省直管縣體制改革文獻綜述*

毋加加

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

摘要：近些年來隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，市管縣體制的弊端日趨暴露，而新生的省管縣體制在優(yōu)化行政層級、推動縣域經(jīng)濟發(fā)展方面的優(yōu)越性愈發(fā)突出。文章對近年省直管縣體制的優(yōu)越性和改革的可操作性、省直管縣體制推行遇到阻礙的研究成果進行了疏理，并對國外的主流觀點即減少政府層級、增加地方政府自主權(quán)、充分發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟輻射作用的觀點做了介紹。

關(guān)鍵詞：市管縣; 省管縣;大都市區(qū);多中心

收稿日期：2015-05-12

中圖分類號：D625

省直管縣(也稱省管縣)體制改革是我國行政體制改革的重要內(nèi)容。自2009年我國不少省份都開始推出試點。在不同地區(qū)，省直管縣體制改革呈現(xiàn)出不同的特點和問題。省直管縣體制改革本身就是一項涉及政治、經(jīng)濟、文化以及行政傳統(tǒng)的復雜工程，并不能簡單地照搬或者模仿。本文從國內(nèi)和國外兩個層面對相關(guān)的文獻進行梳理和歸納，一方面可以完善理論知識，另一方面也希望能在未來的省直管縣改革實踐中起到一定的作用。

1國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.1市管縣體制的辯證分析

1.1.1市管縣體制的弊端

所謂市管縣體制，是指以中心地級市對其周圍縣實施領導的體制，它以經(jīng)濟發(fā)達城市為中心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的區(qū)域整體[1]。

國內(nèi)學者對于市管縣體制的弊端的闡述主要從兩個角度出發(fā)，一個角度是從法律層面看，市管縣體制與《憲法》相悖。中國政法大學憲法與行政法學院教授焦洪昌在《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》一文中，從對現(xiàn)行《憲法》以及其他相關(guān)行政法律的分析入手，論述了一直以來市管縣體制的存在根本沒有法律依據(jù)，提出了要將中央和地方關(guān)系法律化、規(guī)范化的建議，以完成對憲法的回歸[2]。戴君良認為，市管縣體制是沒有法律依據(jù)的，地級市對縣級政府的領導和管理只是為了暫時適應國情而創(chuàng)新出來的一種行政模式。雖然采取“代管”的形式來避開法律矛盾，由于隸屬上仍然屬于事實上的“直管”，產(chǎn)生特有的“市轄縣”現(xiàn)象，帶來城市政區(qū)同名矛盾和層級混亂[3]。

另一個角度是指市管縣體制不適應當今的社會現(xiàn)實。孫學玉、伍開昌認為，伴隨著城市化進程的加快和市場經(jīng)濟體制的不斷深入，市管縣體制的積極作用日漸衰微，并逐步開始背離其初始目標，對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展阻礙作用越來越明顯，表現(xiàn)如下：第一，對于區(qū)域面積小的市來說會出現(xiàn)不堪重負的現(xiàn)象。在我國只有部分省會城市和大中型城市經(jīng)濟實力較強，對周邊的輻射作用較大，而許多基礎能力差的地級市根本無力帶動小規(guī)模的縣域發(fā)展；第二，行政層級過多，信息失真率過高。在新中國成立初期，省級政府在地方設置的派出機構(gòu)——地方行署，只是個虛級，但是地級市的出現(xiàn)使虛級變實級，多出的一個層級將省縣間的信息阻斷；第三，城市發(fā)展受到地域的嚴重限制，市管縣體制是根據(jù)地域劃分來確定城市范圍的，沒有充分考慮城市自身的經(jīng)濟實力；第四，核心型地區(qū)市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象普遍存在[4]80；第五，雖然國家明確規(guī)定了中央和地方的財稅分割，但是卻沒有具體說明市與縣間的財稅分割。因此，地級市為了自身發(fā)展將財稅收入用于城市建設，縣級政府財源匱乏，無法進行自身建設。汪宇明認為在行政性分權(quán)為主、政府職能轉(zhuǎn)換不到位的體制背景下，市管縣體制本質(zhì)上是城市化的區(qū)域性制度擴張，由此帶來了管轄權(quán)益的極化，不可避免地產(chǎn)生城鄉(xiāng)管理、財政稅收、社會就業(yè)、治安、公共服務、“三農(nóng)”問題、土地交易、環(huán)境保護等諸多方面的問題和矛盾[5]72。王佃利認為，社會主義市場經(jīng)濟制度的確立促使市管縣體制沒有了賴以生存的制度環(huán)境，使市管縣體制背離了初衷，失去了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)共治的功能，反而將地級市盲目追求自身利益最大化的弊端暴露無遺[6]21。同時，市管縣體制的缺陷還體現(xiàn)在以下幾點：無端增加政府層級致使行政效率降低，地級市不僅做不到扶持而且經(jīng)常出現(xiàn)瓜分縣級資源的現(xiàn)象；從城市行政區(qū)的性質(zhì)來看，混淆了城市與行政區(qū)的功能，造成了虛假城市化現(xiàn)象；從行政領導上看，造成了地級市與所轄縣的關(guān)系日益緊張，增加了地級市調(diào)控的難度。

1.1.2市管縣體制存在合理性

市管縣體制在我國經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，客觀上來講，其存在具有其特定的歷史意義，也曾在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮一定的作用。李珍剛認為，在當時，地級市作為省縣之間的過渡層之所以設立，與我國單一的國家制度以及地域廣闊、平原少的地理條件均有密切關(guān)系，同時，這也是當時經(jīng)濟水平較弱、交通不發(fā)達的原因造成的[7]。事實證明，市管縣體制順應了新中國成立初期的經(jīng)濟發(fā)展水平，在當時五級制的行政建制可以集中力量發(fā)展城市經(jīng)濟，以城代鄉(xiāng)，互補共榮，對于城鄉(xiāng)共同發(fā)展起到了一定的推動作用。孫學玉、伍開昌認為，在我國幾千年的歷史演變過程中，行政區(qū)劃一直保留著繼承性的特點，這促使了生活在一個區(qū)域范圍內(nèi)的居民有強烈的地域依賴性，再加上我國國土面積廣、少數(shù)民族多、地區(qū)經(jīng)濟文化差異明顯，要想改革傳統(tǒng)的行政區(qū)劃是非常困難的[4]82。因此，是否要在全國范圍內(nèi)實行省直管縣體制改革，仍需要仔細斟酌，決不可草率行事，否則牽一發(fā)而動全身反而會造成經(jīng)濟和社會的不穩(wěn)定。李金龍學者認為，市管縣體制必須一分為二地看待，冷靜客觀地分析其利弊，對于那些仍然發(fā)揮著重要作用的地級市，不僅不能一味否定還要積極引導不斷完善；堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的理念，走城鄉(xiāng)共同發(fā)展、相互扶持的道路，推進縣域地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，適當調(diào)整部分市管縣的范圍，探索減少行政層級的有效途徑[8]。在過渡時期，我們?nèi)匀恍枰３值丶壥械拇嬖?，以省級政府為主導，在省級范圍?nèi)進行局部調(diào)整，不完全打破市、縣區(qū)劃邊界，保持地域的有機完整。

1.2省直管縣體制的可行性分析

1.2.1省直管縣體制的優(yōu)越性

省直管縣體制在最近幾年已經(jīng)在我國很多省份試點，并且取得了不少的成就。我國學者對省直管縣的關(guān)注度也比較高，國內(nèi)學者對于省直管縣優(yōu)越性的討論主要還是集中在縮減層級、提高效率以及增強自主權(quán)上。張占斌認為，目前各地實施的擴權(quán)強縣和省直管縣，仍然是在行政區(qū)劃和行政體制不變的基礎上，增強縣級政府的自主權(quán)，縮減行政層級，保證信息暢通，為縣域經(jīng)濟提供更多發(fā)展機會，提高行政效率，促進縣域經(jīng)濟快速穩(wěn)定地發(fā)展，增強縣級政府的活力，提升縣級政府的綜合素質(zhì)，進而促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。孫學玉、伍開昌認為，取消地級市代管縣級市的不合理體制，改由省直接管理縣市，可以拓展中小城市的生存空間[4]84。扁平化的管理趨勢作為現(xiàn)代社會組織的主導模式，其優(yōu)勢已經(jīng)不言而喻了，對市管縣體制進行改革，減少管理層級，提高行政效率，增加縣級政府各項工作的自主權(quán)，可以極大地促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。同時，在國際環(huán)境上來看，目前大多數(shù)的發(fā)達國家都在實行二級、三級制。汪宇明認為，推行省直管縣體制，減少行政區(qū)劃以及相應的行政管理體制的層級，進而帶動省、縣兩級行政區(qū)管轄的調(diào)整，建構(gòu)規(guī)模適中、層級優(yōu)化、精力旺盛的中國特色的行政區(qū)劃以及相應的行政區(qū)建制，是實施“全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)戰(zhàn)略和五個統(tǒng)籌的客觀需求[5]73；該學者運用PEST分析，從政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)四個方面論述了在改革開放后，我國實行省直管縣體制所具備的環(huán)境優(yōu)勢，再一次證實了省直管縣體制在我國行政體制改革中的必然性。

從20世紀90年代開始，我國在海南首先進行省直管縣試點，到后來的浙江地區(qū)，省直管縣體制開始出現(xiàn)顯著成效，以至于到現(xiàn)在全國20多個省份都開始實行省直管縣體制的探索。很多專家表示，這一體制代表了未來的趨勢和潮流。那么省直管縣體制的優(yōu)勢到底在哪呢？2004年5月河南省下發(fā)了《關(guān)于擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，將本屬于地級市的經(jīng)濟管理和社會管理權(quán)，下放到部分縣市，其中固始縣以前是非常貧窮的國貧縣，在享有與省轄市相同的經(jīng)濟和部分社會管理權(quán)限之后，該縣順應形勢，積極抓住改革機遇，由此取得了整個縣域經(jīng)濟的大踏步發(fā)展。2006年生產(chǎn)總值達到75億元，增長13%，財政收入2億元，扣除農(nóng)業(yè)稅減免因素增長22%，凈增3456萬元，增幅和增收總額均創(chuàng)歷史新高。當然，如上述案例，在實行省直管縣體制后，在全國很多地區(qū)都有顯著的縣域經(jīng)濟發(fā)展，這些案例又用實踐和數(shù)據(jù)證實著省直管縣體制改革的優(yōu)越性。

1.2.2省直管縣體制改革的可操作性

省直管縣體制改革從理論上表現(xiàn)得優(yōu)勢明顯，而在具體的實施中采取哪種方式才是比較合適的？國內(nèi)學者對于省直管縣體制的可操作性進行了討論。何顯明認為，擴權(quán)強縣是改革的現(xiàn)實突破口，市縣分治是改革的核心內(nèi)容，區(qū)劃調(diào)整是改革的重要步驟[10]。張占斌認為，我國地域面積遼闊，普通地區(qū)間經(jīng)濟文化包括傳統(tǒng)體制差異明顯，因此對于如何推進大范圍的省直管縣改革要因地制宜，具體問題具體分析。并且該學者在總結(jié)現(xiàn)有思路的基礎上，提出了改革的三個步驟的觀點。第一，強權(quán)擴縣。大部分學者都比較認可這種說法，從浙江省出臺擴大部分縣市經(jīng)濟管理權(quán)限的政策開始，全國很多省份都在推行省直管縣試點改革，根據(jù)本省自身的具體情況，因地制宜，擴大縣市自主權(quán)。第二,市縣分治。省直管縣體制改革的實質(zhì)是行政關(guān)系的調(diào)整，將市與縣分離，賦予縣級政府和市級政府同等的權(quán)力，由省直接領導縣，在不縮減市級政府功能的前提下合理地擴充縣級政府的功能。第三，市級行政機構(gòu)的改革、市縣分治不是個一蹴而就的法子，即使實現(xiàn)了行政區(qū)劃的分治，沒有了縣級資源的供給，市級政府也會出現(xiàn)“不適應”的現(xiàn)象。省直管縣改革的目的是在不減弱市域經(jīng)濟實力的前提下，推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此要有計劃、穩(wěn)妥地推進改革，給市級政府一個緩沖的空間[11]。

1.3省直管縣體制推行的阻礙

1.3.1省直管縣體制推行遇到的困難

郭小聰指出，縣級政府直接管理著廣大農(nóng)村，推行改革對于全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村建設有著直接的推動作用。但是在改革推行過程中依然存在著很多困難，總結(jié)為三點：第一，管理幅度大小問題，省直管縣體制在理論上是對管理層級的縮減，但是有些縣、市自身經(jīng)濟實力較弱，改革之后地級市撤離了原有的一切財政支持，反而增加了縣級政府的負擔，一時無法應對。同時綜合自主權(quán)力、不同單位的差異、地理位置和交通條件四個因素，難度可想而知。第二，省直管縣體制解決了地級市隨意搜刮的弊端，但是在財政上省直管，行政上市管縣的情況下，新的矛盾就會產(chǎn)生。同時，城市之間會出現(xiàn)“馬太效應”：在比較發(fā)達的城市由于甩掉落后縣的包袱加速發(fā)展，而落后的縣市則會因失去助力而難上加難[12]。第三，省級政府對縣域經(jīng)濟的調(diào)控問題。放寬了對縣級政府的管理，省級政府的管理幅度驟然加大，對于縣級事物直接接手工作難度加大。而且，縣級政府為了自身發(fā)展，與省級政府間難免會出現(xiàn)利益摩擦，本著地方保護主義的理念，縣級政府會出現(xiàn)行為短期化，嚴重加大了省級政府的調(diào)控難度。

1.3.2省直管縣體制改革的反對聲音

彭真懷認為，提升縣域經(jīng)濟的競爭力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，提升縣域經(jīng)濟實力是全面建設小康社會的重要目標之一。而這個目標和省直管縣并沒有直接的關(guān)系，提升縣域經(jīng)濟的競爭力，推進中國的城鎮(zhèn)化建設，這是目標，但并不意味著省直管縣改革就可以實現(xiàn)[13]。王佃利認為，省直管縣的思路依據(jù)繞不開行政區(qū)劃調(diào)整，而要想根本上解決因行政區(qū)劃而產(chǎn)生的經(jīng)濟現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變政府的職能才能起到根本作用，而省直管縣這種形式的行政區(qū)劃的調(diào)整并不能徹底地解決行政區(qū)的經(jīng)濟問題[6]23。

有一些學者比較認同“復合行政”的做法，他們認為轉(zhuǎn)變政府職能的滯后， 可以考慮下復合行政的新思路。所謂復合行政，就是在經(jīng)濟全球化背景下，為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)域的公共服務，跨行政區(qū)劃、行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)協(xié)調(diào)、整合而形成的多中心、自主治理的合作機制[14]。這種看法著眼于更深層的治理原則，很有見地，但是在我國還沒有形成比較完善的憲法治理框架之前，很難實現(xiàn)。

2國外研究現(xiàn)狀

在國外，大部分的國家都在推行兩級制或者三級制的行政管理機制，并沒有省直管縣這個學術(shù)概念，在這里，主要就國外關(guān)于行政層級的研究進行歸總。國外的主流觀點是適當放權(quán)，減少政府層級，增加地方政府自主權(quán)，充分發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟輻射作用。這對于我國的省直管縣體制改革有一定的借鑒意義，總結(jié)而言，分為兩點：

2.1大都市區(qū)理論

在許多西方國家，大都市區(qū)政府發(fā)展得都比較成熟，尤其以美國為代表。在美國有許多發(fā)展程度較高的州際城市，其自主性較強，便出現(xiàn)了明顯的制度缺陷和治理危機，對癥下藥采取的方式便是建立一個區(qū)域性大都市區(qū)政府。20世紀60-70年代，大都市區(qū)理論受到了學術(shù)界的追捧，不同類型的學者從各自研究的角度出發(fā)，對大都市區(qū)政府進行了闡釋。政治家從政治分治的角度揭示了大都市區(qū)治理效果的本質(zhì)；經(jīng)濟學家們則更加關(guān)注財政提供方面的內(nèi)容，尤其是行政機構(gòu)對公共服務的提供；地理學家從地域空間入手，闡明了地域范圍與分治的關(guān)系。伴隨著大都市區(qū)深入發(fā)展，各種問題相繼產(chǎn)生，切斯特·馬克賽在《全國城市評論》一文中指出，在大都市地區(qū)，政治與經(jīng)濟、社會發(fā)展不同步，政治分權(quán)嚴重阻礙了經(jīng)濟和社會的發(fā)展進步，因此，必須尋找出路，建立一個強有力的集權(quán)政府，以此來保證各種公共服務與設施的提供[15]136。同時，保爾·斯杜鄧斯基在其著作《美國的大都市區(qū)政府》中提到，解決大都市地區(qū)的痼疾，必須克服地方權(quán)力的零散化，建立更大范圍的整合型的大都市區(qū)政府[16]376。進入90年代，美國大都市區(qū)的行政區(qū)劃問題再度引起熱議，涉及政治、經(jīng)濟、地理等多個學科和領域。應該指出的是以美國為代表的西方國家，多年的實踐經(jīng)驗證明，在都市化區(qū)實行單中心體制好還是實行多中心體制好，并未有明確的結(jié)論，各有其形成的背景和優(yōu)缺點。關(guān)于都市區(qū)行政組織與管理的經(jīng)驗，對我國的地方行政組織改革具有重要借鑒意義。

2.2以“分治”為核心的多中心治理理論

“多中心”一詞首先被提到是在邁克爾·藍博尼的《自由邏輯》一書。多中心這一理論自被提出以來很快便發(fā)展成為西方行政學術(shù)界最熱門的理論之一。奧斯特羅姆夫婦生前對多中心這一理論做了明確的解析，是該理論的代表性人物，他們認為：“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，這些決策中心在競爭關(guān)系中相互重視對方，簽訂各種合約，在各種合約的基礎上，從事合作性的活動，或者利用新的機制來解決沖突，因此大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以一種連續(xù)的、可預見的互動行為模式前后一致地運作[17]89。王興倫作為國內(nèi)多中心這一理論的權(quán)威性代表，他對于多中心理論的解釋是結(jié)合了實踐應用而提出的，更加生動，語言質(zhì)樸易懂。多中心是指多個權(quán)力中心和組織機制治理公共事務, 提供公共服務。它涉及廣泛的公共領域,在公共治理中主要指生產(chǎn)的多中心和治理體制的多中心[18]。多中心治理模式為我國地方治理提供了一個新視角，將市場、政治和社會三個因素放在同一個框架內(nèi)，充分調(diào)動不同治理中心在地方治理中的作用。

總體而言，省直管縣體制改革是我國在行政體制改革道路上的一個創(chuàng)新之舉，國外發(fā)達國家一直推行的是兩級或者三級制的行政管理體制，這表明簡化層級設置來提高行政效率有跡可循，但是這種體制改革在我國不同地區(qū)是否都可以取得成效，仍需要具體問題具體分析，應該在改革的進程中不斷地調(diào)整、探索。

(責任編輯楊文忠)

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Review of the Literature on the Reform of the

Province Governing County

WU Jia-jia

(School of Philosophy and Public Management, Henan University, Kaifeng 475000，China)

Abstract:In recent years, with the further development of the socialist market economy, the City Governing County drawbacks increasingly exposed, and newborn Provincial Governing County in optimizing the administrative level, to promote the advantages of the county economic development become more prominent. The article sort out the research results of superiority and operability of reform，encountered obstacles on the Province Governing County system in recent years, and introduce the mainstream view of foreign reduce levels of government, increase local government autonomy, give full play to the economic radiation function of central city.

Key words:City Governing County;Provincial Governing County;metripolitan area;multi center