彭建平

(冀魯豫邊區(qū)革命紀(jì)念館，山東菏澤274000)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的研究
——以山東菏澤市為例*

彭建平

(冀魯豫邊區(qū)革命紀(jì)念館，山東菏澤274000)

菏澤市加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既利長(zhǎng)遠(yuǎn)也利當(dāng)前，是遠(yuǎn)近結(jié)合的戰(zhàn)略支點(diǎn)，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生等具有重要意義。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，菏澤市要緊緊抓住城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的歷史機(jī)遇期，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)布局、切實(shí)提高建設(shè)水平和積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化等，努力探索出一條既符合工業(yè)化、信息化和國(guó)際化潮流，又符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化路子。

新型城鎮(zhèn)化；戰(zhàn)略重點(diǎn)；研究

我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入加速發(fā)展的中后期階段，其基本特征就是以人為本、生態(tài)文明和特色新型。對(duì)于菏澤市而言，要立足于欠發(fā)達(dá)的實(shí)際，適應(yīng)新常態(tài)，用好新機(jī)遇，采取新舉措，以?shī)^發(fā)有為的精神、超常跨越的思路、扎實(shí)苦干的作風(fēng)，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，力爭(zhēng)趕上全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

一、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要意義

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是一個(gè)地區(qū)現(xiàn)代化的必由之路。從某種角度上講，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既利長(zhǎng)遠(yuǎn)也利當(dāng)前，是遠(yuǎn)近結(jié)合的戰(zhàn)略支點(diǎn)，對(duì)促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生等具有重要意義。

(一)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇

首先新型城鎮(zhèn)化可使農(nóng)村人口不斷減少、人均資源不斷提升、就業(yè)狀態(tài)不斷充分，進(jìn)而推動(dòng)形成新的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)體系，成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件；其次新型城鎮(zhèn)化可使城鎮(zhèn)人口增加、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和產(chǎn)品需求提高，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量的提升，成為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力；其三新型城鎮(zhèn)化可使工業(yè)化加快發(fā)展，進(jìn)而有條件裝備農(nóng)業(yè)、改進(jìn)農(nóng)業(yè)和提升農(nóng)業(yè)等，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)向支持農(nóng)村的轉(zhuǎn)變。

(二)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是增加農(nóng)民收入的有效途徑

菏澤市農(nóng)村人多地少，人均占有資源少，多處于不充分就業(yè)狀態(tài)，這是造成農(nóng)民收入低的重要因素。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一是可使大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，在就業(yè)過(guò)程中農(nóng)民直接獲得非農(nóng)收入；二是可使農(nóng)村規(guī)模化水平提高，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入；三是可使城鎮(zhèn)周邊土地資源升值，導(dǎo)致部分農(nóng)民分享增值收益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

(三)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是有效擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力

一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠有力拉動(dòng)消費(fèi)需求。從菏澤市看，2014年全市城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出14930元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)性支出5783元，1個(gè)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民可直接增加消費(fèi)需求9147元；如果按年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化速度，2015年將有18萬(wàn)以上農(nóng)村居民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民，將增加16億元以上的消費(fèi)需求。另一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠有力拉動(dòng)投資需求。如供電、道路和通訊等大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，教育、文化和衛(wèi)生等大量的公共服務(wù)設(shè)施投資，大量的生產(chǎn)性投資和房地產(chǎn)投資等。

(四)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手

新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的人口、資源和產(chǎn)業(yè)等要素的聚集，推動(dòng)了以商貿(mào)、餐飲和旅游等為主的生活性服務(wù)業(yè)，更成為金融、保險(xiǎn)和物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的主要載體，并且還推動(dòng)了教育、文化和衛(wèi)生等公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使服務(wù)業(yè)的范圍拓展、規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提高。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化通過(guò)整合資源、優(yōu)化配置和聚集人力等，為工業(yè)化發(fā)展提供較大回旋、調(diào)整、優(yōu)化的空間，促使企業(yè)形成充分競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)創(chuàng)新能力和提高管理水平，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)由小變大、由大變強(qiáng)。

(五)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是提高生活水平的戰(zhàn)略舉措

新型城鎮(zhèn)化既能提高居民生產(chǎn)效率，又能提升居民生活質(zhì)量。通過(guò)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得到逐步完善、公共服務(wù)能力得到不斷增強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)提升，居民生活會(huì)更加舒適便捷、精神文化會(huì)更加豐富多彩。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，將有越來(lái)越多的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并在勞動(dòng)就業(yè)、子女上學(xué)、工資福利、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等方面享受平等權(quán)利，從而分享發(fā)展、改革和穩(wěn)定等現(xiàn)代社會(huì)的成果。

(六)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)科學(xué)趕超的現(xiàn)實(shí)需要

菏澤市為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要改變落后面貌，實(shí)現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化無(wú)疑是現(xiàn)實(shí)需要。一是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，可以為實(shí)現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)營(yíng)造環(huán)境、奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)新載體，并能使其真正落到實(shí)處；二是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)的著力點(diǎn)，并在“四化同步(新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)、生態(tài)文明和文化傳承”等方面予以充分體現(xiàn)；三是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)趕超目標(biāo)的重要舉措，并可成為提供持續(xù)、不懈和強(qiáng)大的動(dòng)力源。

二、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件

近年來(lái)，菏澤市認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照新型城鎮(zhèn)化道路要求，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)功能，著力優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，使其城鎮(zhèn)化水平大幅提升，并進(jìn)入了加速發(fā)展的新階段。

(一)發(fā)展的主要成效

1.城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展期?！笆濉币詠?lái)，菏澤市城鎮(zhèn)化進(jìn)入加快發(fā)展階段，全市城鎮(zhèn)化率從2010年的35.01%，提高到2014年的43.06%，年均提高2.01個(gè)百分點(diǎn)，高出山東省平均水平0.51個(gè)百分點(diǎn)，并且呈現(xiàn)加速發(fā)展的良好趨勢(shì)。

2.城鎮(zhèn)體系趨于基本合理。以山東省“兩區(qū)一圈一帶”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，適應(yīng)人口分布、資源條件和生態(tài)環(huán)境承載能力等，菏澤市初步構(gòu)建了以牡丹區(qū)(中等城市)為中心，鄆城、曹縣和單縣等8個(gè)小城市為次中心，168個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)為補(bǔ)充的，中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

3.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷配套。2014年，菏澤市鐵路通車?yán)锍踢_(dá)到327公里，其中國(guó)鐵272公里；公里通車?yán)锍踢_(dá)22922.6公里，其中高速公路260.6公里；電力裝機(jī)容量達(dá)到332.85萬(wàn)千瓦，其中統(tǒng)調(diào)電廠310萬(wàn)千瓦；并且通訊網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫覆蓋，供水、供熱和供氣等已基本網(wǎng)絡(luò)化。

4.城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平提升。菏澤市建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，啟動(dòng)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合工作；各類教育迅速發(fā)展，公共文化設(shè)施基本配套；醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)加快，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)得到加強(qiáng)；與農(nóng)民工有關(guān)的戶籍、住房和就業(yè)等政策日益完善，基本公共服務(wù)均等化水平不斷提升。

5.城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力增強(qiáng)。菏澤市城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，帶動(dòng)了第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模膨脹，進(jìn)而創(chuàng)造了就業(yè)空間，促進(jìn)了就業(yè)水平的提高?！笆濉鼻八哪?，全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計(jì)達(dá)到39.6萬(wàn)人，年均近10萬(wàn)人；新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)累計(jì)達(dá)到103.4萬(wàn)人，年均25.85萬(wàn)人。

6.城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境明顯改善。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一批生態(tài)環(huán)境設(shè)施也加快建設(shè)，從而提高了生態(tài)環(huán)境的承載能力。如2014年，菏澤市新建工業(yè)治污項(xiàng)目50個(gè)，年末治理廢水設(shè)施能力達(dá)到50萬(wàn)噸/日，治理廢氣設(shè)計(jì)能力2600萬(wàn)標(biāo)立方米/時(shí)，全年工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率99.6%，“藍(lán)天白云和繁星閃爍”天數(shù)達(dá)到145天。

(二)存在的主要問(wèn)題

1.城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低。由于菏澤市城鎮(zhèn)化工作起步晚、底子薄、欠賬多，2014年城鎮(zhèn)化率僅達(dá)到43.06%，分別低于全國(guó)、山東省平均水平11.71和11.95個(gè)百分點(diǎn)，并且居全省17市末位，這與常住人口占山東省8.62%的菏澤市的地位十分不相稱。

2.城鎮(zhèn)化規(guī)劃引領(lǐng)不夠。近幾年，菏澤市先后聘請(qǐng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和研究等部門進(jìn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃，但規(guī)劃的引領(lǐng)作用沒(méi)能充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在規(guī)劃的前瞻性不夠、布局不合理和功能分區(qū)模糊等，同時(shí)還存在特色不鮮明、忽略文化傳承和發(fā)展定位不準(zhǔn)確等問(wèn)題。

3.城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐較弱。菏澤市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、水平層次較低、集聚度不高，并且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，占比低于山東省平均水平3.8個(gè)百分點(diǎn)，其中三產(chǎn)業(yè)低9個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于集貿(mào)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，導(dǎo)致就業(yè)空間先天不足，吸附勞動(dòng)力就業(yè)能力差。

4.城鎮(zhèn)化亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。2014年，菏澤市戶籍城鎮(zhèn)化率低于統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率16.77個(gè)百分點(diǎn)，全市100多萬(wàn)農(nóng)民工及隨遷家屬雖被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民，但沒(méi)有享受到應(yīng)有的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)。并且隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大和人口向城鎮(zhèn)過(guò)快集中，菏澤市出現(xiàn)了無(wú)序開(kāi)發(fā)、交通擁堵和事故災(zāi)害等現(xiàn)有流行的“城市病”。

5.城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放。菏澤市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率低下，單位地區(qū)生產(chǎn)總值消耗建設(shè)用地量是山東省平均水平的3倍以上，即使工業(yè)園區(qū)也普遍存在著土地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，并且城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)還存在無(wú)序性、隨意性和粗放性等問(wèn)題。

6.城鎮(zhèn)化受到體制制約。城鄉(xiāng)分割的土地、財(cái)政和管理等體制障礙未完全破除，制約著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。如一些部門職能交叉、多頭管理、重復(fù)執(zhí)法，使城鎮(zhèn)管理效率低下；還如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和辦事處賦權(quán)不到位，制約基層參與城鎮(zhèn)管理的積極性。

(三)面臨的發(fā)展環(huán)境

城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)以下三個(gè)方面：一是在全球經(jīng)濟(jì)再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整的背景下，全球供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，發(fā)達(dá)國(guó)家“去全球化”、“再工業(yè)化”、“去債務(wù)化”一系列戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，倒逼我國(guó)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、消化過(guò)剩產(chǎn)能的挑戰(zhàn)空前巨大。二是發(fā)達(dá)國(guó)家能源資源消費(fèi)總量居高不下，人口龐大的新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)能源資源的需求迅速膨脹，全球資源供需矛盾和碳排放權(quán)爭(zhēng)奪更加尖銳，我國(guó)能源資源和生態(tài)環(huán)境面臨的國(guó)際壓力前所未有，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼。三是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力供給進(jìn)入“劉易斯區(qū)間”，富余勞動(dòng)力逐步減少，人口老齡化程度不斷提高，主要依靠大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動(dòng)力廉價(jià)供給推動(dòng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的模式已不可持續(xù)；并且隨著資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式已難以支持；同時(shí)，戶籍人口與外來(lái)人口公共服務(wù)差距的城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式已基本終結(jié)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展也迎來(lái)新機(jī)遇，主要體現(xiàn)以下三個(gè)方面：一是黨的十八大提出新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，有利于破除體制機(jī)制障礙，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分利用規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)稅金融和土地管理等手段，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。二是根據(jù)國(guó)家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局和山東省“兩區(qū)一圈一帶”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，菏澤市位于“一橫”(陸橋通道)和“一帶”(西部經(jīng)濟(jì)隆起帶)上，對(duì)于其參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作，拓展市場(chǎng)發(fā)展空間和優(yōu)化城鎮(zhèn)布局提供了新機(jī)遇。三是近幾年菏澤市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了良好物質(zhì)基礎(chǔ)；并且國(guó)家和山東省著力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造了條件；同時(shí)，節(jié)能環(huán)保等新技術(shù)的大量應(yīng)用，以及信息化的加快推進(jìn)，為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

三、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，菏澤市城鎮(zhèn)化(43.06%)進(jìn)入了加速發(fā)展階段(30-70%)，并且為加速發(fā)展的前期階段(30-50%)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，菏澤市要緊緊抓住城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的歷史機(jī)遇期，積極探索走出一條既符合工業(yè)化、信息化和國(guó)際化潮流，又符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化路子。

(一)科學(xué)規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化布局

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約高效、產(chǎn)城融合的原則，著力構(gòu)建布局科學(xué)、分工合理、功能互補(bǔ)的新型城鎮(zhèn)化體系。一是牡丹區(qū)應(yīng)面向國(guó)內(nèi)外拓展發(fā)展空間，主動(dòng)承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮對(duì)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，加快打造成100-200萬(wàn)人的市域綜合性中心城市。二是曹縣、單縣和鄆城縣等8個(gè)縣城應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)能力，加快人口和產(chǎn)業(yè)聚集，努力打造成30-50萬(wàn)人的縣域中心城市。三是以省級(jí)示范鎮(zhèn)和市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，積極打造一批10-20萬(wàn)人的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)和縣域次中心，推進(jìn)向小城市轉(zhuǎn)型。四是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，對(duì)于人口規(guī)模達(dá)到3000人，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重達(dá)到70%的社區(qū)，及時(shí)納入城鎮(zhèn)化管理；并加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，方便社區(qū)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)居住在社區(qū)、就業(yè)在園區(qū)和就地就近城鎮(zhèn)化。同時(shí)，合理確定城鎮(zhèn)邊界、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)范圍，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，打造自然獨(dú)特、歷史底蘊(yùn)厚重、時(shí)代特征鮮明的人文魅力空間[1]。

(二)提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平

按照適度超前、完善功能、配套銜接的原則，著力提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。一是完善基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)地下空間開(kāi)發(fā)利用，重點(diǎn)抓好地下管網(wǎng)、停車場(chǎng)和人防等工程建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)雨污分流、管線入地和地下停車等；加強(qiáng)信息化建設(shè)，深入推進(jìn)“寬帶菏澤”工程建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”；加強(qiáng)污水治理、廢氣處理和垃圾利用等設(shè)施建設(shè)與改造，提升綜合治理能力，努力實(shí)現(xiàn)城市環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋。二是優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)。以空港、鐵路和公路等建設(shè)為重點(diǎn)，建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化空間格局相適應(yīng)的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。積極推進(jìn)菏澤機(jī)場(chǎng)建設(shè)，加快形成空中運(yùn)輸走廊；重點(diǎn)抓好曲阜至菏澤、菏澤至蘭考和京九商丘以北等高速鐵路建設(shè)，加快形成鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；切實(shí)搞好德商菏澤段、東新菏澤段和德上菏澤段等高速公路建設(shè)，加快形成“米字型”高速公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；著力推進(jìn)新萬(wàn)福河、鄆城新河和鄆巨河等航道建設(shè)，加快形成內(nèi)河航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。三是提升建設(shè)質(zhì)量。圍繞打造便捷、高效和新型城鎮(zhèn)化，倡導(dǎo)微循環(huán)、低沖擊和低碳化建設(shè)模式，提高城鎮(zhèn)建設(shè)品質(zhì)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施使用年限，建設(shè)“百年建筑”。積極推進(jìn)建筑工業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和全過(guò)程質(zhì)量控制，實(shí)行工程質(zhì)量責(zé)任終身追究制度，以確保城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量。

(三)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

按照完善提高、合理布局、整體推進(jìn)的原則，著力推進(jìn)基本共服務(wù)均等化。一是優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、學(xué)校布局和建設(shè)規(guī)模，整合城鄉(xiāng)教育資源，構(gòu)建城鄉(xiāng)雙向溝通、良性互動(dòng)、動(dòng)態(tài)均衡的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，縮小城鄉(xiāng)之間教育差距。二是將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，免費(fèi)提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)；建立首診、雙向轉(zhuǎn)診的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)機(jī)制，完善以縣區(qū)醫(yī)院為主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系。三是構(gòu)建市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共文體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)公共圖書(shū)館、博物館和文化館等設(shè)施建設(shè)，切實(shí)提高公共文體服務(wù)水平。四是推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋，全面實(shí)行居民保險(xiǎn)制度，搞好居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)與醫(yī)療救助制度的有機(jī)銜接。五是完善以低保制度為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立困難老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度，認(rèn)真解決失能老年人養(yǎng)老問(wèn)題。六是建立城鎮(zhèn)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)籌解決好農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員、退役軍人和被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，建設(shè)全市統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)、同工同酬[2]。

(四)增強(qiáng)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐能力

按照以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合的原則，著力增強(qiáng)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐能力。一是優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進(jìn)生產(chǎn)要素向區(qū)域中心城市、城鎮(zhèn)帶和小城鎮(zhèn)集聚，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；以科技創(chuàng)新為動(dòng)力，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極培育知識(shí)技術(shù)密集、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)提質(zhì)增效。二是推動(dòng)城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，加快發(fā)展公共性服務(wù)業(yè)，扶持發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，提升發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，切實(shí)強(qiáng)化重點(diǎn)服務(wù)業(yè)城區(qū)、服務(wù)業(yè)園區(qū)、服務(wù)業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的支撐，突出抓好金融保險(xiǎn)、商貿(mào)物流和文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的規(guī)模膨脹。三是城市老城區(qū)要實(shí)施騰籠換鳥(niǎo)、退二進(jìn)三、優(yōu)化功能分區(qū)的戰(zhàn)略，完善設(shè)施配套，提升人居環(huán)境；新城區(qū)要發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，完善服務(wù)功能，構(gòu)建生活便捷、環(huán)境優(yōu)美的新市區(qū)。同時(shí)，加快各類園區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極倡導(dǎo)“數(shù)鎮(zhèn)一園”和“多社區(qū)一園”等發(fā)展模式，完善基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)單一產(chǎn)業(yè)功能向綜合功能轉(zhuǎn)型，促進(jìn)人口聚集，實(shí)現(xiàn)多城融合發(fā)展，加快形成特色鮮明、功能完善、宜業(yè)宜居的新區(qū)[3]。

(五)積極促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展

按照綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的原則，著力促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。一是立足城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)源頭保護(hù)和綜合治理，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)分區(qū)分類管理，加快形成低碳的生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣和消費(fèi)模式，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈、人與自然和諧共融的美麗城鎮(zhèn)。二是嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能減排責(zé)任制，集中力量抓好重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排。深入實(shí)施污染防治計(jì)劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾無(wú)害化處理、污水處理廠建設(shè)和供暖煤改氣工程，開(kāi)展裸露地面綠化、建筑揚(yáng)塵治理和機(jī)動(dòng)車污染防治等，千方百計(jì)減少污染物排放總量。三是合理確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，提高城鎮(zhèn)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、投資規(guī)模和環(huán)境效益，推進(jìn)節(jié)水型城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵(lì)中水回用，優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，搞好再生資源綜合利用，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的再生資源分類回收體系。同時(shí)，以人為本、科學(xué)引導(dǎo)、因地制宜建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)、中心村和居民點(diǎn)，努力打造一批歷史文化型、特色景觀型和鄉(xiāng)村旅游型等特色鄉(xiāng)村。并推進(jìn)生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，開(kāi)展美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)、宜居村莊創(chuàng)建活動(dòng)，切實(shí)提升村鎮(zhèn)人居環(huán)境[4]。

(六)加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化

按照分步推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，著力加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。一是以舉家遷徒和新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革。取消購(gòu)房面積、金額與就業(yè)年限等落戶限制，有序放開(kāi)牡丹區(qū)戶口遷移，全面放開(kāi)縣域城鎮(zhèn)落戶。完善流動(dòng)人口服務(wù)和管理，全面推行居住證制度，形成戶籍和居住證有效銜接的人口管理模式。二是制定與戶籍制度相配套的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)的占有、使用、收益、繼承和流轉(zhuǎn)等制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城鎮(zhèn)落戶動(dòng)力。同時(shí)，探索實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。三是依法推進(jìn)城中村改造，將改造后的城中村納入城區(qū)管理，健全社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)村民市民化。采取政府推動(dòng)、社會(huì)參與、個(gè)人努力的方式，構(gòu)建政府主導(dǎo)、成本共擔(dān)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的農(nóng)民工市民化機(jī)制。并明確政府責(zé)任，健全政府、企業(yè)、個(gè)人成本分?jǐn)倷C(jī)制，建立公共成本分擔(dān)機(jī)制，完善農(nóng)民工的社會(huì)參與機(jī)制[5]。

(七)搞好新型城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新

按照以人為本、服務(wù)優(yōu)先、管理現(xiàn)代的原則，著力搞好新型城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新。一是加快完善城鎮(zhèn)管理體系，健全城鎮(zhèn)管理、服務(wù)、執(zhí)法“三位一體”的運(yùn)作機(jī)制，推廣市政公共事業(yè)政府購(gòu)買服務(wù)和管理重心下移的做法，實(shí)現(xiàn)服務(wù)方式創(chuàng)新和管理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。二是強(qiáng)化城鎮(zhèn)化與信息化的融合互動(dòng)，加快智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，全面推廣數(shù)字城鎮(zhèn)管理模式，努力提升城鎮(zhèn)管理現(xiàn)代化水平。三是加強(qiáng)和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會(huì)治理，加快建立居民有序參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治有效銜接和良性互動(dòng)。健全社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，增強(qiáng)社區(qū)凝聚能力，充分發(fā)揮群眾性自治組織和民間組織的公共服務(wù)作用。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，完善網(wǎng)絡(luò)化管理、社會(huì)化服務(wù)機(jī)制和現(xiàn)代化工作平臺(tái)，創(chuàng)新預(yù)防化解社會(huì)矛盾體制，建立主體化治安防控體系，扎實(shí)推進(jìn)基層平安建設(shè)。并完善城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案等，努力提高應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件能力。

(八)深化新型城鎮(zhèn)化體制改革

按照整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)突破、統(tǒng)籌推進(jìn)的原則，著力深化新型城鎮(zhèn)化體制改革。一是深化土地管理制度改革。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。實(shí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)與存量挖潛指標(biāo)配比使用，建立健全城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制和存量建設(shè)用地退出激勵(lì)機(jī)制。建立工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，探索節(jié)余指標(biāo)市域內(nèi)有償調(diào)劑使用。二是深化投資融資體制改革。建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的資金籌措機(jī)制，設(shè)立市級(jí)城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持規(guī)劃編制、節(jié)能減排和公共設(shè)施建設(shè)等。健全城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制，支持通過(guò)發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道。發(fā)揮政策性金融機(jī)制在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用，引導(dǎo)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸支持。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。三是深化行政管理體制改革。積極推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，支持將定陶縣設(shè)為區(qū)，以拓展市區(qū)發(fā)展空間。對(duì)符合條件的縣實(shí)施撤縣設(shè)市，并穩(wěn)步推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道、村改居，已建成的大型農(nóng)村新型社區(qū)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的可探索試點(diǎn)設(shè)鎮(zhèn)或街道。同時(shí)，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，對(duì)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和省級(jí)示范鎮(zhèn)，賦予與人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限[6]。

[1]楊剛強(qiáng)，江洪.中部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)思路創(chuàng)新[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015(1)：36-40．

[2]張璐琴.推進(jìn)公共服務(wù)均等化 全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014(6)：19-26.

[3]潘振文.山東發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2014：63-68.

[4]徐紹史.點(diǎn)面結(jié)合 真抓實(shí)干 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化盡快取得新突破[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015(6)：4-6.

[5]張林山.積極推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015(5)：31-33.

[6]宋軍繼.山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告[M].濟(jì)南：黃河出版社，2013：53-56.

(責(zé)任編輯：袁宗建)

ResearchonAccelerationofNewUrbanizationinLess-developedRegions——Taking Heze of Shandong as an Example

PENG Jian-ping

(The Revolutionary Memorial Hall of Hebei-Shandong-Henan Border Region, Heze Shandong 274000, China)

To accelerate the new urbanization in Heze is for both the long-term and current profit and also a strategic pivot for now and future of a city.It is of much important significance for steadily increasing, adjusting structure and benefiting people's lives.At present and in the future, Heze should seize the historical opportunity of the development of urbanization to make scientific planning, improve the level of construction, actively promote the equalization of public services, etc..Meanwhile, the city should explore a new way of urbanization which is not only in conformity with the trend of industrialization, information and internationalization, but with the economic, social and cultural reality.

new urbanization; strategic focus; research

1673-2103(2015)06-0039-05

2015-05-18

彭建平(1962-)，女，山東鄄城人，研究館員，研究方向：文化旅游與城鎮(zhèn)建設(shè)。

D63文獻(xiàn)村識(shí)碼：A