朱 濤 張金花

(重慶郵電大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400065)

農(nóng)民“進(jìn)城”后面臨諸多困難，如何使得農(nóng)民樂于進(jìn)城，在城市中安居樂業(yè)，關(guān)鍵在于解決其后顧之憂，做好其社會(huì)保障的工作。但現(xiàn)行的社會(huì)保障體系還極不完善，關(guān)鍵在于對(duì)于社會(huì)保障的基礎(chǔ)沒有清晰的認(rèn)識(shí)和分析。

1 體制基礎(chǔ):中國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

農(nóng)業(yè)社會(huì)在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)過渡的進(jìn)程中，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)相對(duì)落后的農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式與不斷進(jìn)步的城市現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對(duì)稱的社會(huì)存在形態(tài)和組織形態(tài)，即“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是制約我國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“藩籬”，破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”需要進(jìn)行戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革［1］。而現(xiàn)有戶籍制度和土地制度便是構(gòu)建“進(jìn)城”農(nóng)民社會(huì)保障體系的制度性制約因素。

1．1 戶籍

城鄉(xiāng)二元戶籍制度是城鄉(xiāng)實(shí)行“有差別”社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)［2］，是“進(jìn)城”農(nóng)民社會(huì)保障缺乏的緣由。建國(guó)初期我國(guó)根據(jù)地域把戶籍劃分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，改革開放后城鄉(xiāng)二元戶籍制度局部松動(dòng)最后取消非農(nóng)業(yè)戶口與農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度［3］。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口代表公民在法律意義上實(shí)現(xiàn)身份平等，戶籍制度改革進(jìn)了一大步，為農(nóng)村居民與城市居民享受相同的社會(huì)保障提供了可能。

雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一，但“進(jìn)城”農(nóng)民與城市居民在就業(yè)、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障以及社會(huì)福利等方面的權(quán)利依然存在著很大的差異，權(quán)利不平等的現(xiàn)象依然存在，“進(jìn)城”農(nóng)民的不平等地位仍未改變。筆者認(rèn)為只有消除公民權(quán)利之間的差異，取消農(nóng)與非農(nóng)戶口才能算是一次成功的戶籍改革。

1．2 土地

土地制度是我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)制度存在的基礎(chǔ)［4］。在社會(huì)保障體系未完全建立之前，土地承擔(dān)著農(nóng)村居民社會(huì)保障的艱巨任務(wù)。多數(shù)農(nóng)村居民仍把土地視為生活的最后保障，就算在城市找到工作也不愿意放棄農(nóng)村的土地。因此，在“進(jìn)城”農(nóng)民社會(huì)保障體制還未建立的情況下，如果強(qiáng)行讓其放棄土地，會(huì)使得“進(jìn)城”農(nóng)民的生活保障處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。為此，《意見》專門指出:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，應(yīng)依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村居民有序地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［3］。在《意見》中還特別強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)階段不能以強(qiáng)制農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為其進(jìn)城落戶的條件。

一言以蔽之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民享有的法律權(quán)利，任何組織或個(gè)人不能以任何理由剝奪“進(jìn)城”農(nóng)民的土地承包權(quán)，除非“進(jìn)城”農(nóng)民自愿放棄自己所承包的土地。理應(yīng)確?！斑M(jìn)城”農(nóng)民的土地承包權(quán)長(zhǎng)期不變，延續(xù)土地的保障功能。

1．3 附著在這兩者之上的城鄉(xiāng)基本保障的差異

與城鄉(xiāng)二元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相一致，我國(guó)社會(huì)保障制度也表現(xiàn)出相當(dāng)明顯的城鄉(xiāng)“二元”特征［5］。具體而言，城鄉(xiāng)社會(huì)保障主要表現(xiàn)在社會(huì)保障覆蓋面、保障項(xiàng)目、保障水平以及籌資方式等方面存在差異。

1．3．1 覆蓋面差異大

城市經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，越來(lái)越多的城鎮(zhèn)居民被納入到城市社會(huì)保障中，覆蓋人數(shù)逐年呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，社會(huì)保障的覆蓋率不斷提高。與此相反，由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障不受重視，再加上社會(huì)保障資金的缺乏，使得農(nóng)村社會(huì)保障的項(xiàng)目建設(shè)很難得以順利開展。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，截至2012年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)高達(dá)3．04億人，參保率達(dá)到96．7%，而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為4．6億人，參保率僅為64．3%。從數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受社會(huì)保障的人數(shù)覆蓋率還存在著巨大的差距。

1．3．2 保障項(xiàng)目差異大

我國(guó)城鎮(zhèn)已普遍建立起涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、城市最低生活保障和社會(huì)優(yōu)撫與補(bǔ)助等項(xiàng)目的社會(huì)保障體系。反觀我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然近些年我國(guó)各級(jí)政府大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，建立和完善了包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保障以及農(nóng)村最低生活保障在內(nèi)的多項(xiàng)社會(huì)保障制度，但是農(nóng)村在社會(huì)保障項(xiàng)目上仍然比較少，如生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房保障以及一些社會(huì)福利項(xiàng)目沒有或者基本沒有，農(nóng)村的社會(huì)保障還處在一種明顯缺乏的狀態(tài)。

1．3．3 保障水平相差甚遠(yuǎn)

雖然近些年來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，但是在廣度和深度上還顯不夠，農(nóng)村居民的實(shí)際收益不高，人均收益金額較少，社會(huì)保障水平較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平。

1．3．4 籌資方式很不公平

目前我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度實(shí)行的是國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同籌資的方式，以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)其工資的6%，個(gè)人承擔(dān)工資的2%，不足的部分由政府補(bǔ)齊。而農(nóng)村地區(qū)，則是按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以政策扶持”的方式籌集資金。盡管目前實(shí)行了農(nóng)村新型合作醫(yī)療，把籌資方式改成了政府、集體、個(gè)人三方共同籌資，但相當(dāng)一部分資金還是來(lái)源于農(nóng)民個(gè)人。

2 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ):社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)的變遷以及體制的轉(zhuǎn)型都必然會(huì)帶來(lái)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)感受過了這樣的社會(huì)陣痛，而中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家一樣，還正處于風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)時(shí)期，社會(huì)已經(jīng)累聚了大量的風(fēng)險(xiǎn)，伴隨著這種社會(huì)變遷與體制轉(zhuǎn)型的浪潮，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)進(jìn)一步積聚、放大，最終通過一定社會(huì)形式顯現(xiàn)出來(lái)。而社會(huì)保障就是一項(xiàng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的基本社會(huì)制度。若一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度出現(xiàn)了危機(jī)，必然導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2．1 一般的、共同的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)其項(xiàng)目構(gòu)成可以分為“養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)”“醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)”“失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”“工傷風(fēng)險(xiǎn)”“生育風(fēng)險(xiǎn)”［6］58。社會(huì)成員因年老、失業(yè)、疾病等原因失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，產(chǎn)生生存危機(jī)，而我國(guó)社會(huì)保障制度又不健全，難以保證全體社會(huì)成員的基本生活，就會(huì)導(dǎo)致成員對(duì)社會(huì)保障制度不信任，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定，這是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段的主要表現(xiàn)形式。

以“進(jìn)城”農(nóng)民就業(yè)職業(yè)分布來(lái)看，雖然所涉行業(yè)領(lǐng)域眾多，但主要集中在餐飲、批發(fā)、服裝、建筑業(yè)等行業(yè)。該社會(huì)群體與城鎮(zhèn)居民一樣，同樣面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。毫不夸張地說，由于生活環(huán)境的變化和工作的特殊性，“進(jìn)城”農(nóng)民相比城市居民而言，面臨的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)往往更大。

以“進(jìn)城”農(nóng)民的就業(yè)來(lái)看，現(xiàn)實(shí)中存在著對(duì)“進(jìn)城”農(nóng)民就業(yè)歧視的現(xiàn)象，如要求“進(jìn)城”農(nóng)民就業(yè)必須提交各種證件，收取額外的費(fèi)用，等等。這就人為地提高了“進(jìn)城”農(nóng)民的就業(yè)成本，正是由于這些就業(yè)歧視行為的存在，使得相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民來(lái)到城市后不得不從事那些城市居民不愿從事的最累、最臟、最苦的工作。這些工作由于進(jìn)入和退出的門檻都比較低，也就是說，這些行業(yè)既容易進(jìn)入也容易被替代，使得“進(jìn)城”農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)極不穩(wěn)定，隨時(shí)都可能面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

2．2 農(nóng)民進(jìn)城后社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的放大

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年中國(guó)的進(jìn)城農(nóng)民總量已達(dá)到2．69 億，并且數(shù)量會(huì)進(jìn)一步增加，其對(duì)我國(guó)城市的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，理所應(yīng)當(dāng)把“進(jìn)城”農(nóng)民納入到城市社會(huì)保障體系當(dāng)中。但從另一個(gè)角度看，把“進(jìn)城”農(nóng)民納入到城市社會(huì)保障體系中無(wú)疑給城市的社會(huì)保障體系帶來(lái)新的巨大壓力。雖然涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫與補(bǔ)助和城市最低生活保障等項(xiàng)目的城市社會(huì)保障體系已經(jīng)建成，但是城市居民的年老、疾病、失業(yè)、傷殘等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)還沒有徹底有效化解，再加上“進(jìn)城”農(nóng)民的不斷大量涌入城市，使得這些難以化解的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷地放大，如就業(yè)壓力越來(lái)越大、看病就醫(yī)越來(lái)越貴、房屋居住越來(lái)越難以解決等。這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)如果不盡快得以化解，就會(huì)從可能變成現(xiàn)實(shí)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不可估量的影響。

3 權(quán)利基礎(chǔ):《憲法》規(guī)定

《中華人民共和國(guó)憲法》第四十五條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)以及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”2004年《憲法修正案》第十四條第四款規(guī)定:“國(guó)家有建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度的義務(wù)?！边@里所指的社會(huì)保障制度應(yīng)包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的全國(guó)范圍內(nèi)建立健全社會(huì)保障制度，而并不是僅僅局限于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。

因此，憲法是“進(jìn)城”農(nóng)民同等享受保障權(quán)的最重要的權(quán)利基礎(chǔ)，這種社會(huì)保障權(quán)是憲法與法律所賦予其的權(quán)利，任何人或組織都不能剝奪。權(quán)利的不平等是最大的社會(huì)不公，在把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義作為價(jià)值目標(biāo)的今天，應(yīng)當(dāng)賦予“進(jìn)城”農(nóng)民平等的公民資格，保障公民享有平等的社會(huì)保障權(quán)。正如美國(guó)法學(xué)家德沃金所說的，如果政府不能夠認(rèn)真地對(duì)待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對(duì)待法律［7］270。

我國(guó)目前實(shí)行的社會(huì)保障“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”盡管具有其歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性，但是，“進(jìn)城”農(nóng)民幾乎不享有任何社會(huì)保障權(quán)，社會(huì)保障權(quán)成為城鎮(zhèn)居民的特權(quán)的立法現(xiàn)狀是與憲法相違背的。享有平等的社會(huì)保障權(quán)并不意味著實(shí)際享有完全相同的社會(huì)保障待遇，這種待遇可以有所區(qū)別，但這種區(qū)別應(yīng)是合理的，而非一部分人完全不享有社會(huì)保障權(quán)或只享有很微弱的權(quán)利，而另一部分人享有較充分的權(quán)利。

4 資本基礎(chǔ):國(guó)家投入以及農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)

資金是構(gòu)建和健全社會(huì)保障制度的關(guān)鍵因素，“進(jìn)城”農(nóng)民的社會(huì)保障體制的構(gòu)建也不例外。眾所周知，社會(huì)保障制度的責(zé)任主體是國(guó)家或者政府，“進(jìn)城”農(nóng)民的社會(huì)保障既然屬于國(guó)家社會(huì)保障體系的一個(gè)組成部分，國(guó)家就負(fù)有不可推卸的保障責(zé)任，更何況農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上掌握在國(guó)家手中［8］。

然而，資金的短缺是“進(jìn)城”農(nóng)民社會(huì)保障體制建構(gòu)的瓶頸。由于“進(jìn)城”農(nóng)民主要從事的是城市居民不愿干的最臟、最苦也是最累的職業(yè)，這些職業(yè)的主要特點(diǎn)之一就是工資收入普遍較低，包含多種項(xiàng)目的社會(huì)保障體系所需的費(fèi)用，對(duì)于“進(jìn)城”農(nóng)民來(lái)說負(fù)擔(dān)并不輕松，甚至難以承擔(dān)。同時(shí)受到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，對(duì)于這樣一個(gè)龐大群體的社會(huì)保障資金，政府的承擔(dān)能力也很有限?；诖?，“進(jìn)城”農(nóng)民社會(huì)保障的籌資渠道應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化，其中，基于穩(wěn)定的土地承包權(quán)基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)償可以成為“進(jìn)城”農(nóng)民社會(huì)保障資金來(lái)源的一個(gè)渠道。

對(duì)于自愿放棄土地承包權(quán)而獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹斑M(jìn)城”農(nóng)民，將其補(bǔ)償?shù)娜炕虿糠旨{入農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)基金。已經(jīng)在城市具有穩(wěn)定收入，并打算定居于城市的農(nóng)民可以采取這種方式;不愿放棄土地承包權(quán)并進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)由流轉(zhuǎn)補(bǔ)償負(fù)擔(dān);不放棄承包權(quán)且不流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由用人單位從工資中代繳代扣?！斑@樣既保證了農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包權(quán)，消除了其后顧之憂，也實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更是解決了農(nóng)民工一部分社會(huì)保障資金來(lái)源問題，同時(shí)也可以促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行土地有償流轉(zhuǎn)?！?/p>

總之，構(gòu)建面向“進(jìn)城”農(nóng)民的社會(huì)保障制度關(guān)鍵在于破除各個(gè)方面的城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐謱?duì)進(jìn)城農(nóng)民的差別待遇，但不是簡(jiǎn)單粗暴地將農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)化為市民，讓農(nóng)民住進(jìn)樓房，而在于構(gòu)建一樣的基礎(chǔ)，落實(shí)權(quán)利的平等和公民身份的統(tǒng)一。

［1］汪洋．戶籍和農(nóng)村土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元的兩核心［EB/OL］． http: //www． china． com． cn/news/2008-12/18/content_16972780．htm，2014-09-29．

［2］吳芙蓉．城鄉(xiāng)二元戶籍制度與“有差別的”社會(huì)保障制度分析［J］．法制與社會(huì)，2014，(15) :218—219．

［3］中華人民共和國(guó)中央人民政府．關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見［EB/OL］． http: //www． gov． cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944．htm，2014-10-13．

［4］郭甜，錢海波．進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障問題探討［J］．金融教學(xué)與研究，2005，(4) :42．

［5］杜凌坤．中國(guó)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革［D］．福建:廈門大學(xué)，2009:16．

［6］張思鋒．社會(huì)保障精算理論與應(yīng)用［M］．北京:人民出版社，2006．

［7］［美］羅納德·德沃金． 認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］． 信春鷹，等，譯．北京:中國(guó)大百科全書出版社，1998．

［8］楊一帆． 中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障制度建構(gòu)與農(nóng)村制度變遷［D］．成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010:217．