速度，完善功能區(qū)建設(shè)的體制機(jī)制，并及時(shí)出臺(tái)有關(guān)的配套政策，推進(jìn)重點(diǎn)功能區(qū)的建設(shè)步伐。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]