李展碩,趙 博

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

政府對生態(tài)旅游區(qū)的財政支出責(zé)任
——基于財政支出的公平性研究*

李展碩,趙 博

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

生態(tài)旅游產(chǎn)品的核心旅游資源具有整體性、不可分性；加之此類旅游產(chǎn)品的連動效應(yīng)和強(qiáng)溢出效應(yīng)，致使生態(tài)旅游區(qū)地方政府之間在事權(quán)和支出責(zé)任配置上的不平衡。對此，應(yīng)當(dāng)采用財政支出責(zé)任的公平性標(biāo)準(zhǔn)，明確旅游區(qū)地方政府間的支出責(zé)任。在具體操作層面，可以根據(jù)目的地社區(qū)居民利益原則和地役權(quán)原理，通過設(shè)立政府間地役權(quán)契約，實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任的公平配置。

公共產(chǎn)品理論；受益范圍；政府支出責(zé)任；財政公平；政府間合作

一、財政改革背景下的生態(tài)旅游發(fā)展

生態(tài)旅游(ecotourism)，是指采取生態(tài)友好方式,以可持續(xù)發(fā)展為理念，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，以統(tǒng)籌人與自然和諧為準(zhǔn)則，并依托良好的自然生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特的人文生態(tài)系統(tǒng)開展旅游的方式[1]。國際旅游組織(TIES)將生態(tài)旅游定義為，“前往自然區(qū)域，并對保護(hù)環(huán)境和提高當(dāng)?shù)鼐用窀＠?fù)責(zé)的旅游形式”[2]。在具體內(nèi)涵上，生態(tài)旅游既包括以自然生態(tài)系統(tǒng)為依托開展的自然生態(tài)旅游，如扎龍濕地生態(tài)旅游、烏龍國家森林公園生態(tài)旅游等；也包括依托獨(dú)特的人文資源、以保護(hù)環(huán)境為前提開展的人文生態(tài)旅游，如西雙版納 “傣族園”民俗生態(tài)旅游、云南瀘沽湖“摩梭家庭”生態(tài)旅游等。相應(yīng)地，生態(tài)旅游區(qū)是指以生態(tài)旅游為主題，具有較大空間尺度和明確地域邊界的旅游區(qū)[3]。生態(tài)旅游作為一種新興業(yè)態(tài)，在轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式中扮演著不可或缺的角色。對此，2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)提出,“編制全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對國家重點(diǎn)旅游區(qū)域的指導(dǎo)，抓好集中連片特困地區(qū)旅游資源整體開發(fā)，引導(dǎo)生態(tài)旅游健康發(fā)展”。

立足于當(dāng)前財稅體制改革的背景研究生態(tài)旅游的引導(dǎo)問題，有必要思考：隨著財政支出在“量”上的擴(kuò)張，如何在“質(zhì)”上保障財政的支出適當(dāng)、支出結(jié)構(gòu)合理和責(zé)任明確？對這一問題思考，契合了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”[4]的政策性要求，是調(diào)整政府間關(guān)系的重要一環(huán)。在生態(tài)旅游建設(shè)領(lǐng)域考量這一問題，要求明確生態(tài)旅游發(fā)展中政府間財政支出責(zé)任，以此推動區(qū)域旅游一體化建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任等促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展政策的執(zhí)行。

財政支出，又稱預(yù)算支出，與財政收入概念相應(yīng)，是指政府為了實現(xiàn)其職能，依照經(jīng)審批的預(yù)算計劃將財政資金用于提供特定公共產(chǎn)品、滿足人民特定公共需求的活動。在內(nèi)容上，財政支出主要包括公共財政支出、資本性支出、社會保障支出、財政轉(zhuǎn)移支付等；在手段上，財政支出包括財政撥款、財政投資、財政采購和財政貸款等。依照《預(yù)算法》，我國實行“一級政府一級預(yù)算”，本級政府預(yù)算一般用于解決政府管轄范圍內(nèi)的公共服務(wù)問題。但是，如果公共服務(wù)跨越兩個以上行政區(qū)劃(比如南水北調(diào)工程、區(qū)域性霧霾治理)，或者公共服務(wù)需要多級政府公共提供(比如義務(wù)教育、社會保險)，預(yù)算支出需要不同政府間的責(zé)任分配，包括中央和地方政府間的支出責(zé)任分配以及地方政府之間的支出責(zé)任分配兩方面。事實上，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付方式將大量事務(wù)委托給地方政府承擔(dān)，這些事務(wù)究竟屬于哪級政府的責(zé)任，當(dāng)事政府之間如何劃分責(zé)任，一直存在爭議和討論。因此，基于論述的需要，本文以生態(tài)旅游區(qū)為研究對象，重點(diǎn)探討地方政府間支出責(zé)任的公平性問題。對這一問題的回答，可以為生態(tài)旅游的建設(shè)和支出責(zé)任的分擔(dān)提供充分、可行的建議。

二、財政支出責(zé)任的公平性標(biāo)準(zhǔn)

財政支出的公平性內(nèi)涵，可以從不同角度進(jìn)行闡釋:從本體論的角度，財政支出的公平性包括財政支出的手段、支出的數(shù)額等支出形式上的公平，其本質(zhì)上是靜態(tài)的公平；從運(yùn)行論的視角，財政支出的公平是指財政支出對社會公平的影響[5]。前者(形而上學(xué)意義上)公平，是后者(辯證意義上)公平的前提和保障，是“看得見”的公平；后者是前者的目的和歸宿，是公平內(nèi)涵的實質(zhì)體現(xiàn)。財政經(jīng)由稅收調(diào)節(jié)收入分配，其目的為達(dá)成結(jié)果公平；財政支出為社會成員提供平等的受教育機(jī)會和醫(yī)療保健機(jī)會，以實現(xiàn)起點(diǎn)上的公平，也為結(jié)果公平的達(dá)成創(chuàng)造必要條件[6]。財政支出在塑造公平方面的作用體現(xiàn)在財政支出的全過程中，包括起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平，其本質(zhì)上是財政支出從起點(diǎn)至終點(diǎn)的動態(tài)公平。本文所述 “財政支出責(zé)任的公平性”，也是從財政支出的動態(tài)、實質(zhì)角度對財政支出公平性的探討，是起點(diǎn)公平的體現(xiàn)。

財政公平的討論離不開政府事權(quán)和支出責(zé)任的界定：所謂事權(quán)，是指政府承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能；所謂支出責(zé)任，是指各級政府為了履行職能而承擔(dān)的財政支出，也稱作“事責(zé)”[7]。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，以受益范圍為依據(jù)，可以將公共產(chǎn)品劃分為全國性公共產(chǎn)品、區(qū)域性公共產(chǎn)品以及準(zhǔn)全國性的公共產(chǎn)品，此即公共產(chǎn)品的層次性[8]。公共產(chǎn)品的層次性在法律上表現(xiàn)為政府間事權(quán)分配的層次性。依據(jù)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的原則，可以對支出責(zé)任的層次性作出如下界定：區(qū)域性公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由地方政府提供，支出責(zé)任由地方政府承擔(dān)；全國性公共產(chǎn)品和支出責(zé)任相應(yīng)地由中央政府提供和承擔(dān)；對于中央和地方共享事權(quán)，應(yīng)當(dāng)在區(qū)分中央和地方事權(quán)比例的基礎(chǔ)之上，明確中央和地方支出責(zé)任；對于地方政府間共享事權(quán)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相同原理進(jìn)行支出責(zé)任劃分。如果地方受益范圍的公共產(chǎn)品由中央政府提供，抑或，溢出效應(yīng)強(qiáng)、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品由個別地方政府提供，則有違財政支出的公平性原則。據(jù)此，依據(jù)“受益范圍-事權(quán)(公共產(chǎn)品)的劃分-支出責(zé)任配置”的邏輯路徑，政府間支出責(zé)任的公平性，要求在明確政府間受益范圍的基礎(chǔ)上，對政府間事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，做到“誰受益、誰支出”。這也是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的公平理念在政府間支出責(zé)任劃分上的具體體現(xiàn)[9]。

三、對生態(tài)旅游區(qū)支出責(zé)任公平性的思考

根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等法規(guī)的規(guī)定，在地方政府的事權(quán)劃分上，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)旅游區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理，概括性地授予“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)”、“自然保護(hù)區(qū)主管部門”等地方政府或部門管理①。然而，這一概括性的規(guī)定在實踐中可能面臨諸多困境：一方面，同一個景區(qū)可能分屬不同行政區(qū)劃的政府管轄，對于跨區(qū)域景區(qū)的開發(fā)和管理，僅僅依靠條文的概括性規(guī)定無法實現(xiàn)地方政府間事權(quán)的明確劃分；另一方面，對于一些溢出效應(yīng)和連動效應(yīng)較強(qiáng)的生態(tài)旅游公共產(chǎn)品而言，事權(quán)劃分也不是單純依靠法條的規(guī)定得以明確的。對此，依據(jù)上文提出的“受益范圍-事權(quán)(公共產(chǎn)品)的劃分-支出責(zé)任配置”的分析路徑，以香格里拉旅游區(qū)②為例對該問題進(jìn)行具體分析。

(一)旅游產(chǎn)品的跨區(qū)域性致使支出責(zé)任不清

由于地域、自然、人文等因素的影響，生態(tài)資源往往具有整體性和不可分性。因此，生態(tài)旅游區(qū)作為生態(tài)旅游資源的載體，亦具有生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性和受益范圍的跨區(qū)域性等特征，由此決定其跨區(qū)域公共產(chǎn)品的特性。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，此類旅游區(qū)的開發(fā)、保護(hù)和管理，原則上應(yīng)當(dāng)由其所在區(qū)域的地方政府分擔(dān)。但是，由于法律、法規(guī)對跨區(qū)域旅游產(chǎn)品的事權(quán)配置不明，加之實踐中行政區(qū)劃和地方利益的影響，致使事權(quán)上的重復(fù)開發(fā)、建設(shè)及地方間支出責(zé)任配置不公等現(xiàn)象屢見不鮮。以位于香格里拉生態(tài)旅游區(qū)核心的四川稻城為例，該城地處青藏高原南緣，橫斷山東側(cè)，位置偏僻、交通閉塞、通訊不便[10]。自然地理條件的限制決定了其環(huán)境容量和空間開發(fā)上的局限性。據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計[11]，在綜合考慮環(huán)境生態(tài)承載量(EEBC)、資源空間承載量(REBC)、心理承載量(PEBC)、經(jīng)濟(jì)承載量(DEBC)四個方面的承載量以及其他因素基礎(chǔ)上，得出稻城亞丁的環(huán)境承載力最大值和最適值：旅游者人數(shù)最大值為60萬人，最適值為45萬人；平均接待游人數(shù)為8700人/天，最適值為6000人/天；此外，從空間因素來看，稻城亞丁景區(qū)亦存較大限制。環(huán)境容量、空間等因素的限制，致使其旅游開發(fā)成本較高，且受益有限。然而，在實踐中，四川卻在該區(qū)域投入巨資修建了旅游直線機(jī)場，而且還修建了建設(shè)工期長、難度大的亞丁至瀘沽湖公路，并且繞道木里增加里程100多公里。然而，與距其不到300千米的麗江相比，該區(qū)在游客接待量上一直很少[12]。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，由于稻香亞丁在生態(tài)旅游開發(fā)中受益范圍有限且開發(fā)成本高，該區(qū)域政府在開發(fā)中本應(yīng)承擔(dān)有限支出責(zé)任，不宜責(zé)任過重。然而，由于旅游區(qū)政府間事權(quán)配置不清和支出責(zé)任不明，加之地區(qū)利益的影響，導(dǎo)致其投入巨資進(jìn)行成本、效益不對稱的開發(fā)，而且收效甚微，有違“誰受益，誰支出”的公平性原則。

(二)受益范圍的廣泛性引發(fā)的公平性思考

旅游產(chǎn)品不同于一般公共產(chǎn)品的特點(diǎn)在于其所固有的連動效應(yīng)，它不僅媒介游、購、娛、食、宿、行六大產(chǎn)業(yè)，而且與環(huán)保、文化產(chǎn)業(yè)亦有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度，具有“興一業(yè)，旺百業(yè)”的效果。據(jù)有些學(xué)者的統(tǒng)計顯示[13]，1998年云南省中甸縣開展生態(tài)旅游以來，中甸縣城中心、碧塔海、松贊林寺等景區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到了較大改善；1999年4月至8月間，碧塔海和松贊林寺景區(qū)的地下水質(zhì)量由II類水質(zhì)提高為I類水質(zhì)，并且中甸城中心的噪聲由2類降為0類，這不僅體現(xiàn)了香格里拉生態(tài)旅游區(qū)在改善區(qū)域環(huán)境方面強(qiáng)大的正外部性，也說明生態(tài)旅游區(qū)的保護(hù)性開發(fā)在凈化區(qū)域環(huán)境、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量方面強(qiáng)大的生態(tài)效果。此外，政府其他投資項目，包括對旅游景區(qū)的宣傳促銷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資亦會產(chǎn)生強(qiáng)大的關(guān)聯(lián)效果和溢出效應(yīng)?？梢?，某一區(qū)域的旅游產(chǎn)品具有巨大的關(guān)聯(lián)驅(qū)動力，可能會帶動其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)的顯著增長。而且，生態(tài)旅游產(chǎn)品還具有生態(tài)公共產(chǎn)品的溢出效應(yīng)，能夠為一定區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境帶來巨大的生態(tài)效益、人文效益。因此，其受益的邊界不僅限于該旅游區(qū)所在的范圍，應(yīng)當(dāng)籍由此區(qū)域延伸至鄰近區(qū)域。除國家級生態(tài)旅游區(qū)外，與之相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任亦應(yīng)當(dāng)在受益地區(qū)的政府或部門之間適當(dāng)分擔(dān)，這也是支出責(zé)任公平性的體現(xiàn)。

四、對生態(tài)旅游區(qū)支出責(zé)任公平配置的建議

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每一層政府都是一個具有經(jīng)濟(jì)利益的主體，當(dāng)政府擁有可支配的資源時，在私利或者公共利益驅(qū)動下，就可能發(fā)生“府際間交易”[14]。然而，法律的高度概括性決定了因“府際間交易”產(chǎn)生的支出責(zé)任不可能通過法律加以明確。因此，地方政府間支出責(zé)任的公平配置有賴于政府間利益博弈，通過契約、合作備忘錄、政府首腦聯(lián)席會議等形式明確受益邊界和事權(quán)劃分，并利用轉(zhuǎn)移支付等財政均衡手段，實現(xiàn)“競爭性均等”，以穩(wěn)定政府之間競爭[15]。

“旅游本質(zhì)上是一種融合了地理特點(diǎn)和各種區(qū)域性服務(wù)的產(chǎn)品和服務(wù)的集合”[16]，因此，旅游事權(quán)和支出責(zé)任的合理配置需要“府際間交易”中的合作決策。所謂府際間合作決策[14]，是指不同行政區(qū)劃的政府基于誠信、合作原則，對于共同關(guān)注的社會問題進(jìn)行協(xié)同決策，實現(xiàn)利益多贏共享的目的，其主要形式有：省際官員聯(lián)席會議、流域糾紛調(diào)處機(jī)制、地區(qū)合作框架等。

然而,如同民事主體之間利益邊界的確定和權(quán)利義務(wù)的公平實現(xiàn)，需要受到誠實信用、公序良俗原則的限制。政府間受益邊界的明確、事權(quán)和支出責(zé)任的落實，亦應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)原則的約束。除應(yīng)遵循契約關(guān)系的公平、誠實信用等原則外，政府間旅游合作，尤其是生態(tài)旅游合作中，有必要以目的地社區(qū)利益原則作為府際間合作的約束性原則。所謂目的地社區(qū)利益原則，是指以目的地社區(qū)居民的物質(zhì)利益和精神利益作為府際間旅游合作的考量要素，據(jù)此衡量府際間交易、支出以及補(bǔ)償?shù)墓叫?，具體包括目的地社區(qū)居民的生活改善、可支配收入提高、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和社區(qū)文化的繼承等。該原則要求生態(tài)旅游合作開發(fā)應(yīng)當(dāng)盡可能避免目的地社區(qū)的物價上漲、生態(tài)破壞以及對社區(qū)、民族文化造成沖擊等不良影響，且對于已經(jīng)造成的不良影響予以補(bǔ)償。

針對生態(tài)旅游區(qū)地方政府間旅游合作、事權(quán)劃分及支出責(zé)任配置的公平性，社區(qū)居民利益原則及其適用之原理提供了具體的操作“指南”。

(一)社區(qū)居民利益原則和地役權(quán)原理

在具體操作過程中，以目的地居民利益原則作為約束契約各方的原則，要求支出責(zé)任的配置應(yīng)當(dāng)符合目的地保護(hù)性開發(fā)的要求。一方面，通過生態(tài)旅游合作開發(fā)增進(jìn)旅游區(qū)社區(qū)的公眾福利，這要求財政支出應(yīng)當(dāng)主要用于生活設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及生活水平的提高等社區(qū)民生建設(shè)領(lǐng)域；另一方面，在開發(fā)過程中，應(yīng)當(dāng)注重目的地居民生態(tài)、文化的保護(hù)，由此決定了目的地受益的有限性及受益地區(qū)對目的地社區(qū)財政補(bǔ)償?shù)囊?。對此，可以根?jù)民法上的地役權(quán)制度，通過設(shè)立政府間地役權(quán)契約等方式，實現(xiàn)政府間事權(quán)、支出責(zé)任的公平配置。

“稱地役權(quán)者，謂之以他人土地供自己土地便宜之用之權(quán)，故地役權(quán)系在他人土地上存有負(fù)擔(dān)，以提高自己土地(需役地)價值之權(quán)利”[17]。在生態(tài)旅游開發(fā)中，旅游產(chǎn)品的公益性以及社區(qū)利益的原則，決定了保護(hù)性開發(fā)為主的旅游區(qū)開發(fā)方式。因此，旅游開發(fā)的最大受益者并非生態(tài)旅游資源所在地的區(qū)域，而是因環(huán)境溢出效應(yīng)及連動效應(yīng)受益的鄰近地區(qū)。根據(jù)地役權(quán)原理，如果把生態(tài)旅游區(qū)的生態(tài)旅游資源視為地役權(quán)契約中的供役地，則依托生態(tài)旅游區(qū)開發(fā)的其他區(qū)域可視為契約中的需役地，二者之間存在“唇亡齒寒”的關(guān)系：需役地權(quán)利人因其產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展的需要，在契約安排中要求供役地權(quán)利人承擔(dān)一定的義務(wù)，包括自然資源的保育、過度開發(fā)的禁止等，以使需役地權(quán)利人獲益；由此為供役地權(quán)利人帶來的成本和發(fā)展等方面的限制，可以通過政府間的地役權(quán)契約實現(xiàn)雙方的財政支出補(bǔ)償。此外，地役權(quán)的設(shè)立不以相鄰地域為限，可以將直接關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)均納入地役權(quán)的效力范圍；而且，地役權(quán)的設(shè)立亦受到強(qiáng)制性規(guī)則(包括地役權(quán)的相關(guān)規(guī)定、區(qū)域生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃等)的限制?？梢姷匾蹤?quán)的原理為財政支出的跨區(qū)域補(bǔ)償，提供了正當(dāng)?shù)姆ɡ硪罁?jù)和可資操作的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)實例闡釋：香格里拉生態(tài)旅游區(qū)的建設(shè)[18]

由于開發(fā)禁止、聚集規(guī)模等環(huán)境、政策因素的限制，滇西北香格里拉生態(tài)旅游區(qū)的發(fā)展以區(qū)域重要經(jīng)濟(jì)文化中心(包括麗江、林芝、阿壩等門戶城市)作為旅游中轉(zhuǎn)和服務(wù)地；并且，以小規(guī)模進(jìn)入旅游目的地(包括昌都、迪慶、甘孜等核心區(qū)域)的形式為主，不適宜大規(guī)模大眾旅游的開發(fā)。因此，在生態(tài)旅游開發(fā)中，核心區(qū)域的迪慶、甘孜等縣在提供生態(tài)旅游產(chǎn)品的同時，不可能分享到旅游開發(fā)中的全部利益：生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境溢出效應(yīng)，可以使得周邊地區(qū)大氣、水等環(huán)境的質(zhì)量改善，以滿足游客對生態(tài)和優(yōu)美環(huán)境的需求；旅游產(chǎn)品的連動效應(yīng)，使得游客集散中心(諸如麗江、林芝、阿壩等城市)在購物、住宿、交通等旅游產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)獲得遠(yuǎn)超游覽收益的不菲效益。以四川省的甘孜和阿壩兩州為例[19]：2008年，四川省1091.52億元旅游總收入中，作為核心區(qū)的甘孜州旅游總收入僅為7.77億元，而作為門戶區(qū)的阿壩州旅游總收入達(dá)17.42億元；2009年，四川省旅游總收入為1472.48億元，其中，甘孜州旅游總收入17.78億元，阿壩州旅游總收入40.68億元。顯然，作為游客集散中心的麗江、林芝、阿壩等城市是旅游開發(fā)中的最大受益者，也是地方政府旅游收入的主要來源。這就產(chǎn)生了前文所述的事權(quán)劃分和支出責(zé)任分擔(dān)的公平性問題。

根據(jù)目的地社區(qū)利益原則的要求，政府間受益邊界的確定、事權(quán)劃分和支出責(zé)任配置，應(yīng)當(dāng)受到目的地居民利益的限制：一方面，核心區(qū)域的保護(hù)性開發(fā)模式，決定了該區(qū)域受益邊界、事權(quán)和支出責(zé)任的有限性；另一方面，門戶區(qū)域城市(甚至包括整個生態(tài)旅游區(qū))在實現(xiàn)宿、行、購等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和收益增長的同時，這些主要受益地區(qū)理應(yīng)通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對目的地社區(qū)進(jìn)行用益補(bǔ)償。根據(jù)財政支出的公平性標(biāo)準(zhǔn)和目的地社區(qū)原則的要求，核心區(qū)的事權(quán)配置應(yīng)當(dāng)以帶動本區(qū)居民生活、環(huán)境和收入為主要目的；相應(yīng)地，支出責(zé)任的對象范圍，應(yīng)當(dāng)限于建設(shè)排水、供電、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等民用基礎(chǔ)設(shè)施和景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。至于帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事權(quán)和支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)主要由門戶區(qū)政府承擔(dān)。除了本城市服務(wù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)對核心區(qū)域的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和周邊集散城市的財政支出承擔(dān)主要責(zé)任。原因在于，這些區(qū)域是生態(tài)旅游發(fā)展的主要受益者。在簽訂政府間契約的過程中，門戶區(qū)政府以使用核心區(qū)生態(tài)資源為目的簽訂地役權(quán)合同，其內(nèi)容可以包括[20]：供役地的權(quán)利人(即核心區(qū)政府)基于地役權(quán)人(即門戶區(qū)政府)發(fā)展生態(tài)旅游的需要，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)一定的作為和不作為義務(wù)，包括容忍地役權(quán)人為連通核心區(qū)而建設(shè)必要的交通設(shè)施、不得從事破壞性開發(fā)生態(tài)資源(不作為地役權(quán))、保育核心生態(tài)旅游資源(作為地役權(quán))等；由此產(chǎn)生的對價，可以通過門戶區(qū)政府對核心區(qū)政府轉(zhuǎn)移支付等方式實現(xiàn)支出補(bǔ)償，以實現(xiàn)競爭基礎(chǔ)上的責(zé)任公平配置。

五、結(jié)語

生態(tài)旅游區(qū)兼具生態(tài)保護(hù)區(qū)和旅游區(qū)的雙重屬性，不僅具有生態(tài)保護(hù)區(qū)的環(huán)境溢出效應(yīng)，而且兼具旅游產(chǎn)品的連動效應(yīng)，可能為鄰近地區(qū)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)、社會效益。此外，由于自然資源的整體性和不可分性，大多生態(tài)旅游產(chǎn)品具有跨區(qū)域性的特征。因此，根據(jù)“受益范圍—事權(quán)劃分—支出責(zé)任配置”的公平性分析路徑，生態(tài)旅游區(qū)財政支出責(zé)任的配置，不僅限于旅游區(qū)地方政府之間，而且應(yīng)當(dāng)延伸至更廣的范圍。由此，產(chǎn)生了政府對生態(tài)旅游區(qū)支出責(zé)任的公平性配置問題。對此，根據(jù)目的地社區(qū)居民利益原則及地役權(quán)原理，設(shè)立政府間地役權(quán)契約，以實現(xiàn)地方政府間事權(quán)、支出責(zé)任的配置公平。

注釋：

① 《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，“地方級自然保護(hù)區(qū)，由其所在地的縣級以上地方人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理”；《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十五條規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的重要景觀進(jìn)行調(diào)查、鑒定，并制定相應(yīng)的保護(hù)措施”。亦可見于《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三章、第四章、第五章對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、保護(hù)、管理的規(guī)定。

② 香格里拉生態(tài)旅游區(qū)跨西藏、四川、云南、青海四省區(qū)。西藏昌都地區(qū)、四川甘孜藏族自治州及涼山州的木里縣、云南迪慶州是旅游區(qū)規(guī)劃的核心。西藏林芝地區(qū)、云南麗江市、四川阿壩州、青海玉樹州的玉樹縣、囊謙縣和果洛州的久治縣、瑪多縣、班瑪縣為規(guī)劃的延伸區(qū)。參見中華人民共和國國家旅游局.中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃(2007-2020)[Z].北京:中國旅游出版社,2008:1-59.下文所述稻城亞丁和中甸縣(現(xiàn)為“香格里拉縣”)，分別隸屬于四川甘孜州和云南迪慶州，屬于規(guī)劃的核心區(qū)域。

[1]GB/T 26362-2010 CN-GB.國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運(yùn)營規(guī)范[Z].北京:中國旅游出版社,2008.

[2]Audrey Kelm.Ecotourism: Calling a Truce Between Ski Resort Develops and Environmental Groups[J].21 Pac.McGeorge Global Bus.& Dev.L.J.341, 341(2008).

[3]全華.生態(tài)旅游區(qū)建設(shè)的理論和實踐[M].北京:商務(wù)印書館,2007:59.

[4]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].北京:人民出版社,2013:26.

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[10]李忠東.稻城亞丁生態(tài)旅游區(qū)旅游資源優(yōu)勢與開發(fā)淺析[J].四川地質(zhì)學(xué)報,2000(3):235-237.

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[17]謝在全.民法物權(quán)論[M].臺北:三民書局,1995:508.

[18]中華人民共和國國家旅游局.中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃(2007-2020)[Z].北京:中國旅游出版社,2008.

[19]陳興，朱創(chuàng)業(yè)，李曉琴.四川康定旅游發(fā)展現(xiàn)狀及其對策研究[J].國土資源科技管理,2011(3):129.

[20]王澤鑒.民法物權(quán)·用益物權(quán)·占有[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2001:93.

(責(zé)任編輯：王佩)

TheFiscalExpenditureResponsibilityoftheEcologicalTourismZoneGovernments——Based on Research of the Fairness of Fiscal Expenditure

LI Zhan-shuo, ZHAO Bo

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The core resources of ecotourism products characterize integrity and inseparability.Moreover, chain effects and strong spillover effects on adjacent areas arise the imbalance of the powers and fiscal responsibilities among relevant local governments in ecotourism areas.To deal with it, the fairness of fiscal expenditure should be applied to define expenditure responsibilities among local governments in these areas.Specifically, the fair allocation of powers and sharing of responsibilities could be achieved by contracts among local governments according to the principle of community residents’ interests and the guidance of easement theories.

public goods theory; beneficial areas; fiscal responsibility; fairness of fiscal expenditure; intergovernmental cooperation

1673-2103(2015)06-0089-05

2015-10-20

李展碩(1991-)，男，山東棗莊人，碩士研究生，研究方向:產(chǎn)業(yè)法財政支出政策的銜接與協(xié)調(diào); 趙博(1990-)，男，河南濮陽人，碩士研究生，研究方向：物權(quán)法。

D912.29

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