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政府職能的進化:邏輯與歷史統(tǒng)一的維度

2015-03-28 23:12:42楚迤斐
關(guān)鍵詞:政府職能工業(yè)政府

楚迤斐

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州450011)

人類社會正處在工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的進程中。著名未來學(xué)家丹尼爾·貝爾在《后工業(yè)社會的來臨》一書中指出:“一旦看到具有不同社會制度的許多國家都可以界定為‘工業(yè)社會’的時候,那么就必然把主要從事采擷自然資源而不是從事制造的社會劃為‘前工業(yè)社會’;而當技術(shù)的性質(zhì)發(fā)生重大變化時,人們就會想到‘后工業(yè)社會’?!保?]前言“后工業(yè)社會”并不是一個時間概念,而是對“技術(shù)的性質(zhì)發(fā)生重大變化”時代的推測性描述。就當前社會現(xiàn)實而言,人類社會后工業(yè)化的進程已經(jīng)啟動,在一些發(fā)展中國家雖然仍承擔著工業(yè)化的重大任務(wù),但其局部地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)應(yīng)用、經(jīng)濟發(fā)展方式等也呈現(xiàn)后工業(yè)化社會的端倪。中國作為發(fā)展中國家,承擔著工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重課題。在這樣的特定背景下,中國政府與學(xué)界順應(yīng)世界政府改革的潮流,根據(jù)中國國情及其政府的本質(zhì)屬性,提出了建設(shè)服務(wù)型政府的深化行政體制改革的目標。服務(wù)型政府建設(shè)是一項復(fù)雜、系統(tǒng)、長期的艱巨工程,它是要建設(shè)一個符合后工業(yè)社會時代需要的政府。在后工業(yè)社會,服務(wù)業(yè)蓬勃興起,社會組織自覺擔當治理社會的責任意識增強,政府不再是治理社會的唯一主體,多元社會組織將主動進入到社會治理體系中來,由原來的政府服務(wù)對象而變?yōu)榕c政府合作服務(wù)社會的主體成員。因此,政府不僅要構(gòu)建與其他治理主體之間合作服務(wù)社會的良好關(guān)系,而且要逐步實現(xiàn)其職能的全方位服務(wù)化,名副其實地成為服務(wù)型政府。

從狹義上來說,我們所要討論的政府職能基本問題就是“政府能夠適當而成功地承擔的是什么任務(wù)”[2]。而從廣義上來看,它還會探討政府為什么能夠承擔這些事務(wù),以及如何高效、節(jié)約地完成這些事務(wù)。這里,我們所要探討的政府職能是在狹義理解的基礎(chǔ)上展開的?,F(xiàn)代政府在凸顯管理職能的前提下原本就有服務(wù)職能,雖然最初這種服務(wù)職能很弱,但隨著工業(yè)化的發(fā)展及后工業(yè)社會的到來,服務(wù)職能越來越強,權(quán)重越來越大,并最終實現(xiàn)政府職能的全方位服務(wù)化。政府職能的全方位服務(wù)化不僅意味著在量上將取代管理型職能,而且將決定政府的性質(zhì)是服務(wù)型的;不僅意味著政府職能根本性的轉(zhuǎn)變,而且意味著政府治理社會的體制、方式等也要合乎其服務(wù)者的本性。但是,政府職能的全方位服務(wù)化決不是絕對的,而是相對的。因為,后工業(yè)社會是一個難以預(yù)測的漫長歷史過程,政府職能全方位服務(wù)化在這一歷史過程的不同時期受錯綜復(fù)雜社會因素的制約會有不同的表現(xiàn)內(nèi)容和方式。歸根結(jié)底,政府職能在后工業(yè)化進程中將發(fā)生根本性變化,這種變化既包含著政府主動尋求合理的角色和位置,也包含著來自社會普遍性服務(wù)的需求迫使政府作出的回應(yīng)。無論哪一個政府,如果蔑視對社會普遍性服務(wù)需求的有效回應(yīng),其職能不隨著時代的變化而作出相應(yīng)的調(diào)整,那么就有可能被歷史所淘汰。當然,政府職能的這種調(diào)整可能是局部的或整體的,可能是內(nèi)涵的或外延的。同時,必須注意,若是政府職能的調(diào)整僅為了尋求一種合法性,不是體現(xiàn)為對后工業(yè)社會發(fā)展的積極回應(yīng),那就會使政府背負越來越沉重的包袱,甚至陷入繁瑣無味的事情當中去。

歷史地看,在農(nóng)業(yè)社會中,如果我們可以把統(tǒng)治者的集合體看作是政府的話,那么,農(nóng)業(yè)社會的政府職能則主要是統(tǒng)治的。農(nóng)業(yè)社會以家庭為基本單元,其中家庭以當家者為家長,家族以年長者為族長,以家族為基礎(chǔ)構(gòu)成的國家又以某一核心家族(皇族)為中心,核心家族(皇族)中存在一個核心家庭,即以皇帝為家長的這一家庭。因此,就形成了皇帝、皇家、皇族、貴族、一般家族的“差序結(jié)構(gòu)”以及“普天之下,莫非王土;率土之賓,莫非王臣”的天下一家的觀念。在農(nóng)業(yè)社會的“士農(nóng)工商”序列關(guān)系排列的身份識別機制中,貫穿于其中的是一個等級嚴密的“官(士)”序列。由此構(gòu)成的依附關(guān)系,最終使所有的社會成員都依附于帝王一人。帝王將生殺予奪之特權(quán)沿著其所設(shè)定的身份序列關(guān)系逐級向外延展,使人生活在一種恐懼與期待之中。歸結(jié)起來,農(nóng)業(yè)社會的社會治理就是要實現(xiàn)某一家庭(或家族)對整個國家(天下)的統(tǒng)治。貴族是皇族的附庸,一般家族是皇族附庸的附庸,形成了天下一家的局面。在家天下的話語體系中,從根本上說,只有統(tǒng)治型的社會治理,即維持國家的整體性以及保證國庫(皇家的府庫)充盈。就這兩點而言,它們都是私有的,農(nóng)業(yè)社會所進行的任何治理方式、手段都離不開這兩點。在身份等級序列中,現(xiàn)代性意義上稱之為不平等,實際上它本身與平等或不平等并沒有多大的關(guān)系,而與“權(quán)勢”密切相關(guān),正是因為這種序列關(guān)系構(gòu)成自我相對于他者的“勢”。農(nóng)業(yè)社會恰是依靠這種“權(quán)勢”來實施對整個社會自上而下的控制、支配與治理的,這正是統(tǒng)治的本質(zhì)所在。

這種差序觀念在身份地位高者那里被認為理所當然,在身份地位低者那里也被認為是一種理所當然。17-18世紀的啟蒙思想家們顯然意識到了這一點,“平等”“自由”“民主”等概念的提出以及工業(yè)革命的爆發(fā),改變了人們的思想與觀念,這可以歸結(jié)為兩個原因:一是技術(shù)進步所造成生產(chǎn)方式的改變,貴族要么在革命過程中消失,要么轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)資本家、手工業(yè)資本家、借貸資本家、商業(yè)資本家等,那么,原本依附于貴族的人失去了依附對象。二是暫時失去依附對象的人在思想觀念上出現(xiàn)了暫時的空白,就需要新的思想填充進來,這時啟蒙思想家們所提倡的觀念就大有作為了。需要特別指出的是,工業(yè)社會中人的自由在實質(zhì)上是指選擇進入或不進入等級序列。工人可以選擇是作為工人還是流浪漢,或者成為資本家,同樣資本家也可以選擇作為政治家、藝術(shù)家、冒險家,甚至是工人、流浪漢(當然,他們并不情愿如此)。然而,正如前面所論述的,這種狀態(tài)只是一種暫時的狀態(tài)。從知識學(xué)的角度而言,自由主義要對自己的立場給出足夠充分的辯護,必須回答這樣三個問題,即自由社會是否需要政府和法律?自由社會需要什么樣的政府和法律?自由社會給個人的自主選擇預(yù)設(shè)了多大空間?與無政府主義不同,自由主義坦然接受人只能生活于政治社會這一既定事實。按照哈耶克的看法,一種與自由相容的法律至少滿足兩個基本條件:普遍性和抽象性。按照自由主義者的看法,個人的自主選擇體現(xiàn)在市場自由、思想和言論自由以及生活方式選擇自由之上[3]。一旦人進入工業(yè)社會新的序列之中,依托于業(yè)緣關(guān)系的階級或階層就成為社會關(guān)系的重要特征。人,尤其是處于社會底層的人,不是依附于某項事物或某些人群,而是鑲嵌于某種制度,如政治制度、工廠生產(chǎn)制度之中的。人可以選擇不進入這種制度框架之中,但是一旦進入,就要接受這種制度框架對他的支配、控制和指揮。人(力)被作為一種要素與物力、財力、信息等要素相結(jié)合,在制度集合中接受計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)以及控制等,以實現(xiàn)組織的目標。其中,有這樣一種觀念被潛移默化地灌輸下來,即人離不開政治,人不可能脫離政府而獨立。在工業(yè)社會中,人與人之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化為人與制度之間的關(guān)系,人不是孤立的,他直接或間接地與制度保持著特定的聯(lián)系。與農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治型的社會治理不同,工業(yè)社會的人只有進入到特定領(lǐng)域才需要接受這一領(lǐng)域的制度和規(guī)范。這也正是我們將之區(qū)別于統(tǒng)治型社會治理而稱之為管理型社會治理的本質(zhì)所在。

上述不同社會治理方式下的政府(如果可以將農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治者的集合比作政府的話)在其職能上具有顯著的特征,即統(tǒng)治型職能和管理型職能。那么,我們需要知道的是,這種職能是如何發(fā)生轉(zhuǎn)變的呢?應(yīng)該說,關(guān)于政府“做什么”的問題,農(nóng)業(yè)社會的治理者與工業(yè)社會的治理者都作出了不同程度的探索。實際上,政府做什么的關(guān)鍵在于政府活動的目的是什么,是滿足于統(tǒng)治者集團的統(tǒng)治目的,還是滿足管理者集團的管理目的。正如斯賓塞所認為的,“社會結(jié)構(gòu)能夠由其所承擔的社會功能來解釋,而社會變遷則是功能調(diào)適的結(jié)果”[4]。如果在目的上出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變,那么,政府職能隨之發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變也就是順理成章的了。但是工業(yè)社會的管理者集團在政府的制度設(shè)計上是否已實現(xiàn)了從統(tǒng)治之目的向管理之目的轉(zhuǎn)變了呢?答案似乎是肯定的。一是我們從現(xiàn)實社會的發(fā)展狀況中可以觀察到,現(xiàn)代政府雖然在某些特定領(lǐng)域具有一些統(tǒng)治的色彩,但在絕大多數(shù)部門和領(lǐng)域政府履行的是管理的職能。二是從近代以來的文獻中可以看出,現(xiàn)代政府是受到嚴格限制的,政府及其制度設(shè)計不可能越界而統(tǒng)治這個社會,而只能在特定的范圍內(nèi)履行屬于其符合憲政制度的職能,這種職能在本質(zhì)上是管理的,而不是統(tǒng)治的。然而,我們所要探討的正是這種轉(zhuǎn)變過程是如何發(fā)生的。近代政府的建立是一個復(fù)雜的過程,而我們關(guān)于這一問題的探討則主要集中在近代政府的基本精神、組織結(jié)構(gòu)以及功能上。

就近代政府的基本精神而言,按照啟蒙思想家們的設(shè)計,近代政府是尊重人權(quán)的自由、民主、共和的政府,是按照契約組建起來的憲政政府。人權(quán)是“人僅因其為人而享有的權(quán)利”[5]。作為當今政治舞臺上的一個主流話語,人權(quán)具有雙重特性,即天賦性和人道性。前者意味著人不因其年齡、性別、種族等而享有多于或少于他人的權(quán)利。后者則意味著人應(yīng)該作為真正的人生存與生活著。在農(nóng)業(yè)社會里,只有自然權(quán)利和貴族權(quán)利,并且由于貴族權(quán)利的存在而使普通人所應(yīng)具有自然權(quán)利也被侵蝕殆盡了,社會治理尊重與維護的是貴族利益。工業(yè)社會的社會治理則將保障和維護人權(quán)作為一項基本的道義準則,也是一項基本的世界性共識。正如英國當代思想家米爾恩所說,“一個保護人權(quán)的制度就是好制度。一個侵犯人權(quán)甚至根本不承認人權(quán)的制度便是壞制度”[6]。這里,將保護人權(quán)與否作為判斷一項制度好壞的標準,在邏輯上不難推出,人權(quán)之于制度的重要性,同時也意味著人權(quán)這一觀念,并非現(xiàn)代政府的最為本質(zhì)的基本精神,因為它并非現(xiàn)代政府制度的內(nèi)核,人權(quán)立足于個體,探求的是個體之權(quán)利,在本質(zhì)上它與政府是不在同一陣營的,或者它要求政府維護,或者限制政府的無理的甚至野蠻的侵犯。

在現(xiàn)代政府中,社會成員能夠參與到關(guān)涉公共利益的決策之中,成為識別民主的一個關(guān)鍵要素。按照科恩的界定,“民主是一種社會管理體制,在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[7]。我們論及直接或間接時,所暗含的邏輯則是,真正意義上的民主是離不開公民參與的,并且這種參與是基于公民正當權(quán)利的,而不論這種參與方式是直接的還是間接的。現(xiàn)代政府,如果說是民主之政府,那么,必然在共同體中確保公民有資格參與到政府活動中來,這種約束條件既是針對政府也是針對公民而言的。按照啟蒙思想家的設(shè)計,民主的觀念是先于政府而在的,當盧梭將人民宣布為主權(quán)者時,他對國家權(quán)力之終極來源作了一個劃時代意義的解答。就政府的本性而言,它天生具有破壞民主的逆反性。如果說農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治者集團是堅決不承認民主的,那么,現(xiàn)代政府從民主誕生之后,就開始想法設(shè)法擠壓民主在政府中的空間。因而,在政府的制度設(shè)計中,原初的設(shè)計者并沒有將民主作為政府的基本精神,而是將一項能夠抵消或限制政府的逆反性的精神注入到政府之靈魂深處,即法的精神。這在孟德斯鳩名著《論法的精神》一書中獲得了較為完整的論述。

雖然自由、人權(quán)、民主等都不能作為現(xiàn)代政府的基本精神,但它們都包含著法的精神指向。那么,“法意”又是如何確立起了現(xiàn)代政府之管理特性的?這就是現(xiàn)代政府之結(jié)構(gòu)與功能二者所要表達的深刻愿望了。如果說農(nóng)業(yè)社會的治理結(jié)構(gòu)是單線性的,從君主(皇帝)到社會底層,依其身份次序排列,那么,相比較而言,工業(yè)社會之革命性變化就在于發(fā)展了這種單線性,而設(shè)立起縱橫結(jié)構(gòu)。因為,被打破了的個體,需要重新回到社會中來,游離于社會結(jié)構(gòu)之外的原子化的個體重返社會體系,不可能也不愿意回到原來的位置上,如果這一點實現(xiàn)了,那么工業(yè)社會的變革就是沒有任何意義的。實際上,每個個體都希望也努力去尋求不同于以往的比當前更高的社會結(jié)構(gòu)角色。這就形成了橫向上個體或組織的聚集,這似乎也符合啟蒙思想家們對于平等理念的原初設(shè)計。最終,就形成了現(xiàn)代政府的“層級—職能”結(jié)構(gòu)形式,即典型的官僚制組織形式。馬克斯·韋伯作為20世紀偉大的社會學(xué)家之一,有著堅實的法律史和法學(xué)方法的基礎(chǔ)。他在包羅萬象的著作中,以“社會學(xué)”為核心來窮究人類社會生活的多樣繁復(fù)性。其中,他對于官僚制組織的深刻論述,更為行政學(xué)的研究與發(fā)展構(gòu)建起了幾乎不可越界的傳統(tǒng)。即使已經(jīng)出現(xiàn)了不少著作對這一組織類型進行了批判性研究,但卻尚未能夠提出一種足以替代官僚制組織的理論類型。原因就在于,基于工業(yè)社會之法的精神,所設(shè)計出來的官僚制結(jié)構(gòu)形式,強調(diào)和堅持的是規(guī)則和秩序。其最為基本的目的就是“祛魅”,它將人視為組織機器長效運轉(zhuǎn)的零部件,鑲嵌在特定的結(jié)構(gòu)點上,它不希望也不需要人的自主性,因為人的這種自主性對于組織尋求確定性的努力而言是致命的。社會治理在目的上是管理,在手段上依然是管理,那么,任何其他形式的目的或手段,都不可能在其中爭得一席之地。這正是我們在探尋社會治理變革的過程中,一遇到官僚制就寸步難行,甚至有些學(xué)者直接繞過去而忽略這一問題的探討的原因。

從邏輯推理上來說,如果可以從根本上突破工業(yè)社會之法的精神,那么,似乎我們確實可以找到一條沖破官僚制之路。事實上,社會治理變革的演進,無時無刻不在提醒人們,法的精神在近代以來的社會中所占據(jù)的霸主地位,窒息了任何具有潛在突破性的理論的發(fā)展,而一旦這種“霸語權(quán)”被打破,那么,多樣性的理論將會百花齊放,在這樣的社會中,社會治理變革才有可能找到一條適合時代之要求的治理理論。從社會發(fā)展現(xiàn)實來看,人類正在走上后工業(yè)化的歷史進程,后工業(yè)社會的來臨已經(jīng)被現(xiàn)實所證明。西方發(fā)達國家,甚至中國東部沿海的地區(qū),都已經(jīng)表現(xiàn)出后工業(yè)化的跡象。在后工業(yè)社會中,人的意識的覺醒成為判斷社會發(fā)展和進步的一個關(guān)鍵要素。法的精神在總體上或潛在意識上受到質(zhì)疑,人們不懷疑法律所能帶來的穩(wěn)定和秩序,但卻懷疑是否存在一個更好的、更為良善的政府基本精神,能夠尊重人的意識覺醒、人的全面發(fā)展以及人的自主性。這在后工業(yè)社會的啟蒙中,必然是或已經(jīng)是新一代的啟蒙思想家們所關(guān)注的關(guān)鍵性議題①張康之教授就是這樣一位學(xué)者。正如他在《論倫理精神》(江蘇人民出版社2010年版)的“作者的話”中所說:“第一場啟蒙運動是啟蒙農(nóng)業(yè)社會的運動,而第二次啟蒙運動則是啟蒙工業(yè)社會的運動,現(xiàn)在,人類正在走向后工業(yè)社會,在這樣一次歷史性轉(zhuǎn)型過程中,也必將發(fā)生一場新的啟蒙運動,即啟蒙后工業(yè)社會?!薄?/p>

后工業(yè)社會的來臨,在思想上與工業(yè)社會相似,只是作為“一種概念性圖式”[1]124。它代表著有關(guān)社會及其組織形式的舊原理的顛覆,以及一種新的中軸原理的興起。這些都將日益成為后工業(yè)社會所必須面對的核心問題。我們必須考慮這樣一種變化,正是這樣的一種變化為我們推進尋找突破官僚制禁錮的工作提供了契機。后工業(yè)社會的思想不像一些人所指的那樣,是基于一種社會制度,而更多地體現(xiàn)為一種背景性的存在。任何形式的社會治理及其制度設(shè)計都必然要建立在特定的社會存在的基礎(chǔ)之上??茖W(xué)或理論的獲得,是以分析特定社會存在而獲得積極的、有意義的抽象或概括,而并非對有機的或相互聯(lián)結(jié)的制度來加以分析而獲得相應(yīng)的知識體系的。實際上,這些制度體系是建立在科學(xué)研究尤其社會科學(xué)研究基礎(chǔ)上而形成的完善的體系。理論研究在人類正進入后工業(yè)化的歷史進程的當今,主要關(guān)注的是西方社會中社會結(jié)構(gòu)與文化之間的分離。一方面,是體制中日益突出的自相矛盾境況,另一方面則是政府職能合理化的關(guān)鍵。也就是說,要在識別社會結(jié)構(gòu)變化中探求出政府職能合理化的走向——全方位服務(wù)化。

一般來說,通過識別社會中的中軸體制或原理可以使我們對社會秩序和主要領(lǐng)域進行較好的研究,原因就在于,一方面,這些體制或原理的中軸特性對其他體制的吸引力形成了結(jié)構(gòu)匯聚,另一方面,它們是社會治理要解決的主要問題。比如,在西方國家,其中軸體制是私有制。在后工業(yè)社會,理論知識將占據(jù)中心地位,而成為中軸體制。社會結(jié)構(gòu)的分析也是如此。農(nóng)業(yè)社會的中軸結(jié)構(gòu)是由身份等級制構(gòu)成的單線性結(jié)構(gòu)。工業(yè)社會的中軸結(jié)構(gòu)則是由財產(chǎn)私有制構(gòu)成的縱橫雙線性結(jié)構(gòu)。后工業(yè)社會的中軸結(jié)構(gòu)則是由信任合作制構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。社會結(jié)構(gòu)分析困難主要在于這些體制以及基于它的結(jié)構(gòu)重疊和矛盾之間的關(guān)系問題。社會結(jié)構(gòu)關(guān)系與社會制度的承轉(zhuǎn)之間存在著一種緊密的關(guān)系。身份等級制度中,權(quán)力依照其所能夠通過的繼承的方式獲得,所有權(quán)則轉(zhuǎn)化成技術(shù)占有,而可通過教育方式來獲得。在工業(yè)社會之雙線性結(jié)構(gòu)中,經(jīng)過教育獲取技術(shù)的人,為自己爭取到了立足于形式平等社會之中的角色和地位。然而,角色平等并非實質(zhì)平等,因而就保留了因其職業(yè)、職位、受教育程度而形成的層級關(guān)系,又因社會法制與自由而構(gòu)筑成了其在社會層面或法律面前的平等的橫向關(guān)系。實質(zhì)上,任何個體都無法脫離組織或社會而獨立,甚至孤立地存在。唯一可以獲取平等安慰的則是生活中的家庭。一旦步入社會,并行動于特定組織,那么,層級關(guān)系就牢牢地將個體鑲嵌于社會或組織之中,無法掙脫。失業(yè)者是自由的,也是不幸福的。失去自由的個體獲得爭取幸福的機會,因而,工業(yè)社會之縱橫的雙線結(jié)構(gòu)才得以牢固。

按照貝爾的判斷,“文化已經(jīng)取代技術(shù)而成為社會變革的源泉”。我們相信,在后工業(yè)社會中,知識,或者說是“理論知識的集中與具體化”將成為后工業(yè)社會結(jié)構(gòu)中的中軸原理。在這樣的社會結(jié)構(gòu)中,人力資本是首要的資源。社會治理所要面臨的關(guān)鍵性問題將主要出現(xiàn)在科學(xué)、教育領(lǐng)域[1]130-131。網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展,加速了同時也實際影響了當代社會結(jié)構(gòu)的急劇變化。比如,由“占領(lǐng)華爾街”蔓延的西歐等國的大規(guī)模占領(lǐng)運動,如果沒有網(wǎng)絡(luò)科技在其間發(fā)揮作用,不可能獲得如此空前一致的響應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展不僅改變了人們之間的交流方式,更重要的是,它改變了人們的思維方式。原本人與人之間溝通所存在的“緩沖區(qū)”被某種隱蔽性所替代。過去我們之間進行信息交流與互通,基本是基于這樣的情景:一是交流者之間相互熟悉,不管這樣的熟悉程度如何;二是在相互交流者之間可以客觀地或人為地制造出一定意義上時空間隔,使得交流者可以更加審慎地醞釀和表達自己對某一對象所持的觀點,即存在著“緩沖區(qū)”。而網(wǎng)絡(luò)社會這種破壞或進步,使得社會治理所面臨的問題往往是基于某種不成熟的思考而形成的。不僅管理所賴以建立于其上的確定性基礎(chǔ)逐漸消失了,即便是管理通常所持有的手段都無濟于事了,這也就是為什么我們所見所聞中經(jīng)常出現(xiàn)“失靈”的一詞的原因了。這恰恰從另一角度證明了,我們當前所處的社會,正在邁進后工業(yè)社會,并且其所具有的結(jié)構(gòu)特征,應(yīng)當就是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,獲得主體性的個體或組織,可以依自身而與外部環(huán)境、個體、組織,建立起多元的溝通、存在關(guān)系?;跍贤ê痛嬖陉P(guān)系的確定性的管理因此而喪失了有效性,社會治理卻不會因此而空白。一種替代性方案需要被探索、被驗證,最終成為制度設(shè)計。經(jīng)過中國一些學(xué)者多年來的探索,認為服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系將替代管理與被管理的關(guān)系而成為后工業(yè)社會的社會治理方式的基本內(nèi)容,依此而建立起來的政府即“服務(wù)型政府”,其基本精神則從法的精神轉(zhuǎn)向倫理精神。

社會結(jié)構(gòu)的上述變化意味著政府在進行社會治理時,要準確把握自己的角色,實現(xiàn)政府職能與社會結(jié)構(gòu)之間的有機契合。當前正在出現(xiàn)的關(guān)鍵性特征主要包括市民社會的意識覺醒、知識是這個時代的中軸原理、人力資源作為第一資源等。管理所倡導(dǎo)的方式方法并不能確保正在興起的市民社會在社會治理上有所作為,因為它在根本上是抵制市民社會的能動特性的。它不能輔佐知識的發(fā)展與繁榮,雖然管理者相信知識之作用,但它在本性上是懼怕知識的,它懼怕知識掌握在一般民眾手中?;谥R的功能,它更希望將其掌握在管理者、精英手中。某些學(xué)術(shù)研究中發(fā)現(xiàn)并一再強調(diào)人的重要性,然而,對于設(shè)計縝密的組織結(jié)構(gòu),尤其是官僚制的等級體制,人的重要性就在于能夠填補至組織機器的關(guān)節(jié)處,以確保組織運轉(zhuǎn)的有效性。一旦這三種元素受到關(guān)鍵性沖擊,管理構(gòu)造立刻就會分崩離析。

政府,作為社會治理的核心主體,不僅無法否定或抑制市民社會的意識覺醒,而且要促進這種覺醒,并將市民社會及其組織形式——非政府組織納入到社會治理主體中來,與之展開密切合作,而在這種合作的過程中,它們彼此之間不是一種管理與被管理者的關(guān)系,而一種服務(wù)者與服務(wù)接受者之間的關(guān)系,并且它們的服務(wù)關(guān)系是彼此的,是相互服務(wù)的。社會公眾不可能在愚昧中一直生活下去,過去不會,在知識爆發(fā)的后工業(yè)社會,則更不具有可能性。社會公眾的社會治理智慧,正是來源于知識的不斷吸納,經(jīng)驗的不斷豐富。知識充分的社會公眾,要求參與社會治理的呼聲高漲,并且實際上,他們在眾多的社會治理問題上都能夠提出或找出切實有效的解決途徑,其中最為重要的原因就在于,他們知道自己想要什么,并且知道自己應(yīng)當為同代人和后代人承當?shù)呢熑巍U羰且琅f保持“精英治國”的思維,而否認社會公眾在人類社會治理中的決定性作用,將是十分危險的,雖然這種危險在工業(yè)社會及之前的社會中因其低度復(fù)雜性和低度不確定性而未曾體現(xiàn)出來。政府不僅要相信公眾的智慧,最為重要的是,要為這種智慧的凝聚乃至發(fā)揮作用提供相應(yīng)的渠道,做好相應(yīng)的服務(wù),而非以往的視而不見,甚至壓制、愚弄。傳統(tǒng)資源正面臨枯竭的危險,而人力資源是一個可以枯竭亦可無窮無盡的資源形式,這就在于我們?nèi)绾螌Υ@種資源。在后工業(yè)社會中,因人力資源的充分利用而開發(fā)并獲取的新資源將徹底解決資源危機以及因這種危機而引發(fā)的種種爭奪戰(zhàn)爭。繼續(xù)忽略或只是某種形式上的重視人力資源,對人類社會未來的發(fā)展將是致命的。對于政府而言,尊重并服務(wù)于人才是其未來發(fā)展戰(zhàn)略的核心。因此,在人力資源的問題上,政府應(yīng)該是更加具有服務(wù)行動和服務(wù)精神的??偠灾?,政府職能的基本走向是實現(xiàn)政府職能合理化,在本質(zhì)上,就是要實現(xiàn)政府職能的全方位服務(wù)化。

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