劉 君

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810000)

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青海省排污權(quán)交易試點工作現(xiàn)狀的調(diào)研報告

劉 君

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810000)

排污權(quán)交易作為一種能夠有效優(yōu)化自然資源配置的市場經(jīng)濟(jì)手段逐漸地被推廣適用。對青海省排污權(quán)交易試點工作現(xiàn)狀進(jìn)行實地調(diào)查，分析其優(yōu)勢與不足，針對問題提出一些具有可操作性的建議。

排污權(quán)交易；現(xiàn)狀分析；制度完善

排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的前提下，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品一樣可以在市場上買進(jìn)或賣出，從而實現(xiàn)對污染物排放的控制以及保護(hù)環(huán)境的目的。

青海省的排污權(quán)交易試點工作是由青海省環(huán)境保護(hù)廳的污染物總量控制處來負(fù)責(zé)具體實施的，筆者到該工作部門進(jìn)行實地調(diào)查和了解，通過對部門的相關(guān)工作人員進(jìn)行訪問和對具體交易數(shù)據(jù)、法規(guī)、文件等的查看，收集到了許多相關(guān)材料，現(xiàn)對這些材料予以加工、分析，形成以下內(nèi)容。

1 青海省排污權(quán)交易試點工作現(xiàn)狀

1.1發(fā)展歷程

青海省排污權(quán)交易試點工作的具體交易活動開始于2014年7月份，在這之前主要是對該制度的一些前期調(diào)研分析工作。決定開展排污權(quán)交易試點工作既是貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定，同時也是實踐保護(hù)本省生態(tài)環(huán)境的重要舉措。

為推進(jìn)相關(guān)工作，青海省將污染物排污權(quán)交易和有償使用制度建設(shè)納入《青海省生態(tài)文明制度建設(shè)總體方案》，并由省環(huán)保廳牽頭推進(jìn)，由省政府印發(fā)了相關(guān)實施方案，完成了一系列保障交易活動的相關(guān)配套規(guī)章制度的制定。在具備開展交易條件的基礎(chǔ)上，省環(huán)保廳于2014年7月25日在省行政服務(wù)與公共資源交易中心成功舉辦了青海省主要污染物排污權(quán)首次競買交易會，按照價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的原則，共有5家企業(yè)經(jīng)環(huán)保部門審核后參加交易,總成交額達(dá)513萬元。此后，省環(huán)保廳又于2014年9月1日舉行了第二次青海省主要污染物排污權(quán)交易競買會，共8家企業(yè)對兩項指標(biāo)展開了電子競價，最終總成交金額618.46萬元。2014年12月8日舉行了第三次競買會，共計12家企業(yè)參與其中，總成交金額為1 105.06萬元。2015年3月30日，青海省環(huán)境保護(hù)廳舉辦了青海省2015年第一次主要污染物排污權(quán)競買交易會，共有中國石油青海油田邊遠(yuǎn)油田開發(fā)公司、青海省能源發(fā)展(集團(tuán))有限責(zé)任公司等15家企業(yè)參與電子競價，最終總成交金額1 146.9萬元。根據(jù)《青海省主要污染物排污權(quán)交易規(guī)則(試行)》(青環(huán)發(fā)〔2014〕341號)及補(bǔ)充說明中對協(xié)議轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，已通過電子競買交易成功購買三次以上，但仍未買夠核定需求量的青海萬象鋁鎂有限公司等六家企業(yè)進(jìn)行了協(xié)議轉(zhuǎn)讓，總成交金額2 077萬元。2015年8月11日舉行了今年第二次主要污染物排污權(quán)競買交易會，共10家企業(yè)參加，共成交氮氧化物(NOx)排污權(quán)指標(biāo)300噸，二氧化硫(SO2)排污權(quán)指標(biāo)549噸，化學(xué)需氧量(COD)0.4噸，氨氮(NH3-N)0.1噸，總成交金額為472.912萬元。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，青海省排污權(quán)交易試點工作是在快速發(fā)展中的，除首次交易的通告中只有二氧化硫(SO2)排污權(quán)和氮氧化物(NOx)排污權(quán)兩種之外，之后的交易均涉及全部四種主要污染物排污權(quán)。這兩年共五次的交易，無論是參加競買的企業(yè)數(shù)量還是總成交金額，均呈現(xiàn)上升趨勢，說明本省排污權(quán)交易試點工作正在不斷深化和發(fā)展中。

1.2具體交易流程

青海省排污權(quán)交易目前是針對全省范圍內(nèi)的因?qū)嵤┙ㄔO(shè)項目(國家或省級環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響評價文件的新建、改建、擴(kuò)建項目)需要新增主要污染物年度排放量的排污單位。交易主要是采取電子競價的方式，對少數(shù)符合特殊規(guī)定的企業(yè)可以通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式彌補(bǔ)不足。交易標(biāo)的為氮氧化物(NOx)排污權(quán)、二氧化硫(SO2)排污權(quán)、化學(xué)需氧量(COD)排污權(quán)以及氨氮(NH3-N)排污權(quán)。經(jīng)省環(huán)境保護(hù)廳先后兩次發(fā)函委托，青海省排污權(quán)交易具體活動交由陜西環(huán)境權(quán)交易所承辦，并在日常工作中接受相關(guān)部門的監(jiān)督管理。

現(xiàn)階段本省的排污權(quán)交易活動只限于一級市場即初始分配階段，其一般交易流程主要為：省環(huán)保廳污染物排放總量控制處在網(wǎng)上發(fā)布主要污染物排污權(quán)競買的通告——符合條件的競買人攜帶必要的報名材料到省環(huán)境保護(hù)廳總量處進(jìn)行現(xiàn)場報名——參與企業(yè)按照價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的原則進(jìn)行電子競價，并形成最終成交價格及成交量——企業(yè)于限定時間內(nèi)將價款打到指定銀行賬戶中——后續(xù)的登記及監(jiān)督管理。

1.3未來發(fā)展計劃

據(jù)了解，近期該部門將會組織工作人員去到浙江、湖北等試點工作已經(jīng)開展了一段時間的省份及地區(qū)進(jìn)行考察調(diào)研，學(xué)習(xí)這些地方的有益經(jīng)驗，從而更好地開展本省未來的排污權(quán)交易工作。

具體的發(fā)展計劃：首先，建立健全排污權(quán)交易的二級市場，為各企業(yè)間的交易活動提供資訊及服務(wù)，使得排污權(quán)能夠真正地流轉(zhuǎn)起來，環(huán)境資源得到優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動。其次，完善初始分配的形式，現(xiàn)階段主要是采取競價拍賣的形式，未來會進(jìn)一步研究定價出售等方式的合理性及可行性。再次，探索排污權(quán)抵押、融資模式，計劃與特定銀行合作，將排污權(quán)作為企業(yè)財產(chǎn)的一部分，企業(yè)購買排污權(quán)并不僅僅是負(fù)擔(dān)，其在購買后既能為保護(hù)環(huán)境盡到責(zé)任，同時也能服務(wù)于企業(yè)。最后，繼續(xù)完善交易活動所依據(jù)的法律法規(guī)，使制度的運行能夠得到法律的保障，完善交易各階段的具體規(guī)定及相關(guān)責(zé)任。

2 對當(dāng)前青海省試點工作的分析

2.1排污權(quán)交易實施后的成效

開展污染物排放權(quán)交易和有償使用制度改革，是把污染物排放權(quán)作為一種資源，由目前從政府分配、排污者無償占用向市場分配、排污者有償使用轉(zhuǎn)變，將對深化環(huán)境管理制度改革和機(jī)制創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響。本省開展排污權(quán)交易試點工作以來，使得越來越多的企業(yè)及公眾認(rèn)識到了資源的有限性以及排污必須承擔(dān)責(zé)任。直接體現(xiàn)出來的成效當(dāng)然是環(huán)境有所改善。在省環(huán)保廳網(wǎng)站上公布的全國城市空氣質(zhì)量排名中，西寧市的空氣質(zhì)量排名有所上升，這與主要污染物排放量的減少有著直接關(guān)系。同時，排污收費、排污權(quán)交易使得有限的資源能夠得到最大限度的利用，能夠增強(qiáng)企業(yè)減排的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步以及清潔生產(chǎn)的發(fā)展。當(dāng)然這一切都是為了能夠在保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時，實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。

2.2交易過程中存在的問題

雖然目前青海省排污權(quán)交易試點工作開展的情況總體是良好的，但是仍存在一些需要改進(jìn)和發(fā)展的地方，主要體現(xiàn)在以下方面：

(1)排污權(quán)確定及交易前提是環(huán)境容量的測算，而筆者在了解過程中得知，針對環(huán)境容量本省僅于十幾年前做過一些局部地區(qū)水體的測算，也未公開過這些數(shù)據(jù)，所以目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，這難免會不太符合本省實際情況。環(huán)境容量的測算同時還受到當(dāng)前科學(xué)技術(shù)的限制，所以本省排污權(quán)的核定欠缺可靠的數(shù)據(jù)支持。

(2)市場不健全，企業(yè)、公眾參與度低。當(dāng)前僅有一級市場在運作且方式較單一，新、改、擴(kuò)建企業(yè)項目是必須參與排污權(quán)競買的，一些企業(yè)會顯現(xiàn)出被動性，對于購買排污權(quán)積極性不高。觀念、意識的更新需要時間，這些情況也需要更多的宣傳以及配套的鼓勵、獎勵措施來輔助。本省目前并沒有具體的獎勵機(jī)制，對于競買方積極參與以及減少排污量，只有對符合條件的少數(shù)企業(yè)有補(bǔ)助的規(guī)定，所以難以充分調(diào)動企業(yè)積極參與競買以及減排、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的積極性。同時，中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有限，難以支付排污權(quán)費用，又無力改進(jìn)自身減排技術(shù)，也是當(dāng)前面臨的難題之一。省內(nèi)納稅大戶企業(yè)存在地方保護(hù)主義，為其預(yù)留較多的排污權(quán)，難以保障公平。公眾參與度低，對排污權(quán)交易了解不足，這就使得短期內(nèi)排污權(quán)交易在社會上難以被認(rèn)同、被推廣。

(3)排污的監(jiān)督與管理存在不足。據(jù)了解，目前對于重點企業(yè)排污的監(jiān)督采取的是企業(yè)自測與安裝檢測設(shè)備共存的方式，但是這仍然難以保證排污量的準(zhǔn)確測算，非重點企業(yè)如何監(jiān)測、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及真實性如何保障仍是問題。

3 完善青海省排污權(quán)交易制度的途徑

3.1完善立法，細(xì)化法律法規(guī)規(guī)定

任何制度的良好運行都離不開法律的保障，排污權(quán)交易制度亦是如此。當(dāng)前青海省排污權(quán)交易活動主要是依據(jù)青海省人民政府頒布的《青海省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法(試行)》《青海省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點實施方案(試行)》以及青海省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布的《青海省主要污染物排污權(quán)交易規(guī)則(試行)》《青海省主要污染物排污權(quán)電子競價交易規(guī)則(試行)》等規(guī)范性文件，這些規(guī)定辦法中條文都不是太多且規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。隨著交易的增多，配套法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)，增加層級較高的法律規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化已有規(guī)定，例如活動程序、責(zé)任承擔(dān)等，增加一些鼓勵、獎勵措施，充分調(diào)動企業(yè)參與的積極性，增強(qiáng)可操作性。同時也期待國家層面上能出臺一些具體規(guī)定與辦法來指導(dǎo)各省市試點的工作。

3.2規(guī)范市場，鼓勵參與以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展

排污權(quán)交易的重點之一在于二級市場的運作。針對二級市場中可能出現(xiàn)的諸多問題，必須先行確定規(guī)范，減少企業(yè)間不必要的沖突或問題。一級市場更側(cè)重于公平，二級市場則要兼顧公平與效益，在制定市場準(zhǔn)則的時候一定要全面、綜合考慮。

增強(qiáng)企業(yè)自主參與購買排污權(quán)以及交易的積極性，鼓勵科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，著眼于長遠(yuǎn)利益。同時在交易的全程及監(jiān)督管理過程中都應(yīng)當(dāng)做到公平、公開、透明，讓企業(yè)及公眾去了解這個制度及其運行，鼓勵每個企業(yè)及個體都能以不同形式參與進(jìn)來，這樣才能使得排污權(quán)交易制度不斷完善與發(fā)展，市場調(diào)節(jié)才能在環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮更大的作用。

3.3加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法

排污權(quán)交易之后的監(jiān)督與管理同樣是制度運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，企業(yè)按照規(guī)定和要求進(jìn)行排放才是制度追求的目標(biāo)。排污權(quán)交易的目的不是交易本身，而是要通過交易這種形式，使自然資源得到有效利用，減少不必要的排放，從而實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，因此交易后的監(jiān)督與管理工作至關(guān)重要。據(jù)了解，待本省排污權(quán)交易發(fā)展相對穩(wěn)定之后，計劃在省環(huán)保廳下設(shè)一個交易中心，具體負(fù)責(zé)所有與排污權(quán)有關(guān)的事項。同時，針對違反規(guī)定的主體，必須按照法律法規(guī)予以處罰，杜絕不公正的執(zhí)法及地方保護(hù)主義，保障參與主體的合法權(quán)益。以上工作離不開具有專業(yè)知識及專業(yè)技能的工作人員，因此培養(yǎng)、引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人員從事管理或執(zhí)法工作必不可少。

綜上，排污權(quán)交易在青海省尚處于起步階段，仍在不斷學(xué)習(xí)、探索、發(fā)展的過程中。通過對青海省目前排污權(quán)交易試點工作的總結(jié)和分析，希望能為本省將來的發(fā)展提供一些思路。

[1]支海宇.排污權(quán)交易理論及其在中國的應(yīng)用研究[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2014.

[2]常杪，陳青.中國排污權(quán)交易制度設(shè)計與實踐[M].北京:中國環(huán)境出版社,2014.

[3]劉君.我國排污權(quán)交易制度的完善[J].牡丹江教育學(xué)院學(xué)報，2014，(10)：133—134.

[4]青海省環(huán)境保護(hù)廳政府網(wǎng)站[Z].http://www.qhepb.gov.cn/.

[5]青海環(huán)?！盼蹤?quán)交易[Z].http://www.qhepb.gov.cn/zt/pwqjy/.

責(zé)任編輯：王洪軍

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.001

2015-10-23

劉君(1989—)，女，陜西興平人，2013級法律碩士研究生(法學(xué))。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

D922.6

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1674-6341(2015)06-0001-02