何 芳

（上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所）

近年來，兒童受到傷害的事件頻繁發(fā)生。“南京養(yǎng)母虐童”、“黑龍江女嬰被父親扎鋼針”等駭人聽聞的事件一次次地沖擊人們的心理底線。盡管我國政府已不斷加強(qiáng)對兒童的保護(hù)力度，但案件的屢屢發(fā)生說明兒童保護(hù)仍存在諸多困難和不足。政府力量和社會力量如何及時有效地開展兒童保護(hù)服務(wù)，已成為當(dāng)前我國兒童保護(hù)領(lǐng)域亟須研究的重點(diǎn)內(nèi)容。本文旨在通過分析介紹美國在兒童保護(hù)領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)、政府職能和具體工作流程，結(jié)合當(dāng)前我國兒童保護(hù)工作面臨的困境與挑戰(zhàn)，進(jìn)一步提出在我國完善兒童保護(hù)體系的對策建議。

一、美國的兒童保護(hù)體系

美國是一個聯(lián)邦制國家。根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府與各州政府作為互不相關(guān)的獨(dú)立實(shí)體并存，各自具有自己的權(quán)限范圍。因此，美國沒有全國統(tǒng)一的兒童保護(hù)體系。不過，聯(lián)邦政府就兒童保護(hù)設(shè)置了法律標(biāo)準(zhǔn)，各州都必須以此為基礎(chǔ)建立自己的兒童保護(hù)系統(tǒng)，只是在具體的政策、立法和實(shí)踐上有所差異。

（一）法律基礎(chǔ)

美國的兒童保護(hù)體系建基于一個法律概念——國家親權(quán)（Parens patriae）, 即以國家公權(quán)利代替失職的父母親或法定監(jiān)護(hù)人，扮演父母的角色以保護(hù)未成年人。長期以來，美國社會有著濃厚的個人主義文化傳統(tǒng)，主張個人須為自己的人生負(fù)起最大責(zé)任，父母有權(quán)決定如何撫育自己的孩子。然而在1874 年，一名9歲女童瑪麗·埃倫（Mary Ellen）遭受其養(yǎng)父母長期虐待的事件被公之于眾，不但喚起了人們對處于弱勢的兒童的極大同情，也把兒童的脆弱性和依賴性鮮明地凸顯出來。 社會大眾開始逐步接受國家力量介入曾經(jīng)被認(rèn)為是私密不可侵犯的家庭事務(wù)，以確保兒童得到適當(dāng)?shù)闹С峙c保護(hù)。不過，此時美國還沒有保護(hù)受虐兒童的相關(guān)法律，法庭不得不以動物保護(hù)法來解釋人是動物界的一員，才將瑪麗·艾倫從家庭中帶離，使她免于繼續(xù)受到養(yǎng)父母的虐待。

20 世紀(jì)60 年代，全美各州陸續(xù)建立了針對疑似受虐兒童的強(qiáng)制舉報(bào)制度。1962 年，《美國醫(yī)學(xué)會雜志》上發(fā)表了一篇有關(guān)“受虐兒童綜合癥”的文章，揭示了受虐兒童的大量存在，并建議強(qiáng)制某些職業(yè)群體報(bào)告虐待兒童的事件。同年，聯(lián)邦政府兒童局召開會議討論如何解決虐待兒童問題。會議達(dá)成決議，建議各州出臺舉報(bào)虐待兒童行為的制度。1963 年到1967 年間，全美各州先后頒布實(shí)施了受虐兒童舉報(bào)制度。最初，強(qiáng)制舉報(bào)制度僅規(guī)定醫(yī)務(wù)人員具有報(bào)告兒童受虐的責(zé)任，后來逐漸發(fā)展到規(guī)定所有與兒童有密切接觸的人員都有報(bào)告的義務(wù)，如醫(yī)生和護(hù)士、教師、社會工作者、警察、兒童攝影師等；而被報(bào)告的對象則是對兒童有責(zé)任的人或機(jī)構(gòu)，如父母、其他家庭成員、保姆、托兒所、學(xué)校、寄養(yǎng)家庭等。隨著強(qiáng)制舉報(bào)制度的施行，原先鮮為人知的虐童事件開始大量進(jìn)入公眾視野。僅1974 年，全美就約有60000 個舉報(bào)虐待兒童的報(bào)案。[2]

社會對虐童問題的關(guān)注直接推動了美國關(guān)于兒童保護(hù)的第一項(xiàng)聯(lián)邦立法，即1974 年通過的《兒童虐待防治法案》(Child Abuse Prevention and Treatment Act)。該法案授權(quán)聯(lián)邦政府為各州提供經(jīng)費(fèi)，用于改善和加強(qiáng)各州應(yīng)對兒童遭受身體虐待、性虐待和忽視等問題的措施。同時，它還為兒童虐待問題的調(diào)查研究、救助受虐兒童的社工的培訓(xùn)、建設(shè)地區(qū)性的受虐兒童救助中心以及開展救助受虐兒童示范項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)支持。此外，該法案還要求社工定期訪問、監(jiān)督和評估那些有虐待和忽視記錄的家庭，以保證虐待兒童事件不再發(fā)生。[3]《兒童虐待防治法案》中最重要的一點(diǎn)，還是要求各州建立兒童虐待或疑似虐待的強(qiáng)制舉報(bào)制度，否則不能獲得聯(lián)邦資助。

在《兒童虐待與防治法案》的關(guān)照下，每年都有大量兒童被帶離家庭，進(jìn)入寄養(yǎng)照料體系。然而，美國政府很快發(fā)現(xiàn)，接受寄養(yǎng)照料的兒童人數(shù)始終居高不下，這說明國家強(qiáng)力介入的做法未能從源頭上避免虐待案件的發(fā)生，反而可能對兒童成長產(chǎn)生不利影響。為了改變兒童安置的現(xiàn)狀，自20 世紀(jì)80 年代起，美國政府開始大力提倡家庭對兒童的意義，主張以家庭的維系來彌補(bǔ)寄養(yǎng)照料的不足。1980 年《收養(yǎng)援助與兒童福利法》(Adoption Assistance and Child Welfare Act)的出臺，體現(xiàn)了聯(lián)邦政府在兒童保護(hù)觀念上的轉(zhuǎn)變。最初的寄養(yǎng)安置旨在割斷兒童與原來家庭的聯(lián)系，而現(xiàn)在的寄養(yǎng)安置則以重組家庭為目標(biāo)，寄養(yǎng)觀念從破壞原有家庭轉(zhuǎn)向家庭的維系，政策重心從救助轉(zhuǎn)為預(yù)防，并尋求寄養(yǎng)照料的替代方式。按照《收養(yǎng)援助與兒童福利法》的思想，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)不再是把兒童帶離家庭，而是對家庭需求進(jìn)行評估，并為其提供深度服務(wù)，以避免兒童被帶離家庭。即使出于安全考慮必須將兒童帶離，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)仍應(yīng)積極幫助家庭解決造成孩子被帶離的根本問題，盡可能快地讓家庭重新團(tuán)聚。[4]

家庭維系服務(wù)在20 世紀(jì)90 年代持續(xù)擴(kuò)張，許多高風(fēng)險家庭的孩子因此免受寄養(yǎng)安置，但過分強(qiáng)調(diào)家庭維系卻犧牲兒童安全的事件也時有發(fā)生。[5]為此，美國國會在1997 年通過了《聯(lián)邦收養(yǎng)與家庭安全法案》(Federal Adoption and Safe Families Act)。與之前的《收養(yǎng)援助與兒童福利法案》相比，《聯(lián)邦收養(yǎng)與家庭安全法案》在政策取向上有明顯轉(zhuǎn)變：它減少了對家庭維系的強(qiáng)調(diào)，要求兒童福利的一切決策應(yīng)以保護(hù)兒童安全為首要原則。雖然這一法案規(guī)定，在將兒童安排到寄養(yǎng)體系之前，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須做出“合理努力”，以降低將兒童從家庭轉(zhuǎn)移的必要性。但它同時也強(qiáng)調(diào)，如果兒童留在家里可能會受到傷害，相關(guān)機(jī)構(gòu)則無須再做出維系家庭的努力。[6]這意味著，一旦父母被認(rèn)定為不適合照顧自己的孩子，那么不論孩子年齡大小或親子關(guān)系的好壞，他們的監(jiān)護(hù)權(quán)都會被終止。

（二）機(jī)構(gòu)職能

兒童保護(hù)工作是一項(xiàng)公共事業(yè)，它是一系列計(jì)劃、決策、制度和行動的結(jié)合，涉及一個國家中各級政府及各種社會部門的協(xié)同合作。在美國，聯(lián)邦、州、縣的相關(guān)政府部門以及各種社會組織在兒童保護(hù)工作中扮演著不同的重要角色。

美國聯(lián)邦政府的許多部門都在不同領(lǐng)域和不同程度上承擔(dān)了保護(hù)兒童的任務(wù)，例如住房與城市發(fā)展部有為兒童及其家庭提供住房補(bǔ)助的項(xiàng)目，教育部有保障兒童就學(xué)的項(xiàng)目，但主要承擔(dān)兒童保護(hù)工作的是衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（Department of Health and Human Services，HHS）。HHS 下設(shè)11 個部門，兒童保護(hù)工作集中在兒童與家庭署（Administration for Children and Families，ACF）。ACF 是一個綜合性的兒童工作部門，其主要職責(zé)是增進(jìn)家庭、兒童、個人和社會福利。它并不直接面向個體或家庭提供服務(wù)，而是為那些負(fù)責(zé)直接提供服務(wù)的州和地方政府及社會組織提供資助。目前，ACF 將全美劃分為10 個地區(qū)，在每個地區(qū)挑選一個城市設(shè)立地區(qū)辦公室，總部則設(shè)在華盛頓，由此構(gòu)建出全國聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，確保工作流程的暢通。ACF 下轄19 個部門，其中一個是兒童、青少年及家庭管理局（The Administration on Children, Youth and Families），該局下設(shè)兒童處，其主要職責(zé)就是兒童安全與兒童保護(hù)。[7]

因美國各州行政相對獨(dú)立，故各州所設(shè)負(fù)責(zé)兒童保護(hù)事務(wù)的機(jī)構(gòu)名稱和工作范疇并不一致。一般而言，州和地方各級政府都設(shè)有兒童保護(hù)工作部門，通常稱為兒童保護(hù)服務(wù)部（Child Protective Services, CPS）。CPS 負(fù)責(zé)受理疑似虐待兒童的舉報(bào)并做出反應(yīng)，包括開展調(diào)查或評估、安置兒童、提起訴訟等。CPS 的核心任務(wù)是：對兒童的安全狀況進(jìn)行評估；實(shí)施干預(yù)，使兒童免受傷害；增強(qiáng)家庭保護(hù)兒童的能力；幫助兒童與家庭團(tuán)聚，或?yàn)閮和峁┨娲缘?、安全的家庭環(huán)境。[8]當(dāng)然，CPS 的工作還涉及與各個相關(guān)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和人士進(jìn)行合作，包括司法、醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體、反家庭暴力團(tuán)體以及兒童的親屬等。CPS 需要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，促使各種社會力量協(xié)同合作，共同保護(hù)兒童免受傷害。

除了政府部門和公立機(jī)構(gòu)以外，全美還遍布著大大小小的兒童服務(wù)社會組織。它們通常是非營利性質(zhì)，依靠政府資助和社會捐贈，向兒童及其家庭提供免費(fèi)服務(wù)。政府對社會組織的資助采取一套規(guī)劃、立項(xiàng)、實(shí)施、評價的項(xiàng)目化運(yùn)作模式，即由從聯(lián)邦到地方的各級各類政府機(jī)構(gòu)發(fā)布和資助特定的項(xiàng)目，由社會組織對這些項(xiàng)目提出申請，獲得批準(zhǔn)的社會組織得到經(jīng)費(fèi)，按照項(xiàng)目要求提供服務(wù)。例如，聯(lián)邦政府的ACF 根據(jù)有關(guān)法律研究和開發(fā)出針對兒童的項(xiàng)目，并將其納入政府財(cái)年預(yù)算，經(jīng)國會通過并撥款。發(fā)布項(xiàng)目公告后，符合條件的州和地方各級政府相關(guān)部門、社會組織等都可以進(jìn)行申報(bào)。對于一些非競爭性項(xiàng)目，各州都能按照一定公式計(jì)算得到相應(yīng)比例的撥款，而另一些項(xiàng)目則采用競爭性的差額立項(xiàng)。立項(xiàng)后，聯(lián)邦政府下?lián)茼?xiàng)目經(jīng)費(fèi)，獲得資助的部門和機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目所要求的工作。州與地方政府在這一過程中扮演雙重角色，一方面既能以項(xiàng)目執(zhí)行者的身份向聯(lián)邦政府提出項(xiàng)目申請，另一方面又要對本地所有受資助的社會組織進(jìn)行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。從這個角度來看，美國的兒童保護(hù)體系就是各種項(xiàng)目的組合體，各級政府的相關(guān)部門和全國的公立、私立保護(hù)機(jī)構(gòu)都是依托項(xiàng)目發(fā)揮作用，形成一個多層次運(yùn)作的綜合保護(hù)體系。[9]

（三）兒童保護(hù)服務(wù)部工作流程

CPS 是開展兒童保護(hù)工作的核心部門。它負(fù)責(zé)受理本地區(qū)的虐童舉報(bào)，評估兒童的安全和風(fēng)險狀況。對那些得到證實(shí)的報(bào)告，CPS 要為兒童提供服務(wù)或安排相關(guān)的社會組織提供服務(wù)，幫助兒童獲得穩(wěn)定、安全的生活環(huán)境。如果父母或監(jiān)護(hù)人不具備提供安全生活環(huán)境的能力或意愿，CPS 還可以代表兒童向法院提出起訴，依據(jù)法院判決對兒童進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈L期安置。CPS 的工作流程大致分為六個階段：受理報(bào)告，初步調(diào)查，家庭評估，安置兒童，提供服務(wù)，評估結(jié)案。

1.受理報(bào)告

CPS 通常有專門的24 小時免費(fèi)熱線電話，用于受理舉報(bào)。在這個階段，接線員要從舉報(bào)者那里獲得一些關(guān)鍵信息，包括：兒童和父母的姓名、住址等基本信息；兒童受到虐待的類型、嚴(yán)重程度、發(fā)生地；目前兒童的狀態(tài)；父母或照料者的身體和精神狀態(tài)等?？傊泳€員要盡可能收集充分的信息，以便做出相應(yīng)的判斷，如：該舉報(bào)的情況是否達(dá)到了虐待的標(biāo)準(zhǔn)？兒童目前是否面臨緊迫的危險？[10]一旦受理該報(bào)告，接線員還要決定對此做出反應(yīng)的時間。根據(jù)兒童面臨危險的緊迫性，反應(yīng)時間一般分為三種：立即反應(yīng)，24 小時內(nèi)反應(yīng)，24 小時以外反應(yīng)。

2.初步調(diào)查

受理舉報(bào)之后，CPS 會派出調(diào)查員對案件開展初步調(diào)查。調(diào)查對象包括所有與案件有關(guān)的人員和機(jī)構(gòu)，如兒童本人、父母、家人、警察、社工、學(xué)校、醫(yī)院等。在調(diào)查階段，CPS 的工作人員應(yīng)完成五項(xiàng)任務(wù)，一是判斷該舉報(bào)是否屬實(shí)，即是否有充足的證據(jù)證實(shí)這一舉報(bào)；二是評估兒童面臨的風(fēng)險因素；三是評估兒童當(dāng)前的安全狀況；四是評估家庭的應(yīng)急需求，為有需求的家庭安排相應(yīng)的醫(yī)療、食物、住所等；五是決定該案件是在CPS 的服務(wù)范疇，還是應(yīng)該轉(zhuǎn)介到其他機(jī)構(gòu)。[11]

3.家庭評估

開展家庭評估的目的,是幫助父母或兒童的照料者認(rèn)識到問題所在并加以彌補(bǔ)，使兒童能繼續(xù)留在自己的家庭中生活。在家庭評估階段，CPS 的社工要盡量激發(fā)家庭參與評估過程，發(fā)掘家庭所具有的優(yōu)勢、需求和資源。如果說初步調(diào)查階段的重點(diǎn)是辨別家庭中不利于兒童生活的消極因素，那么家庭評估階段的重點(diǎn)就是辨別積極的方面；初步調(diào)查的目的是發(fā)現(xiàn)問題，而家庭評估的目的是加深對問題的認(rèn)識，理解問題形成的原因以及解決問題需要做出的改變。社工在評估過程中必須注意保持“文化敏感性”，[12]即尊重不同種族、地區(qū)、文化中的家庭結(jié)構(gòu)和養(yǎng)育習(xí)俗。

4.安置兒童

如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)兒童已不適合在原來的家庭生活，CPS 就會啟動替代家庭的安置服務(wù)。CPS 一般需要得到法院命令才能帶走兒童，但如果兒童的生命、身體受到極為緊迫的威脅時，也有權(quán)直接將兒童帶走。被帶離家庭的兒童一般有幾種臨時安置選擇，最理想的安置是和親屬居住在一起，因?yàn)樗鼘和畹母蓴_是最小的。其他的選擇還有寄養(yǎng)家庭、青少年獨(dú)立生活機(jī)構(gòu)等。如果法院裁決終止原有監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，則由CPS 暫代其監(jiān)護(hù)權(quán)，并負(fù)責(zé)尋找一個最適合該兒童的長期安置途徑。[13]

5.提供服務(wù)

CPS 的工作并不僅限于將兒童移出家庭，它更重要的職責(zé)是提供服務(wù)。自家庭進(jìn)入CPS 系統(tǒng)起，就會有專業(yè)的社工為其制定個案計(jì)劃，并幫助它們完成設(shè)定目標(biāo)。全美公共兒童福利管理者協(xié)會（National Association of Public Child Welfare Administrators）將家庭分為高、中、低三個風(fēng)險等級。高風(fēng)險家庭存在嚴(yán)重的兒童虐待行為，CPS 需要與司法機(jī)構(gòu)合作，服務(wù)內(nèi)容主要是收養(yǎng)、寄養(yǎng)以及刑事訴訟等；中等風(fēng)險家庭存在的問題多是由疏忽照顧、不恰當(dāng)?shù)慕逃绞揭穑珻PS 需要與社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，提供一些支持家庭的服務(wù)；低風(fēng)險家庭一般不存在虐待行為，CPS 會將其轉(zhuǎn)介給社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)，由它們提供早期干預(yù)、家庭支持、家長教育等各種正式或非正式的服務(wù)。[14]

6.評估結(jié)案

在提供服務(wù)的過程中，有必要對家庭的進(jìn)展做出評估。社工與家庭的每次接觸，實(shí)質(zhì)上都是一次對既定目標(biāo)完成情況的評估。此外，社工每隔3 到6 個月應(yīng)該做一次正式評估，其結(jié)論將成為結(jié)案依據(jù)。結(jié)案有兩種可能：一是家庭達(dá)到了CPS 制定的各項(xiàng)目標(biāo)，重新獲得兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)，兒童回家團(tuán)聚；二是家長不愿意或無法完成CPS 的要求，家庭環(huán)境被認(rèn)定為不適合兒童居住，那么家長的監(jiān)護(hù)權(quán)被永久剝奪。顯然，家庭團(tuán)聚是CPS 最理想的結(jié)案狀態(tài)。[15]

二、當(dāng)前我國兒童保護(hù)工作面臨的困境

經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，我國政府在兒童保護(hù)方面采取了多種多樣的積極措施，也取得了一定的成效。但是毋庸諱言，當(dāng)前我國的兒童保護(hù)還面臨著不少困境，需要尋求進(jìn)一步的解決之道。

（一）缺乏受虐兒童的強(qiáng)制舉報(bào)制度

長期以來，我國在兒童保護(hù)方面處于“被動應(yīng)對”而非“主動發(fā)現(xiàn)”的狀態(tài)。其原因在于，兒童保護(hù)系統(tǒng)中缺乏一個迅速發(fā)現(xiàn)舉報(bào)的機(jī)制。對于父母或其他成人侵害兒童的行為，誰有舉報(bào)義務(wù)，不舉報(bào)會承擔(dān)哪些后果，如何舉報(bào)，舉報(bào)給誰，接受舉報(bào)的人或機(jī)構(gòu)應(yīng)該在多長時間內(nèi)做出反饋等，對于這些問題，都沒有可具體實(shí)施的規(guī)定。例如，一些民眾在發(fā)現(xiàn)家長虐待兒童后并不舉報(bào)，這固然與人們普遍缺乏干預(yù)家庭的意識和習(xí)慣有關(guān)，但更多的情況是，人們在感情上不能接受虐待，卻不知道應(yīng)該做出什么反應(yīng)。我們常?？吹?，許多網(wǎng)民在發(fā)現(xiàn)受虐兒童后會義憤填膺地將其拍照上傳到互聯(lián)網(wǎng)，但除此之外卻不知道應(yīng)該采取什么行動來使兒童免受傷害，也不知道在第一時間應(yīng)與哪個部門聯(lián)系?？梢?，沒有對受虐兒童的強(qiáng)制舉報(bào)制度，兒童保護(hù)就缺少必備的基礎(chǔ)。

（二）有關(guān)兒童監(jiān)護(hù)責(zé)任及監(jiān)護(hù)權(quán)的法律尚不健全

隨著近年來流動兒童、留守兒童現(xiàn)象的增加，由于父母監(jiān)護(hù)失職而導(dǎo)致的兒童傷害案件越來越多，過去傳統(tǒng)的以家庭為主的監(jiān)護(hù)模式已不足以應(yīng)對當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢。按照我國刑法，如果因父母疏于監(jiān)護(hù)而造成兒童受到嚴(yán)重傷害或者死亡，父母有可能被追究刑事責(zé)任。但在實(shí)際的司法操作中，常常要考慮到兒童受傷害或死亡對其家庭是非常沉重的打擊，以及兒童受傷需要照料、社會文化對父母的同情等因素，很少有真正剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)或?qū)⒏改概行痰呐袥Q。

盡管《民法通則》與《未成年人保護(hù)法》都規(guī)定在監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益時，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護(hù)人資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人。但遺憾的是，這一規(guī)定沒有對“有關(guān)人員”和“有關(guān)單位”進(jìn)行明確界定。按照目前法律，法院只能在接到申請之后才能做出撤銷和轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)的判決，但兒童基本上無法自己提起監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷申請。兒童的近親屬、父母或者其他監(jiān)護(hù)人所在的單位、村（居）民委員會有權(quán)代表兒童提起撤銷監(jiān)護(hù)人的申請，但現(xiàn)實(shí)情況是，因?yàn)閾?dān)心監(jiān)護(hù)責(zé)任會落到自己的頭上，這些個人和單位并不愿意提起申請。顯然，目前法律難以回答的問題是：誰有義務(wù)提起撤銷兒童監(jiān)護(hù)人的申請？不履行該義務(wù)將會承擔(dān)什么責(zé)任？監(jiān)護(hù)人資格撤銷后，如何指定新的監(jiān)護(hù)人？上述問題不得到解釋，那些不適合繼續(xù)養(yǎng)育子女的，甚至已對子女造成了嚴(yán)重傷害的父母就仍然擁有監(jiān)護(hù)權(quán)，兒童受到傷害的事件就會繼續(xù)發(fā)生。

（三）兒童保護(hù)的長期安置渠道不暢

兒童監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的真正難題，在于撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)后無人“接手”，這是司法遭遇現(xiàn)實(shí)困境的重要原因。在我國，目前只有父母雙亡的兒童或者棄嬰才能進(jìn)入體現(xiàn)國家監(jiān)護(hù)制度的兒童福利院，受虐兒童、流浪兒童和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等還無法接受國家監(jiān)護(hù)，也沒有家庭以外的長期替代性安置的制度安排。同樣，家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)等救助保護(hù)方式目前在法律上也只針對孤殘兒童和被遺棄的兒童，且其覆蓋面也相對較窄。在這樣的制度框架下，即使與父母共同居住已經(jīng)嚴(yán)重危害兒童的身心甚至是生命安全，國家也沒有專門的組織機(jī)構(gòu)以及合法的制度來進(jìn)行長期安置。

三、完善兒童保護(hù)體系的對策建議

上述種種困境表明，我國在兒童保護(hù)領(lǐng)域還有很長的路要走。在這一過程中，有必要學(xué)習(xí)其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，美國的兒童保護(hù)體系正是這樣一個參照物。

（一）在各級政府中設(shè)立兒童保護(hù)職能部門

美國的各級政府中都設(shè)有專門的兒童保護(hù)職能部門，如聯(lián)邦政府的兒童與家庭署、州與地方政府的兒童保護(hù)服務(wù)部等，這些政府部門承擔(dān)著調(diào)查、起訴、咨詢、干預(yù)等許多保護(hù)兒童權(quán)益的職能。實(shí)際上，這也是發(fā)達(dá)國家的普遍做法，德國、日本等國家的政府也有相似的部門。因此，我國也可在各級政府中設(shè)置專司兒童保護(hù)事務(wù)的職能部門，中央主管單位可設(shè)在民政部，主要負(fù)責(zé)兒童保護(hù)的政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目發(fā)布、經(jīng)費(fèi)管理和成效評估。各省、直轄市、自治區(qū)在民政局（廳）成立地方兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，接受民政部的領(lǐng)導(dǎo)，但在具體事務(wù)運(yùn)作上享有自主權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)管中央關(guān)于兒童保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施和執(zhí)行，以及制定本省、直轄市、自治區(qū)的兒童保護(hù)政策和保護(hù)服務(wù)計(jì)劃，并通過撥款、政策指導(dǎo)、信息服務(wù)、提供培訓(xùn)和技術(shù)支持，開展項(xiàng)目評估等工作，幫助市（縣）地方機(jī)構(gòu)履行服務(wù)職責(zé)。市（縣）級政府民政局設(shè)立兒童保護(hù)服務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)有關(guān)的具體事務(wù)性工作，包括：當(dāng)發(fā)現(xiàn)兒童需要家庭干預(yù)時，及時進(jìn)行干預(yù)；當(dāng)兒童需要緊急庇護(hù)時，將兒童帶離家庭并做出適當(dāng)?shù)陌仓?；?dāng)兒童受到嚴(yán)重傷害時，對案件進(jìn)行調(diào)查；認(rèn)為需要撤銷監(jiān)護(hù)人資格時，向法院提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟。

（二）建立兒童傷害強(qiáng)制舉報(bào)制度

建議國務(wù)院出臺《兒童傷害強(qiáng)制舉報(bào)辦法》，規(guī)定公民在發(fā)現(xiàn)兒童受到傷害的情況時有舉報(bào)的義務(wù)。尤其是教師、醫(yī)護(hù)人員、執(zhí)法人員、社工等在日常工作中容易接觸和發(fā)現(xiàn)兒童被忽視、虐待、遺棄等情況的個人或部門，必須向公安部門或民政部門舉報(bào)。掌握兒童受傷害的信息卻不舉報(bào)者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。全國應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的兒童保護(hù)熱線電話，也可在110 報(bào)警系統(tǒng)或其他公共服務(wù)熱線中增加兒童傷害舉報(bào)服務(wù)。

建立對舉報(bào)的回應(yīng)機(jī)制，以鼓勵公民參與舉報(bào)。民政部門應(yīng)研究制定兒童風(fēng)險分級標(biāo)準(zhǔn)。對高風(fēng)險兒童，在接到舉報(bào)后應(yīng)立即通知公安部門，聯(lián)合開展調(diào)查，以確保兒童能夠及時脫離危險環(huán)境，并被安置到安全、有益于其成長的環(huán)境。對中等風(fēng)險兒童和低風(fēng)險的兒童，可視情況緊迫性確定不同的反應(yīng)時間，但原則上應(yīng)在接到舉報(bào)后的72 個小時之內(nèi)進(jìn)行調(diào)查。

（三）建立國家臨時監(jiān)護(hù)制度與長期安置辦法

建議出臺專門法規(guī)政策，明確提出國家臨時監(jiān)護(hù)制度和兒童長期安置辦法。第一，所有無法獲得家庭適當(dāng)照料的兒童，都應(yīng)成為國家臨時監(jiān)護(hù)的對象，民政部門承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)職能，負(fù)責(zé)對兒童選擇最適當(dāng)?shù)呐R時生活場所和照料者。第二，明確規(guī)定代表兒童提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟的主體為民政部門。對于不具備養(yǎng)育兒童能力、對兒童造成嚴(yán)重傷害的監(jiān)護(hù)人，民政部門應(yīng)依法對其提起訴訟，申請終止其監(jiān)護(hù)權(quán)。第三，如果原監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)被終止，應(yīng)立即啟動長期安置程序。民政部門應(yīng)在征求兒童本人及兒童親屬意見的前提下，會同居民委員會、村民委員會、婦聯(lián)、團(tuán)委等其他部門和單位協(xié)商，選擇符合兒童最大利益的長期安置辦法。

（四）設(shè)立社區(qū)兒童服務(wù)中心

在兒童福利院、流浪兒童救助保護(hù)中心之外，設(shè)立社區(qū)兒童服務(wù)中心，面向受虐待或被忽視的兒童、困難家庭子女、農(nóng)村留守兒童、失學(xué)輟學(xué)兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等一切有需要的困境兒童。社區(qū)兒童服務(wù)中心的職責(zé)應(yīng)包括臨時食宿、基本醫(yī)療、心理咨詢、法律援助等；聘用受過社工專業(yè)教育、具備社工從業(yè)資格的工作人員，確保兒童得到專業(yè)的服務(wù)。此外，在政府興辦社區(qū)兒童服務(wù)中心的同時，還應(yīng)鼓勵社會組織參與保護(hù)兒童。政府可簡化從事兒童保護(hù)工作的社會組織的設(shè)立程序，并通過專項(xiàng)資金、政策優(yōu)惠、購買服務(wù)等形式來進(jìn)行扶持，從而形成政府與社會組織共同保護(hù)兒童的強(qiáng)大合力。

[1] Eric, S and Lazoritz, S.. Out of the darkness: The story of Mary Ellen Wilson[M]. Cape Coral, FL: Dolphin Moon Publishing，1998：36.

[2] Myers, J.. A short history of child protection in America[J]. Family Law Quarterly，2008, 42(3):449-463.

[3] Schene, P.. Past, present, and future roles of child protective services[J]. The Future of Children: Protecting Children from Abuse and Neglect，1998 (1):23-38.

[4] Adoption Assistance and Child Welfare Act[Z]. P. L. 96-272,1980.

[5] McGowan, B., and Walsh, E.. Policy challenges for child welfare in the new century[J]. Child Welfare，2000： 79 (1):11-27.

[6] Adoption and Safe Families Act[Z]. P. L. 105-89,1997.

[7][9]何芳.“流浪兒在美國”：社會救助的制度、實(shí)踐與啟示[M].上海：上海人民出版社，2013：271-273.

[8] National Association of Public Child Welfare Administrators. Guidelines for a model system of protective serices for abused and neglected children and their families[R]. Washington, DC: American Public Human Services Association，1999:35-42.

[10] Wells, S.. How do I decide whether to accept a report for a child protective services investigation? In H. Dubowitz & D. Depanfilis (Eds.), Handbook for child protection practice[C]. Thousand Oaks, CA: Sage. 2000a:3-6.

[11][12][14][15] DePanfilis, D. and Salus, M.. Child protective services: A guide for caseworkers[R]. Washington, DC: U. S. Department of Health and Human Services，2003:39-49, 69, 83-85, 99-100.

[13] The Texas Association for the Protection of Children. Understanding Texas’ child protection service system[EB/OL]. http://texprotects.org/media/uploads/10_7_14_combined_cps_systems__flowchart_final.pdf，2015-3-2.