王淑敏，朱成博

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116021）

“一帶一路”戰(zhàn)略與中國航海教育立法

王淑敏，朱成博

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116021）

通過論述“一帶一路”戰(zhàn)略下加快中國航海教育立法的必要性和緊迫性，分析“一帶一路”沿帶沿線國家的航海教育立法的可資借鑒之處，針對目前中國航海教育的突出問題，提出建立中國航海教育立法體系的對策與建議。

一帶一路；航海教育；立法

基于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和新海上絲綢之路的遠(yuǎn)大目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“五通”——政策溝通、貿(mào)易暢通、道路聯(lián)通、貨幣流通和民心相通[1]，其中貿(mào)易暢通和道路聯(lián)通與建設(shè)海運(yùn)強(qiáng)國休戚相關(guān)，而民心相通的關(guān)鍵在于教育和文化的交流，如何培養(yǎng)出一大批符合國際公約要求、滿足航運(yùn)強(qiáng)國建設(shè)需求的高素質(zhì)航海人才，是“一帶一路”戰(zhàn)略下中國航海教育面臨的現(xiàn)實(shí)問題。目前中國航海教育資金匱乏、設(shè)施落后、師資薄弱，而這一切現(xiàn)象的背后均反映了立法的缺失。

一、“一帶一路”戰(zhàn)略下加快中國航海教育立法的必要性和緊迫性

“五通”中的貿(mào)易暢通和道路聯(lián)通是航海教育的重要目標(biāo)?！锻苿庸步ńz綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》所規(guī)劃的重點(diǎn)港口亦與航海類院校的建設(shè)相輔相成。國際化的航海教育可以促進(jìn)民心相通，而政策溝通的現(xiàn)實(shí)與未來是啟動航海教育立法的進(jìn)程。

1．道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通急需高素質(zhì)航海人才

設(shè)施聯(lián)通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，在構(gòu)建海上絲綢之路的范圍內(nèi)體現(xiàn)為兩大方面：一是與沿岸國協(xié)商制定規(guī)范的運(yùn)輸規(guī)則，從而建立海上運(yùn)輸協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)海上物流信息合作化，以簡化通關(guān)、換裝、多式聯(lián)運(yùn)的手續(xù)，縮短轉(zhuǎn)運(yùn)時間，使其能夠有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)國際運(yùn)輸便利化；二是推動口岸和港口的合作建設(shè)，在完善重點(diǎn)港口和沿岸國港口基礎(chǔ)設(shè)施，提高通航和停載能力的同時，增加海上航線和班次。

貿(mào)易暢通是“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。合作重點(diǎn)聚焦貿(mào)易便利化、消除投資和貿(mào)易壁壘、協(xié)商建立自由貿(mào)易區(qū)。具體而言，加強(qiáng)與沿岸國在海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫方面的信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，降低通關(guān)成本，提高通關(guān)能力。提高技術(shù)性貿(mào)易措施透明度，消除投資和貿(mào)易壁壘，提高貿(mào)易自由化便利水平。協(xié)商建立自由貿(mào)易區(qū)，拓寬貿(mào)易與投資領(lǐng)域，加快投資便利化進(jìn)程，鼓勵本國企業(yè)走出國門參與沿帶沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

可以說，貿(mào)易暢通旨在拓寬海外貿(mào)易與投資領(lǐng)域，拓寬航運(yùn)貨源；而設(shè)施聯(lián)通的目的在于提高海上運(yùn)輸效力，節(jié)省不必要的成本和開支。這兩個重點(diǎn)可謂開源與節(jié)流之策，雙向作用下必將使中國在沿線國家的投資和貿(mào)易規(guī)模增大，也就意味著航運(yùn)運(yùn)輸量和運(yùn)輸頻率的增加。這就要求國家儲備更多能夠適應(yīng)當(dāng)下高強(qiáng)度、高效率航海作業(yè)的優(yōu)秀航海人才。然而，由于受國際金融危機(jī)影響，我國航運(yùn)市場始終處在低迷狀態(tài)，航運(yùn)企業(yè)生存困難甚至虧損倒閉，船員待遇明顯下降，與岸上工作待遇的差距逐漸縮小，不愿上船工作的船員和航海類專業(yè)畢業(yè)生數(shù)量呈上升趨勢。

根據(jù)《2013年中國船員年報》的數(shù)據(jù)顯示，2009—2013年全國各層次航海院校的招生總數(shù)自2010年起呈逐年遞減趨勢，2013年航海類畢業(yè)生較2010年減少了約32 000人。2013年海船船員增長率只有7.5%，而內(nèi)河船員的增長率則高達(dá)29%,就注冊船員的結(jié)構(gòu)比例來說，原本占主體地位的國際海船船員的比例已不及內(nèi)河船員。[2]但我國沒有相關(guān)航海教育法律，無法針對航海人才流失問題進(jìn)行調(diào)整。為避免情況惡化以及航海學(xué)員陸上就業(yè)，應(yīng)盡快出臺航海服務(wù)合同法以規(guī)范航海學(xué)院與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證學(xué)生按時完成學(xué)業(yè)。

2．重點(diǎn)港口與航海類院校的建設(shè)息息相關(guān)

中國作為“一帶一路”戰(zhàn)略的倡議國，始終保持著積極、開放的態(tài)度參與海上絲綢之路的建設(shè)。根據(jù)愿景的規(guī)劃，我國將強(qiáng)化上海、天津、青島、大連等15個重點(diǎn)沿海城市港口的建設(shè)，使東部沿海成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍。加強(qiáng)港口建設(shè)是擴(kuò)大開放深化改革的重要舉措，依托港口形成的便利條件帶動臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直是沿海開放城市發(fā)展的重要動力，以此催生的海洋文化和航海精神更是深深扎根于每一座港口城市的品格中。我國現(xiàn)借助于沿海省份和港口城市興辦的航海類院校多達(dá)80所，每年為國家航海事業(yè)培養(yǎng)了大批不同層次的航海人才。筆者認(rèn)為，“一帶一路”中強(qiáng)調(diào)的以沿海重要港口為節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)城市港口的建設(shè)不應(yīng)只局限在港口基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施上，還應(yīng)當(dāng)包括加強(qiáng)航海類院校建設(shè)和航海人才培養(yǎng)的軟件項(xiàng)目。

目前航海類院校建設(shè)中存在的突出問題是航海教育投入得不到有效保障，資金投入不足，實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)短少，極大地制約著航海教育質(zhì)量的提高。如學(xué)位教育中重要的遠(yuǎn)洋實(shí)習(xí)問題，雖然有《交通部高等院校實(shí)習(xí)船財務(wù)管理辦法》對其進(jìn)行調(diào)整，但該辦法只對校辦船公司的法律地位做出了規(guī)定，就實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)問題卻未作說明。實(shí)習(xí)船的物質(zhì)保證，這不單單是某一時期、某一學(xué)校的問題，而是長期存在、普遍面臨的問題，要從根本上解決，就需要將中國航海教育納入法制化軌道。

3．民心相通更需要國際化的航海教育

除了經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，構(gòu)建21世紀(jì)海上絲綢之路還著重強(qiáng)調(diào)以“民心相通”為社會根基。民心相通旨在加強(qiáng)中國與沿線國家在文化交流、人才流通、民間互動領(lǐng)域的合作，愿景重點(diǎn)鼓勵合作辦學(xué)，推進(jìn)與沿線國家在就業(yè)、技能培訓(xùn)等領(lǐng)域的合作；同時深化沿線國家間人才交流合作，鼓勵專業(yè)人才和技術(shù)流通。對于航海教育來說，人才流通至關(guān)重要。一方面由于航海類專業(yè)師資力量匱乏，需要聘用具有航海實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的教師執(zhí)教，將聘用范圍擴(kuò)展至“一帶一路”沿線海運(yùn)強(qiáng)國，必將進(jìn)一步提升教學(xué)質(zhì)量，同時實(shí)現(xiàn)航海教育國際化的目標(biāo)；另一方面，允許我國船員境外就業(yè)，將緩解目前航運(yùn)市場低迷所造成的船員就業(yè)壓力，提高學(xué)員的積極性和航海類院校的招生率。

現(xiàn)有交通運(yùn)輸部規(guī)章雖然規(guī)定了航海教育培訓(xùn)基地和教師資格的硬件標(biāo)準(zhǔn)，但未賦予航海院校實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，需要立法進(jìn)一步明確和完善。首先，人才交流與引進(jìn)涉及人員出入境、學(xué)位認(rèn)證等諸多方面，僅通過單一的規(guī)章立法顯然不能有效規(guī)范。另外，現(xiàn)階段也沒有用以調(diào)整外資航運(yùn)企業(yè)直聘航海類專業(yè)畢業(yè)生的法律或規(guī)章，無法保障用人單位和畢業(yè)生的合法利益，不利于推動畢業(yè)生海外就業(yè)。

4．政策溝通吁請航海教育立法出臺

政策溝通是“一帶一路”建設(shè)的重要保障。中國與沿線國家可就共同關(guān)心的發(fā)展戰(zhàn)略和對策充分交流，加強(qiáng)政府間合作，深化利益融合，達(dá)成合作共識，為務(wù)實(shí)合作和大型項(xiàng)目實(shí)施提供政策支持。就航海教育的突出問題，通過加強(qiáng)政策傾斜或與沿岸國就共同關(guān)心的航海人才培養(yǎng)、交流問題達(dá)成政策共識，固然能夠暫時解決目前物質(zhì)保障、人才流通的突出困難，但長遠(yuǎn)來看并不能從根本上解決這一問題。立法與制定政策作為法治社會中的兩種社會規(guī)范和調(diào)整手段，既相互交融又相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會進(jìn)步。兩者制定的機(jī)構(gòu)、程序和效力不同。法律的優(yōu)點(diǎn)在于其具有相對穩(wěn)定性并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，制定主體明確、程序嚴(yán)謹(jǐn)；而政策所調(diào)整的社會關(guān)系更寬泛，實(shí)施過程也可依形勢變得靈活多樣。所以，立法所調(diào)整的往往是對社會有重大影響的社會關(guān)系，偏重于對既有社會關(guān)系的確認(rèn)、保護(hù)或控制。解決“一帶一路”背景下中國航海教育的突出問題，僅靠政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，法律也不能缺位，應(yīng)根據(jù)習(xí)近平提出的21世紀(jì)海上絲綢之路的主體，從中國航海教育立法的空白入手，借鑒發(fā)達(dá)國家航海教育的立法經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)和完善我國航海教育立法體系。

二、“一帶一路”沿線國家的航海教育立法

以美國為代表的航運(yùn)發(fā)達(dá)國家十分重視航海教育立法。美國作為典型英美法系的國家，判例法是其法律規(guī)范的主要表現(xiàn)形式，但卻有兩部以系統(tǒng)、全面著稱的航海教育法典：一是體現(xiàn)海運(yùn)教育與培訓(xùn)基本原則的《1980年海運(yùn)教育與培訓(xùn)法》，二是專門調(diào)整商船培訓(xùn)的美國聯(lián)邦法規(guī)第46編第8卷。從調(diào)整對象上看，可以分為縱向和橫向法律關(guān)系，前者應(yīng)指航海教育管理法本身，包括教育目的、基本原則、根本任務(wù)、基本制度、教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、招生和就業(yè)制度、教育經(jīng)費(fèi)體制以及法律責(zé)任等；后者則指航海教育服務(wù)合同法等一系列配套的法律，包括規(guī)范航海院校與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、航海院校與教師和其他教育工作者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及企業(yè)與高等院校的關(guān)系等。[3]

教育立法始于日本，目前日本已建立起了全方位、多層次的教育立法體系，包括經(jīng)議會通過頒布的教育法律、內(nèi)閣制定的法律施行令、文部省發(fā)布的法律施行規(guī)則，以及地方教育委員會制定的學(xué)校管理規(guī)則，在日本的《船員法》《運(yùn)輸省設(shè)置法》中也涉及了有關(guān)船員培訓(xùn)的條款；在此基礎(chǔ)上，文部省第23號令公布了《高等專門學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)》，運(yùn)輸省第39號令公布了《航海訓(xùn)練所組織規(guī)則》。[4]這些法律分別對不同層次的航海辦學(xué)模式、經(jīng)費(fèi)設(shè)備投入、遠(yuǎn)洋訓(xùn)練船隊(duì)組織與保障等內(nèi)容做出了規(guī)定。

比較美國的航海教育相關(guān)法律以及日本的相關(guān)法律可見：美國完備的航海教育立法不僅使航海教育資金得到充分落實(shí)，而且還規(guī)定了許多具體可操作的保證合同、服務(wù)合同條款，并約定違約責(zé)任以保證學(xué)生按時完成學(xué)業(yè)、上船就業(yè)，如果學(xué)生違約，將依據(jù)合同條款追究法律責(zé)任，其處罰力度超過了其他各國。相比之下，日本的就業(yè)法律條款則比較籠統(tǒng)，具有一定的彈性。

三、“一帶一路”戰(zhàn)略下啟動我國航海教育立法的可行性

1．啟動航海教育立法符合海運(yùn)業(yè)圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的要求

2015年7月，交通運(yùn)輸部部長何建中在中國航海日論壇上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)為配合21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，要加快推進(jìn)海運(yùn)強(qiáng)國建設(shè)，提升海運(yùn)在服務(wù)國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用。結(jié)合中國海運(yùn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，何建中提出三點(diǎn)建議：一是弘揚(yáng)航海文化，促進(jìn)合作共贏。弘揚(yáng)航海文化、樹立航海精神應(yīng)始于航海教育，提高航海教育質(zhì)量和國際化水平，法律則是重要的保障。二是創(chuàng)新制度體系，適應(yīng)并引領(lǐng)發(fā)展常態(tài)。我國現(xiàn)存規(guī)范航海教育的規(guī)范性法律文件結(jié)構(gòu)龐雜體系混亂，整體仍然處在萌芽和空白階段，加快航海教育立法也就是創(chuàng)立新制度、完善舊體系。三是服務(wù)國家戰(zhàn)略，加快海運(yùn)強(qiáng)國建設(shè)。啟動航海教育立法旨在確認(rèn)航海教育法律關(guān)系主體，規(guī)定部門、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)員和其他相關(guān)社會機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確法律責(zé)任并提供救濟(jì)，使航海教育納入法制軌道。[5]綜上所述，航海教育立法符合航運(yùn)業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃和“一帶一路”戰(zhàn)略要求，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和可行性。

2．啟動我國航海教育立法的建議

面對“一帶一路”新形勢下航海教育面臨的挑戰(zhàn)，建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國，法治必須先行，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)立足于航海教育中的迫切問題，對其中最為根本、重要的方面進(jìn)行立法。因此，航海教育立法宗旨在于制定《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《教師法》等法律無法調(diào)整、體現(xiàn)航海教育特色的特別條款。根據(jù)我國《立法法》，法律議案的提出是立法程序的開始，一經(jīng)提出，立法機(jī)關(guān)就要列入議事日程，進(jìn)行正式審議和討論。在我國有權(quán)提出議案的包括全國人大代表和全國人大常委會的組成人員等，現(xiàn)階段應(yīng)加強(qiáng)對航海教育立法的重視，爭取法律議案早日提出。

航海教育立法是系統(tǒng)性工程，包含《立法法》規(guī)定的各類立法機(jī)關(guān)制定涉及航海教育方面具有強(qiáng)制力的法律法規(guī)的活動，根據(jù)我國法律規(guī)范多層級的特點(diǎn)和由《憲法》《高等教育法》所確立的基本原則，航海教育立法體系應(yīng)首先由人大常委會制定專門的《航海教育法》，或者在相關(guān)教育或海事法律中列入專門涉及航海教育的法律條文、章節(jié)。其次，為有效保障以上法律的具體執(zhí)行，國務(wù)院可以出臺具體執(zhí)行條例，或在法律基礎(chǔ)之上制定進(jìn)一步規(guī)范航海教育活動的行政法規(guī)。第三，教育部與交通運(yùn)輸部各在自己職權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)法律、行政法規(guī)制定部門規(guī)章。形成以法律為依據(jù)，行政法規(guī)為指導(dǎo)，部門規(guī)章為參照的有序、統(tǒng)一的法律部門。

（1）人大常委會制定的法律。人大常委會制定的法律將成為航海教育立法的支柱，為其他層次的立法活動提供基本的依據(jù)，因此所規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)是全面、概括的。

首先，航海教育立法應(yīng)體現(xiàn)航海教育自身的特點(diǎn)，制定的原則和體系應(yīng)著重突出航海教育活動的特殊要求。比如，保障航海教育的資金投入是航海教育重要環(huán)節(jié)，可以通過立法來明確教育資金的保障主體，規(guī)定主管部門與航海教育機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，同時設(shè)定法律責(zé)任和救濟(jì)手段以約束和保護(hù)法律主體。

其次，航海教育法應(yīng)規(guī)范航海教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和法律地位，確認(rèn)航海教師所具備的任職資格。如前所述，我國現(xiàn)有航海類院校80所，培養(yǎng)本科、大專、中專等不同層次的航海類人才。規(guī)范航海教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件可以嚴(yán)把航海教學(xué)質(zhì)量關(guān)，并集中優(yōu)勢資金和人員，針對不同地區(qū)和機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)特點(diǎn)進(jìn)行投資建設(shè)。航海教育是實(shí)踐性極高的學(xué)科，要求教師在具有理論水平的同時具備海上任職經(jīng)歷[6]，現(xiàn)階段規(guī)定航海教育機(jī)構(gòu)、師資必須達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)多出自海事部門，如《船舶裝載散裝固體危險和有害物質(zhì)作業(yè)船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資、設(shè)施和設(shè)備配置的最低標(biāo)準(zhǔn)》《高速船員特殊培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資、設(shè)備、設(shè)施配備最低標(biāo)準(zhǔn)》《客船、滾裝船船員特殊培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資、設(shè)施和設(shè)備配置的最低標(biāo)準(zhǔn)》等。鑒于這些部門規(guī)章的法律效力偏低，只可參照而不能視為正式的法律依據(jù)，所以將這部分內(nèi)容提升為法律[7]。

第三，《航海教育法》應(yīng)分別規(guī)范不同的航海教育形式。我國關(guān)于航海教育和海員培訓(xùn)的規(guī)范性法律文件往往將職業(yè)培訓(xùn)與學(xué)位教育混同，側(cè)重船員職業(yè)培訓(xùn)而忽視正規(guī)學(xué)位教育。為適應(yīng)航海學(xué)位教育國際性特點(diǎn)，世界主要航運(yùn)國家應(yīng)根據(jù)STCW公約的規(guī)定，以船旗國履約義務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，使公約的新規(guī)定納入本國航海教育立法體系。將國際公約轉(zhuǎn)化了的國內(nèi)法，必須是法律效力層次較高的、由全國人大常委會制定的法律，因此迫切要求我國盡早將這一工作納入立法日程。

我國航海院校目前所采取的人才培養(yǎng)質(zhì)量保證和質(zhì)量管理體系是依據(jù)ISO9001標(biāo)準(zhǔn)、DNV認(rèn)證規(guī)則、交通運(yùn)輸部海事局有關(guān)規(guī)定建立的，經(jīng)多年實(shí)踐已取得成功的經(jīng)驗(yàn)，完全可以吸收到法律之中[8]。這將為保證航海院校教育質(zhì)量、增強(qiáng)航海院校國際競爭力提供更加有力的制度保障。

（2）國務(wù)院制定航海教育行政法規(guī)。國務(wù)院制定有關(guān)航海教育的行政法規(guī)，目的在于配套航海教育法的具體實(shí)施。在這一法律位階的范圍內(nèi)應(yīng)著力解決航海教育投入和條件保障的問題。在我國，政府撥款是航海教育經(jīng)費(fèi)最主要的來源，除執(zhí)行國家一般教育的投入措施外，教育部和交通運(yùn)輸部還依據(jù)航海教育本身的特殊性采取了許多針對措施，這些撥款行為和針對措施都需要行政立法加以規(guī)范和監(jiān)督。因此可以從以下幾個方面加強(qiáng)航海教育投入制度建設(shè)：第一，明確主管部門與撥款力度。由于航海教育的經(jīng)費(fèi)較一般工科院校的教育經(jīng)費(fèi)要高得多，因此，航海教育撥款條例和撥款機(jī)制是必不可少的。第二，將航海教育補(bǔ)償費(fèi)或航海教育培養(yǎng)費(fèi)制度以條文的形式明確規(guī)定。該培養(yǎng)補(bǔ)償費(fèi)和教育培養(yǎng)費(fèi)的形式可以包括來自于接收航海類專業(yè)畢業(yè)生的境內(nèi)企業(yè)和接收航海類專業(yè)畢業(yè)生的境外企業(yè)，而具體的數(shù)目可以按照市場的供求情況來確定。第三，立法規(guī)定建立校企合作、校際合作機(jī)制，使航運(yùn)企業(yè)可以參與到從招生到畢業(yè)的各環(huán)節(jié)中來，這也有助于航海類畢業(yè)生完成海上實(shí)習(xí)等任務(wù)。

（3）交通運(yùn)輸部和教育部制定有關(guān)的規(guī)章。部門規(guī)章是國務(wù)院各部門、各委員會根據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定和發(fā)布的調(diào)整本部門行政管理關(guān)系的規(guī)范性文件。交通運(yùn)輸部和教育部涉及航海教育的規(guī)章主要解決的是航海教育活動中的內(nèi)部法律關(guān)系。規(guī)章雖然法律效力最低，但規(guī)定的內(nèi)容最為詳盡具體，具有極強(qiáng)的執(zhí)行力和操作力，因此可以通過完善部委規(guī)章來建立以下法律制度。

一是立法完善招生工作制度，提高航海院校生源質(zhì)量。招生工作是航海教育的首要環(huán)節(jié)。由于航海職業(yè)具有特殊性，因此對航海類專業(yè)考生的身體素質(zhì)和英語能力有較高要求，同時還應(yīng)區(qū)分出多種層次。航海教育立法不失為解決這一問題、提高航海院校生源數(shù)量和質(zhì)量的一種有效手段。完善招生工作制度可以從以下幾個方面入手：第一，制定具體招生標(biāo)準(zhǔn)?？忌纳眢w狀況、外語能力、深造條件等可以考慮訂入規(guī)范性文件之中[9]。第二，訂立保證合同。在航海教育條例中規(guī)定通過合同形式規(guī)范學(xué)校與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)，吸引有志于航海但家庭貧困的優(yōu)秀學(xué)生報考航海類院校。第三，加大自主招生力度。在出臺規(guī)章規(guī)范航海教育機(jī)構(gòu)自主招生行為的同時，擴(kuò)大其自主招生權(quán)。允許給予報考航海類專業(yè)學(xué)生更為優(yōu)惠的條件，并建立有利于航海類專業(yè)畢業(yè)生繼續(xù)學(xué)習(xí)的招生制度。

二是建立半軍事管理制度，提高航海類學(xué)生的軍政素質(zhì)。近20年來，中國船員在國際航運(yùn)市場的占有率一直停滯不前，其重要原因之一就是人員的服從意識淡薄、敬業(yè)精神不足。提高船員素質(zhì)，加強(qiáng)航海類專業(yè)學(xué)生半軍事管理是一條切實(shí)可行、方便快捷、行之有效的方法。但是，我國航海院校實(shí)施半軍事管理制度始終沒有得到法律上的保障。因此，通過航海教育立法建立半軍事管理制度，符合我國的國情，更能滿足國防和保障海上運(yùn)輸安全的需要，建議由教育部統(tǒng)一制定航海教育機(jī)構(gòu)半軍事管理?xiàng)l例，完善半軍事管理組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化半軍事管理中日常管理，加強(qiáng)半軍事管理中的軍事訓(xùn)練，提高航海類學(xué)生的軍政素質(zhì)。條件具備時可考慮對符合要求的航海類專業(yè)學(xué)生進(jìn)行海軍預(yù)備役登記。

三是建立就業(yè)工作制度，增強(qiáng)航海類學(xué)生就業(yè)觀念。航海教育的最后環(huán)節(jié)是就業(yè)，就業(yè)集中體現(xiàn)教育的最終成果。為使教育與就業(yè)能夠順利銜接，須將中國航海教育的就業(yè)機(jī)制納入法制化軌道。第一，明確就業(yè)原則。為滿足航運(yùn)市場對人才的需求，可以通過立法的方式將拒絕上船的畢業(yè)生數(shù)量控制在合理范圍之內(nèi)。第二，簽訂就業(yè)協(xié)議。對拒絕上船工作的畢業(yè)生補(bǔ)收航海教育費(fèi)用及相關(guān)費(fèi)用，或使其承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。第三，引入保證合同。用定向就業(yè)的方式與學(xué)員簽訂保證合同，使學(xué)生保證在取得資質(zhì)和畢業(yè)后在船舶上擔(dān)任一定年限的船員。第四，允許境外就業(yè)。賦予外資航運(yùn)企業(yè)和畢業(yè)學(xué)員雙向選擇的權(quán)利，放寬船員境外就業(yè)的限制，規(guī)定外資企業(yè)在繳納培養(yǎng)成本后可直接聘用航海類專業(yè)畢業(yè)生。

3．與沿帶沿線國家簽署合作辦學(xué)的協(xié)議

除了建立起完善的國內(nèi)航海教育法律體系，還可以通過與沿帶沿線國家簽署雙邊、多邊的合作辦學(xué)協(xié)議來開展聯(lián)合航海教學(xué)活動，實(shí)現(xiàn)航海教育國際化目標(biāo)。加強(qiáng)人員交流是“一帶一路”民心相通愿景下與沿帶沿線國家進(jìn)行人文交流的重要方式，與沿帶沿線國家開展合作辦學(xué)以簽署合作協(xié)議為基礎(chǔ)，主要包括以下幾方面：

（1）協(xié)議原則與合作方的權(quán)利義務(wù)。合作辦學(xué)協(xié)議可視為航海教育立法領(lǐng)域的國際條約，所以首先要確定雙方必須遵守的共同原則，合作辦學(xué)應(yīng)在互相尊重、公平互信、優(yōu)勢互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)上展開，同時明確參與各方的權(quán)利與義務(wù)，就資金的投入與保障、設(shè)施的購置與維護(hù)、師資的配置與交流限期達(dá)成共識，并就可能出現(xiàn)的問題設(shè)定法律責(zé)任，同時設(shè)立爭端解決的程序和機(jī)制。

（2）促進(jìn)人員交流。合作辦學(xué)過程中的人員交流包括執(zhí)教人員和學(xué)員兩個方面，協(xié)議可以對執(zhí)教教師的跨境手續(xù)、資質(zhì)認(rèn)定、薪資待遇、生活保障等方面做出規(guī)定，要求各方給予相互便利，以減小執(zhí)教人員跨境交流的阻力；對于留學(xué)的學(xué)員，協(xié)議各方可以通過設(shè)立獎學(xué)金、提供生活補(bǔ)貼、提供實(shí)習(xí)崗位等方式鼓勵人員流通。

（3）學(xué)位互認(rèn)與跨境就業(yè)。航運(yùn)人才具有國際化的特點(diǎn)，可以在全球范圍內(nèi)擇業(yè)，國籍和所屬國頒發(fā)的學(xué)位不應(yīng)成為接收國阻止學(xué)員就業(yè)的壁壘。因此，合作辦學(xué)協(xié)議應(yīng)在各方可接受的范圍內(nèi)，互相承認(rèn)學(xué)員所取得的學(xué)歷和學(xué)位，并鼓勵本地航運(yùn)企業(yè)直接聘用協(xié)議相對國學(xué)員。

四、結(jié)論

“一帶一路”戰(zhàn)略對于發(fā)展航海教育、培養(yǎng)高素質(zhì)航海人才提出新的要求與挑戰(zhàn)。借鑒沿帶沿線國家的先進(jìn)立法理念，盡快啟動航海教育立法已迫在眉睫。只有通過立法活動，才能從根本上解決航海教育資金和設(shè)施不敷的問題，為加快建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國的步伐提供人才支撐。

[1] 中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站.推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動[EB/OL].（2015-03-31）.http://www.mofcom.gov.cn/article/h/zongzhi/201504/20150400929559.shtml.

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[3] “我國航海教育立法的研究”課題組.我國航運(yùn)教育立法的研究[R].大連:大連海事大學(xué),2003:56-64.

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[5]中國公路網(wǎng).交通運(yùn)輸部:海運(yùn)業(yè)將圍繞一帶一路戰(zhàn)略發(fā)展[EB/OL].（2015-07-15）.http://www.chinahighway.com/news/2015/947418.php.

[6]榮輝,陳景鋒,陳武.航海類本科院校雙師型師資隊(duì)伍建設(shè)的對策[J].集美大學(xué)學(xué)報,2014,（1）:15-20.

[7]王淑敏.我國航海教育立法體系框架初探[J].航海教育研究,2002,22（1）:17-19.

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[9]陳剛.航海教育立法與相關(guān)制度的構(gòu)建[J].航海教育研究,2007,27（3）:1-5.

2015-10-15

遼寧省第三批精品資源共享課“國際法”；2014年遼寧省普通高校本科創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制項(xiàng)目“‘國際法’跨校修讀學(xué)分課程建設(shè)與資源共享”（ UPRPI2014030）

王淑敏（1963-）,女,教授,博士生導(dǎo)師,主要從事國際經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域研究。本文獲2015年“大連海事大學(xué)航海教育培訓(xùn)研討會”征文一等獎。

G40-011.8 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

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1006-8724（2015）04-0001-05