武　芳

(1.華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042； 2.武漢市政府法制研究中心，湖北 武漢 430014)

論行政規(guī)范性文件的監(jiān)督途徑

武芳1，2

(1.華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042； 2.武漢市政府法制研究中心，湖北 武漢 430014)

在肯定行政規(guī)范性文件存在必要性的同時(shí)，對其實(shí)施監(jiān)督具有重要意義。行政規(guī)范性文件的內(nèi)部監(jiān)督途徑是來自于行政系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施的監(jiān)督，外部監(jiān)督途徑是來自于其他國家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織實(shí)施的監(jiān)督。我國要建立的行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)是內(nèi)、外部監(jiān)督系統(tǒng)自身運(yùn)行良好，能發(fā)揮各自優(yōu)勢，同時(shí)各種監(jiān)督途徑之間又能銜接通暢，彌補(bǔ)各自不足，充分發(fā)揮人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的監(jiān)督合力和實(shí)效的、科學(xué)有效的監(jiān)督體系。行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系可以從制定或者修改有關(guān)行政規(guī)范性文件監(jiān)督的法律及其解釋、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋予以完善。

行政規(guī)范性文件；內(nèi)部監(jiān)督；外部監(jiān)督；監(jiān)督體系；立法完善

第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會(以下將“人民代表大會”簡稱為“人大”，將“常務(wù)委員會”簡稱為“常委會”)第十一次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，對自1990年10月1日起已施行24年的現(xiàn)行的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)進(jìn)行了首次修改。其中確立的行政規(guī)范性文件附帶審查制度是一項(xiàng)全新的制度，賦予了人民法院對于行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)，強(qiáng)化了人民法院對于行政權(quán)力的司法監(jiān)督職責(zé)，是對現(xiàn)行《行政訴訟法》的重大突破，將對我國現(xiàn)有的行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系產(chǎn)生重大積極的影響。黨的第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，同時(shí)指出，應(yīng)當(dāng)“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”?！缎姓V訟法》修改后，我國行政規(guī)范性文件的監(jiān)督途徑包括哪些，其運(yùn)行過程中存在哪些問題，以及如何從立法上予以完善？本文擬對上述問題進(jìn)行初步探討，以期對完善行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系，加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約監(jiān)督有所裨益。

一、行政規(guī)范性文件的概念和對其實(shí)施監(jiān)督的意義

現(xiàn)行的和修改后的《行政訴訟法》中均使用了“規(guī)范性文件”的表述。修改后的《行政訴訟法》確立的規(guī)范性文件附帶審查制度，將國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件確定為適用對象，不含規(guī)章。本文使用了“行政規(guī)范性文件”的表述，但無論從學(xué)界理論研究角度，還是從立法語言文字角度，抑或從政府法制、司法審判工作實(shí)踐來看，學(xué)界和有關(guān)國家機(jī)關(guān)之間并未就此概念形成共識。有學(xué)者總結(jié)出在理論上有“規(guī)范職員。

性文件”、“行政規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”等名稱，立法上有“行政措施”、“決定”、“命令”、“其他規(guī)范性文件”、“規(guī)定”等名稱，“這既給理論研究帶來了困難，也有礙于人們之間的溝通和交流”。[1]596本文暫不對行政規(guī)范性文件這一概念的含義、特征、范圍等內(nèi)容進(jìn)行探討，所稱行政規(guī)范性文件主要是指行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，與修改后的《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定并不沖突。目前，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并未對行政規(guī)范性文件的含義作出規(guī)定。但有學(xué)者對行政規(guī)范性文件的含義進(jìn)行了界定，認(rèn)為“是指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱”。[2]由于對行政規(guī)范性文件實(shí)施監(jiān)督的目的主要在于監(jiān)督其制定機(jī)關(guān)對于行政權(quán)力的行使是否合法和適當(dāng)，因此，了解行政系統(tǒng)內(nèi)對于行政規(guī)范性文件這一概念的認(rèn)識具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。目前，已有部分規(guī)章對其適用的行政規(guī)范性文件的含義作了規(guī)定。*如《武漢市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》(武漢市人民政府令第175號)第二條規(guī)定：本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指政府及其職能部門和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，依據(jù)法定職權(quán)制定的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。又如《農(nóng)業(yè)部規(guī)范性文件管理規(guī)定》(農(nóng)業(yè)部令2012年第1號)第二條規(guī)定：本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指農(nóng)業(yè)部在履行職責(zé)中，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院文件所制定的，直接涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的文件。在政府法制實(shí)踐工作中，一般認(rèn)為行政規(guī)范性文件是指有制定權(quán)的行政主體為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，依據(jù)法定職權(quán)制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用，具有普遍約束力的文件，但不包括規(guī)章。

現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)基于行政管理的需要，制定了數(shù)量眾多的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件。“整整一個(gè)時(shí)代，規(guī)則制定都處于爆炸狀態(tài)。這種趨勢的不可阻擋現(xiàn)已被大家普遍接受，規(guī)則制定已被視為現(xiàn)代官僚社會的一個(gè)基本特征”。[3]行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策，依據(jù)法定職責(zé)開展行政管理活動(dòng)，從制度上制約規(guī)范行政權(quán)力行使的重要方式?！耙笮姓弑仨氃谝粋€(gè)規(guī)則之中固定化”，“可能會促進(jìn)行政機(jī)關(guān)作出更為謹(jǐn)慎的決定，并有利于公眾的和立法的監(jiān)督”。[4]然而，“行政規(guī)范的大量存在可以有效遏制具體行政行為的隨意性”，但“行政規(guī)范本身的隨意性卻得以泛濫”。[1]630行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件存在的主要問題包括：制定主體比較混亂、程序缺乏規(guī)則、依據(jù)不夠正當(dāng)、內(nèi)容違法較多和越權(quán)情況嚴(yán)重。*參見《江凌同志在全國地方規(guī)范性文件備案審查示范點(diǎn)工作座談會結(jié)束時(shí)的講話》，http://www.nmfzb.gov.cn/information/fzb5/msg554728390.html。正是行政機(jī)關(guān)不注重行政規(guī)范性文件管理，隨意制發(fā)涉及行政管理的文件，導(dǎo)致出現(xiàn)飽受社會公眾詬病的“紅頭文件”“亂”和“濫”的現(xiàn)象，*行政法學(xué)專家、北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，規(guī)范性文件最為突出的就是“亂”、“濫”二字，制定主體亂、調(diào)整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權(quán)力打轉(zhuǎn)。具體表現(xiàn)在設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利無依據(jù)；擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式；擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)或增設(shè)審批環(huán)節(jié)、條件；文件制定不符合技術(shù)規(guī)范；強(qiáng)調(diào)行政管理相對人的義務(wù)多，規(guī)定管理機(jī)關(guān)責(zé)任和制約的措施少這5大問題上。參見李立：《中國“紅頭文件”為何不再漫天飛》，http://www.legaldaily.com.cn/zffz/content/2007-11/05/content_732396.htm。侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。中國人大網(wǎng)上公布的《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)〉的說明》中也指出：“實(shí)踐中有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件中越權(quán)錯(cuò)位等規(guī)定造成的。”[5]

行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策，正確行使公權(quán)力，履行行政管理職能的重要途徑，也是社會公眾了解行政機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)具體行政管理活動(dòng)的主要途徑，事關(guān)公民、法人和其他組織的切身利益。因此，在充分肯定行政規(guī)范性文件存在必要性的同時(shí)，為防止紅頭文件“亂”和“濫”現(xiàn)象的發(fā)生，必須對行政規(guī)范性文件從制定到實(shí)施的全過程實(shí)施管理和監(jiān)督。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政規(guī)范性文件中出現(xiàn)的違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，從源頭上規(guī)范行政管理活動(dòng)的執(zhí)行依據(jù)，強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，能夠預(yù)防和減少不適當(dāng)甚至違法行政規(guī)范性文件侵害行政相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。這對維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，有效維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益具有重要意義，也是貫徹實(shí)施《決定》的基本要求。

二、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督途徑

以監(jiān)督主體的不同作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政規(guī)范性文件的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中，行政機(jī)關(guān)在行政系統(tǒng)內(nèi)對行政規(guī)范性文件實(shí)施的監(jiān)督被稱為內(nèi)部監(jiān)督。主要包括兩個(gè)方面：一方面來自制定機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，主要側(cè)重于對行政規(guī)范性文件制定過程的監(jiān)督；另一方面則來自于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，主要依據(jù)為我國憲法第八十九條、第一百零八條和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)第五十九條等規(guī)定。*憲法第八十九條規(guī)定國務(wù)院行使的職權(quán)包括：改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。第一百零八條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民政府行使的職權(quán)包括改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。這種層級監(jiān)督既包括一級政府對其所屬部門制定的行政規(guī)范性文件實(shí)施的監(jiān)督，也包括上一級人民政府通過備案審查和行政復(fù)議中的附帶審查等方式，對下一級人民政府制定的行政規(guī)范性文件實(shí)施的監(jiān)督。

對行政規(guī)范性文件實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督能有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的專業(yè)優(yōu)勢，充分體現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下推進(jìn)行政管理的高效率，并可通過系統(tǒng)內(nèi)建立的監(jiān)督檢查、受理行政規(guī)范性文件合法性審查要求或者建議、行政復(fù)議審查等糾錯(cuò)機(jī)制來糾正不適當(dāng)甚至違法的行政規(guī)范性文件，對于遏制行政規(guī)范性文件的“亂”、“濫”現(xiàn)象有積極的促進(jìn)作用。目前，行政規(guī)范性文件管理已成為政府法制工作的重要內(nèi)容，“政府法制監(jiān)督的本質(zhì)就是在行政系統(tǒng)內(nèi)部將合法性的問題專門組織起來，以使合法性原則得到專門化、系統(tǒng)化、制度化”[6]。我國行政規(guī)范性文件管理的發(fā)展歷程最早可追溯到1987年，當(dāng)時(shí)主要側(cè)重于建立備案審查制度?！昂邶埥⒓值壬贁?shù)省級人民政府也參照法規(guī)規(guī)章的備案制度，對本級政府所屬工作部門和地市級人民政府制定的規(guī)范性文件提出了報(bào)送省級人民政府備案的要求，最早在省級政府層面上建立了規(guī)范性文件備案制度?！盵7]截至目前，大多數(shù)具有地方政府規(guī)章制定權(quán)限的省、市級人民政府都制定出臺了有關(guān)行政規(guī)范性文件管理的地方政府規(guī)章。經(jīng)過各級人民政府近30年的努力，我國行政規(guī)范性文件管理領(lǐng)域取得了較大成效，一些地方已經(jīng)初步形成省、市、縣、鄉(xiāng)“四級政府、三級備案”的框架，形成了縣級以上地方各級人民政府對其所屬部門和下級人民政府的行政規(guī)范性文件實(shí)施備案監(jiān)督的機(jī)制。[8]并逐步建立健全了行政規(guī)范性文件的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等制定程序和備案審查、受理審查要求或者建議、解釋、定期清理、統(tǒng)計(jì)通報(bào)、監(jiān)督檢查、有效期、實(shí)施后評估等管理制度，發(fā)揮了行政規(guī)范性文件保障法制統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)政令暢通、優(yōu)化規(guī)則質(zhì)量、完善內(nèi)部監(jiān)督、維護(hù)公民和組織的正當(dāng)權(quán)益等作用*文中主要論及的是法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查發(fā)揮的作用，筆者認(rèn)為作者歸納的上述方面的作用也同樣適用于目前我國整個(gè)行政規(guī)范性文件管理制度發(fā)揮的作用，因此未作特別區(qū)分。參見曹康泰主編：《政府法制建設(shè)三十年的回顧與展望》，中國法制出版社2008年，第178-179頁。。

三、行政規(guī)范性文件外部監(jiān)督途徑

行政規(guī)范性文件的外部監(jiān)督主要來自其他國家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織對于行政規(guī)范性文件實(shí)施的監(jiān)督，一般基于履行國家機(jī)關(guān)職責(zé)和維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的需要，并不對行政規(guī)范性文件實(shí)施具體管理。

1.國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)憲法的規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)包括作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，其常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會，和作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方各級人大，其中只有縣級以上的地方各級人大才設(shè)立常委會。國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)對行政規(guī)范性文件實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)主要為憲法第六十七條、第一百零四條和《組織法》第八條、第四十四條的規(guī)定，*憲法第六十七條規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會行使的職權(quán)包括撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。第一百零四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會行使的職權(quán)包括撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。第四十四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使的職權(quán)包括撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。目前主要由各級人大常委會具體承擔(dān)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查職責(zé)。根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，各級人大常委會所進(jìn)行的監(jiān)督總的來說是兩種：一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是指通過對規(guī)范性文件的備案審查，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一，這是人大常委會監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。[9]各級人大常委會對于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督主要側(cè)重于發(fā)揮其法律監(jiān)督職責(zé)。

從人大對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查工作的角度看，憲法和法律規(guī)定的有關(guān)規(guī)范性文件可以分為要求備案和不要求備案兩類，國務(wù)院的決定、命令沒有納入備案審查范圍。[10]89-90截至目前，大多數(shù)省級人大常委會根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)第二十九條的授權(quán)，*《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。針對縣級以上人民政府制定的行政規(guī)范性文件，制定了對其進(jìn)行備案審查的地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)主要從備案審查機(jī)構(gòu)、備案范圍、備案時(shí)限、備案工作機(jī)構(gòu)、備案審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查處理、公布等方面對行政規(guī)范性文件備案審查進(jìn)行了規(guī)定，主要采取的是行政規(guī)范性文件公布后要求其接受備案審查的事后監(jiān)督模式，部分地方性法規(guī)也對可以主動(dòng)審查的情形作了規(guī)定。*如《安徽省各級人民代表大會常務(wù)委員會實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第十一條對可以進(jìn)行主動(dòng)審查的規(guī)范性文件范圍作了規(guī)定。由于國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)對于政府部門制定的行政規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，我國現(xiàn)行法律并沒有作出明確規(guī)定，其合法性和合理性尚存在爭議。我國憲法未明確規(guī)定全國人大及其常委會對國務(wù)院部門制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，但《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第三十七條的規(guī)定*《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第三十七條規(guī)定：各專門委員會的工作包括審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章。表明全國人大常委會可以對國務(wù)院部門制定的行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。目前，只有少數(shù)地方性法規(guī)將地方政府部門制定的規(guī)范性文件納入了應(yīng)接受相應(yīng)地方人大常委會備案審查的規(guī)范性文件范圍。*如《福建省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第三條將經(jīng)縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的文件納入所適用的規(guī)范性文件范圍。又如《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第三條將本市地方性法規(guī)授權(quán)市人民政府及其相關(guān)工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件納入所適用的規(guī)范性文件范圍。

同時(shí)，大部分地方性法規(guī)還規(guī)定縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院可以向有權(quán)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的本級人大常委會提出審查要求，下一級地方人大常委會可以向有權(quán)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的上一級人大常委會提出審查要求，其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以向有權(quán)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的人大常委會提出審查建議，部分地方性法規(guī)對相關(guān)處理程序作了具體規(guī)定。*如《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》第十九條的規(guī)定。又如《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第八條、第九條的規(guī)定。由于規(guī)定篇幅較長，此處不贅述。

2.國家審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)制定的數(shù)量眾多的作為行政管理依據(jù)的行政規(guī)范性文件，必然會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)造成影響，其中不適當(dāng)甚至違法的行政規(guī)范性文件會對行政相對人的合法權(quán)益造成損害。因此，“法院在行政訴訟中審查具體行政行為的合法性時(shí)，不能不涉及作為具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為，這是行政訴訟運(yùn)行的必然規(guī)律”。[11]然而“法院對抽象行政行為進(jìn)行審查后作出的判決，其影響十分復(fù)雜，將會面對不同利益主體的不同的主張和訴求，構(gòu)成巨大的社會壓力，必然造成人民法院的畏難、猶疑，裁判效果難以預(yù)期”[12]。在現(xiàn)行行政訴訟制度下，即《行政訴訟法》未作修改前，在行政審判工作中，為在個(gè)案公正和規(guī)避社會風(fēng)險(xiǎn)之間尋求平衡，根據(jù)相關(guān)司法解釋和司法文件的規(guī)定以及行政審判經(jīng)驗(yàn)，法官對于行政審判中出現(xiàn)的行政規(guī)范性文件主要采取了選擇性引用、說理式評述、發(fā)出司法建議等方式進(jìn)行處理。人民法院通過提出審查要求的方式啟動(dòng)地方人大常委會對不合法行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查監(jiān)督的情形并不常見。

修改后的《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。同時(shí)，第六十四條規(guī)定：人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。修改后的《行政訴訟法》確立了行政規(guī)范性文件附帶審查制度，從國家立法層面確認(rèn)了人民法院對行政規(guī)范性文件的司法審查權(quán)和處分權(quán)，賦予人民法院可以對行政規(guī)范性文件行使真正意義上的司法權(quán)。“真正意義上的司法權(quán)應(yīng)當(dāng)包括對于其他規(guī)范性文件的處分權(quán)、形成權(quán)，即經(jīng)過合法性審查認(rèn)為存在違法、無效、失效、不合理、不適當(dāng)?shù)?，可以判決撤銷、變更或者通過法定程序由有權(quán)機(jī)關(guān)廢止或者修訂?！盵13]該制度的確立創(chuàng)設(shè)了行政規(guī)范性文件的司法監(jiān)督途徑，將對促進(jìn)依法行政，監(jiān)督制約行政權(quán)力，切實(shí)維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益起到積極的推動(dòng)作用。

3.國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。其對于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督較之人民法院，因?yàn)椴恢苯娱_展行政審判活動(dòng)，面對的問題較少，并不是一種常見的監(jiān)督途徑。最高人民檢察院制定的司法解釋及其他司法文件中關(guān)于人民檢察院如何對行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定較少。如前文所述，部分有關(guān)行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督的地方性法規(guī)規(guī)定人民檢察院有權(quán)向進(jìn)行備案審查的地方人大常委會提出審查要求。此外，少數(shù)有關(guān)行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理的地方政府規(guī)章也直接規(guī)定人民檢察院有權(quán)向行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、備案審查機(jī)關(guān)或者政府法制機(jī)構(gòu)等提出行政規(guī)范性文件審查建議或者要求。*如《濟(jì)南市規(guī)范性文件管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級規(guī)范性文件相抵觸的，可以提出書面意見。這里的規(guī)范性文件包括政府及其部門制定的規(guī)范性文件。由此可見，目前人民檢察院只是具有有限的要求對不合法行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的啟動(dòng)權(quán)。其中，地方性法規(guī)主要針對地方人民政府制定的行政規(guī)范性文件，地方政府規(guī)章既涉及地方人民政府制定的行政規(guī)范性文件，也涉及地方政府部門制定的行政規(guī)范性文件。而人民檢察院對于國務(wù)院各部門制定的行政規(guī)范性文件如何進(jìn)行監(jiān)督，目前部門規(guī)章中并無明確規(guī)定。值得注意的是，修改后的《行政訴訟法》第九十三條，強(qiáng)化人民檢察院對人民法院審判工作的檢察監(jiān)督，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括對人民法院在審判工作中是否對行政規(guī)范性文件依法進(jìn)行合法性審查的監(jiān)督。

4.公民、法人和其他組織的監(jiān)督。憲法第四十一條對公民的監(jiān)督權(quán)作了規(guī)定，公民有向國家機(jī)關(guān)提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。公民、法人和其他組織對于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督主要基于公眾參與行政決策和維護(hù)自身合法權(quán)益的需要。根據(jù)我國法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，公民、法人和其他組織可以通過以下途徑對行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督：

(1)根據(jù)有關(guān)行政規(guī)范性文件管理的規(guī)章規(guī)定，通過多種方式參與制定行政規(guī)范性文件。“將公眾參與引入行政過程，分享對行政決策的影響力，已經(jīng)成為增強(qiáng)行政決策合法性的重要機(jī)制”。[14]公民、法人和其他組織可以向行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出立項(xiàng)建議，在制定機(jī)關(guān)向社會公眾征求行政規(guī)范性文件草案意見時(shí)，按照要求通過多種方式表達(dá)自己的意見。既可通過參加座談會、論證會、聽證會等形式在行政規(guī)范性文件起草制定階段提出意見，也可直接、主動(dòng)向制定機(jī)關(guān)提出起草建議。

(2)根據(jù)有關(guān)行政規(guī)范性文件監(jiān)管的地方政府規(guī)章的規(guī)定，對于已公布的行政規(guī)范性文件，公民、法人和其他組織認(rèn)為不符合相關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、備案審查機(jī)關(guān)或者政府法制機(jī)構(gòu)等提出審查建議或者要求。

(3)根據(jù)有關(guān)行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督的地方性法規(guī)規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為行政規(guī)范性文件不符合相關(guān)規(guī)定的，可以向有權(quán)進(jìn)行備案審查的地方人大常委會提出審查建議。

(4)根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第七條和《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定*《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(一)國務(wù)院部門的規(guī)定；(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：依照行政復(fù)議法第七條的規(guī)定，申請人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法的，可以在對具體行政行為申請行政復(fù)議的同時(shí)一并提出對該規(guī)定的審查申請；申請人在對具體行政行為提出行政復(fù)議申請時(shí)尚不知道該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的，可以在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定前向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議時(shí)，有權(quán)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件的審查申請。在對具體行政行為提出行政復(fù)議申請時(shí)尚不知道該行政規(guī)范性文件的，有權(quán)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定前向其提出對該行政規(guī)范性文件的審查申請。

(5)根據(jù)修改后的《行政訴訟法》規(guī)定，對于作為行政行為依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的行政規(guī)范性文件，公民、法人或者其他組織認(rèn)為不合法的，在提起訴訟時(shí)有權(quán)請求對該行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

四、當(dāng)前行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系存在的問題

從前文所述的行政規(guī)范性文件監(jiān)督途徑中可以看出，當(dāng)前，我國行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系主要發(fā)揮的是由憲法和法律確定的人大及其常委會對政府，政府對其所屬部門和下一級政府的監(jiān)督職責(zé)。新的《行政訴訟法》施行后，將增加人民法院的司法監(jiān)督職責(zé)。在這個(gè)監(jiān)督體系中，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以對行政規(guī)范性文件行使完整意義上的處分權(quán)，即可以按照相關(guān)程序依法對不合法行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查并予以改變(修改或者廢止)或者撤銷的國家機(jī)關(guān)，主要集中在人大及其常委會、行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)和有層級監(jiān)督職責(zé)的上一級行政機(jī)關(guān)；其他國家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織只具有有限的要求有權(quán)機(jī)關(guān)對不合法行政規(guī)范性文件進(jìn)行處理的啟動(dòng)權(quán)。現(xiàn)有的行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系雖然發(fā)揮了一定的監(jiān)督功效，但并未徹底遏制行政規(guī)范性文件的“亂”、“濫”現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)狀的主要原因在于既有的行政規(guī)范性文件監(jiān)督途徑在運(yùn)行過程中還存在較多問題，主要表現(xiàn)在：

在行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督方面，建立“五級政府，四級監(jiān)督”工作體制，實(shí)現(xiàn)對規(guī)章和規(guī)范性文件在內(nèi)的抽象行政行為全面監(jiān)督的工作目標(biāo)，是國務(wù)院法制辦根據(jù)國務(wù)院《綱要》規(guī)定確立的備案審查工作的方向和目標(biāo)。*參見《江凌同志在全國地方規(guī)范性文件備案審查示范點(diǎn)工作座談會結(jié)束時(shí)的講話》，http://www.hami.gov.cn/10051/10051/00009/2007/44315.htm。“五級政府、四級監(jiān)督”的備案工作體制，即“從國務(wù)院到縣級以上地方人民政府，有權(quán)對所屬部門和下級行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件實(shí)施備案監(jiān)督”。*參見李立：《五級政府四級監(jiān)督——我國“紅頭文件“備案審查新體系呼之欲出》，http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2003-08/27/content_44950.htm。目前，國務(wù)院部門和省級人民政府制定的行政規(guī)范性文件還未納入行政規(guī)范性文件備案審查的范圍。同時(shí)，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的基于行政自制的行政規(guī)范性文件監(jiān)管制度，因缺少中立性，并不能據(jù)此完全預(yù)防、制止因權(quán)力過分集中導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用現(xiàn)象。其他國家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織要求或者建議行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政規(guī)范性文件糾錯(cuò)程序時(shí)，部分行政機(jī)關(guān)過多從維護(hù)部門利益或者試圖繼續(xù)維持既有的行政管理秩序考慮，不愿輕易改變(修改或者廢止)或者撤銷不適當(dāng)甚至違法的行政規(guī)范性文件。而在行政規(guī)范性文件公布后的備案審查監(jiān)督中，由于備案審查屬于事后監(jiān)督模式，是否屬于行政規(guī)范性文件的判斷權(quán)首先由制定機(jī)關(guān)掌握，以其是否決定報(bào)送審查為備案前提，因此，制定機(jī)關(guān)為逃避審查而不按照規(guī)定對行政規(guī)范性文件進(jìn)行報(bào)備的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

在行政規(guī)范性文件的外部監(jiān)督方面，“地方性法規(guī)對備案審查的規(guī)范性文件的范圍的規(guī)定差別較大，各地不統(tǒng)一，也存在較大爭議”。“一些地方將監(jiān)督法沒有規(guī)定的文件作為備案審查的對象”，包括“將地方政府辦公廳(室)制定的文件納入備案范圍”，“將地方政府組成部門制定的文件納入備案范圍”等，[10]92-93其合法性和合理性都是值得探討的問題。此外，縣級以上的地方各級人民政府發(fā)布的決定和命令是否等同于行政規(guī)范性文件，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的行政規(guī)范性文件是否應(yīng)納入備案審查范圍等問題都需要予以解決。而地方人大常委會在行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督工作中存在的備案審查流于形式、基本無撤銷現(xiàn)象，監(jiān)督力度不強(qiáng)、備案審查情況不按要求公開等現(xiàn)象一直飽受爭議。公民、法人和其他組織在現(xiàn)實(shí)生活中對行政規(guī)范性文件實(shí)施監(jiān)督的效果較差，其合法權(quán)益得不到有效保障也是不容忽視的問題。

此外，盡管新《行政訴訟法》確立的行政規(guī)范性文件附帶審查制度改變了既有的人民法院對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查無法可依的現(xiàn)狀，并明確不合法行政規(guī)范性文件的處理方式為向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，對完善既有行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力有重大意義，但由于處理建議較有可能以司法建議形式提出，而新《行政訴訟法》并未對有關(guān)司法建議的規(guī)定作修改，現(xiàn)行《行政訴訟法》“對司法建議的效力規(guī)定得比較模糊，‘建議’意味濃厚，法律文書意味淡薄”，“被建議機(jī)關(guān)對人民法院的建議經(jīng)常不予反饋，導(dǎo)致司法建議處于虛置和空轉(zhuǎn)的狀態(tài)”。[15]如果不建立配套的不合法行政規(guī)范性文件處理程序規(guī)定，修改后的《行政訴訟法》施行后，也可能面臨司法建議容易處于虛置和空轉(zhuǎn)狀態(tài)這一難題。

五、完善行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系的立法建議

我國要建立的行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)是內(nèi)、外部監(jiān)督系統(tǒng)自身運(yùn)行良好，能發(fā)揮各自優(yōu)勢，同時(shí)各種監(jiān)督途徑之間又能銜接通暢，彌補(bǔ)各自不足，充分發(fā)揮人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的監(jiān)督合力和實(shí)效的、科學(xué)有效的監(jiān)督體系，為依法撤銷和糾正違憲違法的行政規(guī)范性文件提供法制保障。完善該監(jiān)督體系是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，既涉及立法上的完善，也涉及具體監(jiān)管制度的執(zhí)行。由于健全行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系的相關(guān)制度是確保監(jiān)督措施取得實(shí)效的前提，且《行政訴訟法》的修改已為完善行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系起到了重要的立法推動(dòng)作用，因此，本文僅就如何完善行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系的相關(guān)制度提出一些不成熟的立法建議。

首先，在完善行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)逐步健全“五級政府，四級監(jiān)督”的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督體系，將國務(wù)院部門和省級人民政府制定的行政規(guī)范性文件納入備案監(jiān)督范圍之內(nèi)。當(dāng)前，規(guī)章關(guān)于行政規(guī)范性文件監(jiān)管制度的規(guī)定大體上已較為成熟，可以為國家層面的立法提供經(jīng)驗(yàn)，政府法制實(shí)務(wù)界已有觀點(diǎn)認(rèn)為“有必要制定規(guī)范性文件備案審查條例，并在全國加強(qiáng)規(guī)范性文件的事前事后審查，切實(shí)扼殺紅頭文件對依法行政的消解作用”。[16]因此，在完善行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督方面，建議在國家立法層面制定行政法規(guī)對行政系統(tǒng)內(nèi)的行政規(guī)范性文件監(jiān)管制度作出統(tǒng)一規(guī)定，明確行政規(guī)范性文件的含義、特征、范圍、制定主體、制定權(quán)限，細(xì)化制定、備案審查和糾錯(cuò)程序規(guī)定，并對定期清理、監(jiān)督檢查、有效期、實(shí)施后評估等制度進(jìn)行規(guī)定，消除行政系統(tǒng)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)在行政規(guī)范性文件監(jiān)管工作中存在的差異性認(rèn)識，強(qiáng)化監(jiān)管力度和實(shí)效。此外，《行政復(fù)議法》的修改已納入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案的第一類項(xiàng)目(參見《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃(共68件)》，載《 人民日報(bào) 》2013年10月31日第16 版)。如何修改完善其中有關(guān)行政規(guī)范性文件附帶審查制度，與《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定順利銜接，也是需要解決的問題。

其次，在加強(qiáng)人大及其常委會對行政規(guī)范性文件監(jiān)督方面，應(yīng)通過立法重點(diǎn)解決需備案審查行政規(guī)范性文件的含義和范圍、撤銷不適當(dāng)甚至違法行政規(guī)范性文件的程序、公開備案審查情況等問題?？梢酝ㄟ^修改《監(jiān)督法》中有關(guān)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定的內(nèi)容，也可以通過建立健全各級人大及其常委會有關(guān)行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督的工作規(guī)則制度予以完善。

再次，在加強(qiáng)行政規(guī)范性文件司法監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政訴訟法》的修改，為行政規(guī)范性文件附帶審查制度的順利實(shí)施制定配套的法律及其解釋或者司法解釋，對審查標(biāo)準(zhǔn)、程序、不合法行政規(guī)范性文件處理程序、司法建議反饋程序等作出規(guī)定，防止其空置和虛化。當(dāng)前，較為緊迫的是最高人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)修改后的《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定對《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進(jìn)行修改。

最后，也是最為重要的是要加強(qiáng)監(jiān)督合力，注重內(nèi)、外部監(jiān)督途徑之間的銜接，統(tǒng)一我國法律、法規(guī)和規(guī)章之間有關(guān)行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理的規(guī)定，逐漸消除不同國家機(jī)關(guān)之間對于行政規(guī)范性文件含義、范圍認(rèn)識上的差異，通過完善行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系，為維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益提供多重保障。

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On the Way to Supervise Administrative Regulatory Documents

Wu Fang1,2

(1.GraduateSchool,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai, 200042,China；2.LegalityResearchCenterofWuhanMunicipalPeoplesGovernment,Hubei,Wuhan430014,China)

It is necessary for the existence of administrative regulatory documents, and it is of significance to supervise them. The internal supervision of administrative regulatory documents is the self-supervision in the administrative system itself. The ways of external supervision mainly come from the supervision of other state organs, citizens, legal representatives or other organizations. The supervision system of administrative regulatory documents in China should be based on the super operation of the internal and external supervision system which can give full play to one’ s advantages and cover the shortages through good connections in different supervision ways. This scientific and efficient supervision system should bring into full play the join forces of supervision by the people’ s congress and its standing committee, administrative supervision, judicial supervision and social supervision. This supervision system should be improved by enacting or amending laws, legal interpretations, regulations, rules and judicial interpretations.

administrative regulatory documents; internal supervision; external supervision; supervision system; improvement by legislation

(責(zé)任編輯：張曉軍)

2014-11-17

華東政法大學(xué)研究生教育院優(yōu)秀學(xué)位論文培育項(xiàng)目(20131009)

武芳(1980-)，女，湖北武漢人，華東政法大學(xué)研究生教育院博士研究生，武漢市政府法制研究中心

D035

A

2095-4824(2015)01-0096-08