吳蕾蕾

(中共浙江省委黨校，杭州 310000)

地方人大應(yīng)當(dāng)行使重大鄰避項(xiàng)目的決定權(quán)
——由“杭州九峰”事件引發(fā)的思考

吳蕾蕾

(中共浙江省委黨校，杭州 310000)

不少鄰避項(xiàng)目建設(shè)遭到公眾的反對(duì)，有些引發(fā)了鄰避沖突事件，地方政府陷入了對(duì)鄰避項(xiàng)目決策的兩難困境中。重大鄰避項(xiàng)目決策陷入困境的內(nèi)因是普遍公共利益與特殊群體利益之間的矛盾；外在誘因是政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)之間的失衡；由外因而引發(fā)的另一原因是公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性質(zhì)疑。地方人大應(yīng)當(dāng)行使重大鄰避項(xiàng)目的決定權(quán)，不斷夯實(shí)重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策的法理基礎(chǔ)、構(gòu)建重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策中的官民對(duì)話平臺(tái)、重構(gòu)重大鄰避項(xiàng)目決策的權(quán)力責(zé)任體系等方面發(fā)揮其獨(dú)特的作用，并推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

鄰避項(xiàng)目；地方人大作用；決定權(quán)

隨著民眾在環(huán)保、參與、維權(quán)方面的意識(shí)增強(qiáng)，地方重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策問(wèn)題已經(jīng)由以往貌似遠(yuǎn)離公眾日常生活，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉焐鐣?huì)各界的關(guān)注焦點(diǎn)。不久前發(fā)生的一起由地方重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)前期決策不當(dāng)引起的“杭州九峰事件”引起社會(huì)各界關(guān)注。目前，杭州市生活垃圾處理量達(dá)到3 087 000噸，每天8 456噸，垃圾處理不堪重負(fù)，焚燒處理率不高，造成填埋場(chǎng)的壓力增大。而杭州西部地區(qū)擁有唯一的一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠已經(jīng)處于超負(fù)荷狀態(tài)，處理能力跟不上垃圾生產(chǎn)量，而且沒(méi)有地方擴(kuò)建，所以建立一個(gè)垃圾焚燒廠，九峰則是該區(qū)內(nèi)相對(duì)有條件的一個(gè)位置。然而，這樣一個(gè)項(xiàng)目選址卻成為了一場(chǎng)風(fēng)暴的中心。這些鄰避設(shè)施的建設(shè)，如PX項(xiàng)目、火葬場(chǎng)、垃圾發(fā)電廠等經(jīng)常上演“政府沉默立項(xiàng)—居民強(qiáng)烈反對(duì)—項(xiàng)目決策擱置”的劇情。這些由政府出面舉辦的重大鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目能夠起到加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的作用，項(xiàng)目建成后將直接或間接惠及民生。政府為了地方發(fā)展或解決發(fā)展中的重大問(wèn)題，頂著壓力、冒著風(fēng)險(xiǎn)上項(xiàng)目，但后果是政府權(quán)威和信任的削弱和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的損失。這種現(xiàn)象引發(fā)了一些重要的思考,即在地方政府決策者完全為公眾著想而制定的決策為何會(huì)遭到公眾強(qiáng)烈的反對(duì)？如何解決這樣的決策困境？本文首先探討這些問(wèn)題的因果機(jī)制，然后在此基礎(chǔ)上試圖提出一個(gè)有效解決這些問(wèn)題的思路。

一、 地方重大鄰避項(xiàng)目陷入決策困境及其原因

杭州九峰事件、廣東茂名PX事件、番禺垃圾焚燒等鄰避沖突事件后，引發(fā)了我們對(duì)地方重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策源頭的重新審視和思考。如果政府還是堅(jiān)持原先的項(xiàng)目選址和建設(shè)必然會(huì)招致項(xiàng)目周邊相關(guān)公眾的反對(duì)并有擴(kuò)大事態(tài)的影響,給附近的居民帶來(lái)身體和心理各個(gè)方面的危害,但是倘若停止興建該類項(xiàng)目,則會(huì)給城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)更大的損失，并且使地方政府的公信力受到置疑；一方面對(duì)于公眾有益的民生項(xiàng)目不能不建，政府不能“不作為”，另一方面是項(xiàng)目周邊相關(guān)民眾的維權(quán)和反對(duì)，公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性的質(zhì)疑。地方政府陷入了進(jìn)退兩難的決策困境。造成這種決策困境的原因主要有：

(一)普遍公共利益與特定群體利益的矛盾沖突

各種政策方案的選擇意味著政策收益與成本在社會(huì)各階層中的分布是有差異的。公共利益可以理解為符合社會(huì)大多數(shù)成員的需求和期盼，能夠滿足他們一定的物質(zhì)或精神方面的要求，為他們帶來(lái)好處的那部分利益[1]。地方許多鄰避項(xiàng)目，往往提供的就是那些普遍的公共利益，如養(yǎng)老院能夠?yàn)槔先颂峁w宿和娛樂(lè)，發(fā)電廠能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁╇娏?，化工廠能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)提供基本的原料和設(shè)施。然而，負(fù)面的外部特征是鄰避項(xiàng)目本身所不可避免的,項(xiàng)目產(chǎn)生一些對(duì)周邊居民的危害和不良影響。這些鄰避設(shè)施的“善”由公眾共享，而“惡”由項(xiàng)目周邊居民來(lái)承擔(dān)，也就是“善”的普遍性與“惡”的特殊性之間的矛盾。Lawrence 和 James(1982)認(rèn)為由于對(duì)環(huán)境有嚴(yán)重影響的重大建設(shè)項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致公眾的直接利益受損，如空氣的惡化、水資源的污染、房地產(chǎn)價(jià)格回落、交通出行的不便、投資減少或投資企業(yè)撤離，由此引發(fā)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)下滑，人氣跌落、各種公共配套不完善，這就不可避免地帶來(lái)周邊地區(qū)公眾的反對(duì)和抗議[2]。這種普遍公共利益與特定群體利益之間的矛盾沖突，是由鄰避項(xiàng)目本身具有的區(qū)域性、外部性所決定的。

(二)政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)的失衡

在當(dāng)前的決策體制中，地方政府沿襲計(jì)劃體制下的政府全面主導(dǎo)、控制的決策模式，在對(duì)地方重大建設(shè)項(xiàng)目的決策過(guò)程中吸納公民參與的意識(shí)淡薄。地方政府更多的是采取傳統(tǒng)的封閉式和精英式的決策模式，自始自終都是政府或政府領(lǐng)導(dǎo)意志的體現(xiàn)，其中政府的決定權(quán)與公眾的參與權(quán)呈現(xiàn)出不對(duì)稱、失衡的狀態(tài)。政府的絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)使公眾參與的作用過(guò)于弱小。在杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目事件中，政府在決策前并未充分征求公民的意見(jiàn)，也未讓公眾參與到?jīng)Q策過(guò)程中去，認(rèn)為“只要政府決策的初衷是善意的，就無(wú)須過(guò)多地與民溝通”。因在有限的體制內(nèi)利益表達(dá)渠道被空置、被堵截，而項(xiàng)目相關(guān)的利益公眾，往往只能訴諸一些非制度化的參與渠道，如集會(huì)、游行、集體簽名、抗議、靜坐等甚至一些過(guò)激行為和群體性暴動(dòng)來(lái)表達(dá)自己的強(qiáng)烈利益訴求，只有通過(guò)大規(guī)模的非法集體行動(dòng)，形成強(qiáng)大的體制外壓力，認(rèn)為只有這樣才能倒逼政策決策主體對(duì)其利益訴求做出反應(yīng)。雖然目前已有許多公眾參與權(quán)可以表現(xiàn)的途徑，如政府信息公開(kāi)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、民意調(diào)查等，但事實(shí)上我國(guó)的公眾參與還遠(yuǎn)未成熟，參與方式仍需探索，參與權(quán)的保障也尚不到位，觀念仍需更新。

(三)公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性質(zhì)疑

政策問(wèn)題的確立是否充分反映了公眾的政策意愿，是政策合法性的關(guān)鍵所在。社會(huì)契約論和憲政民主理論認(rèn)為政治權(quán)力來(lái)自社會(huì)契約，被統(tǒng)治者的“同意”“認(rèn)可”是其合法性的基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，政治合法性是指統(tǒng)治應(yīng)當(dāng)是被統(tǒng)治者認(rèn)可的統(tǒng)治，合法性由合理性、傳統(tǒng)和魅力三個(gè)方面要素構(gòu)成[3]。改革開(kāi)放以前，中國(guó)的建立是在政黨政府的基礎(chǔ)上，其政治合法性的基礎(chǔ)是以英雄人物的魅力為主，傳統(tǒng)思想、慣例為輔，所以政黨、政府僅憑意識(shí)形態(tài)性質(zhì)的政治動(dòng)員和號(hào)召，就能獲得極高的權(quán)威，保證自己所規(guī)劃的路線、方針、政策迅速向下傳導(dǎo)并達(dá)成預(yù)期的效果。伴隨我國(guó)社會(huì)發(fā)展走向深入，和平建設(shè)時(shí)期人們?cè)絹?lái)越遠(yuǎn)離革命的、道義的激情，更重視看得見(jiàn)的利益。既然公民們是國(guó)家法定的主人，那么要求政府服從和服務(wù)于自己的利益就是天經(jīng)地義的事情。如果政府做不到這一點(diǎn)，那么公眾就會(huì)通過(guò)種種體制內(nèi)和體制外的手段來(lái)促使它履行職責(zé)和義務(wù)。不同利益主體參與政策形成過(guò)程甚至引導(dǎo)利益博弈的跡象日趨顯著，部分利益相關(guān)者對(duì)政黨、政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性提出了大聲的質(zhì)疑，甚至是尖銳的反對(duì)和批評(píng)。民眾抗議當(dāng)?shù)卣划?dāng)?shù)臎Q策行為，標(biāo)志著公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性的質(zhì)疑。政黨、政府只要愿意就可以無(wú)條件壟斷政策過(guò)程和決策權(quán)力的時(shí)代已經(jīng)基本終結(jié)，傳統(tǒng)的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式越來(lái)越缺乏效率，治理的效果也大不如前。公眾開(kāi)始嘗試?yán)脩椃ê头少x予的民主權(quán)利，去維護(hù)自己的利益，去爭(zhēng)取合法的利益，去爭(zhēng)取原本由政府單方面壟斷的決策主體的地位。

此類項(xiàng)目決策其內(nèi)在成因是鄰避項(xiàng)目與生俱來(lái)的“負(fù)的外部性”導(dǎo)致的普遍公共利益與特定群體利益的矛盾沖突，外在誘因是政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)的失衡，由外在誘因引發(fā)的另一困境成因是公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性質(zhì)疑。普遍公共利益與特定群體利益的內(nèi)在矛盾是鄰避項(xiàng)目本身特點(diǎn)的客觀存在，其“負(fù)的外部性”是不可避免的，所以難以從客觀存在的矛盾上解決問(wèn)題；而決策困境的外在成因是主觀造成的，可以從體制上找到解決方法。外在成因的破解能有效緩解鄰避沖突的發(fā)生，以把鄰避沖突影響控制在最小的范圍，從而為地方重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)的順利開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。隨著政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)失衡問(wèn)題的破解，由此引發(fā)的另一矛盾即公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)的合法性質(zhì)疑也就迎刃而解。那么政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)之間的失衡這一外在誘因的深層次根源是什么呢？其根源在于中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的三個(gè)基本要素中，“民主”、“集中”與“法治”三者之間的不協(xié)調(diào)發(fā)展，其中“集中有余，而民主與法治不足”。那么為何會(huì)形成“民主、集中與法治發(fā)展的不協(xié)調(diào)”的現(xiàn)象呢？說(shuō)到底還是地方政府的執(zhí)政理念的不當(dāng)和決策體制的不健全。

二、地方人大在“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的缺位

在我國(guó)的決策體系構(gòu)架上，黨委、政府、人大共同構(gòu)成了地方最重要的三項(xiàng)公共權(quán)力。但在現(xiàn)實(shí)情況中，一個(gè)重大問(wèn)題的決定往往采用黨政聯(lián)合發(fā)文件的做法，地方人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)往往是虛置的。地方人大——這一地方范圍內(nèi)的最高權(quán)力代表機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)關(guān)，往往處于邊緣化的地位。

(一)人大“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的虛置

這些重大鄰避項(xiàng)目對(duì)社會(huì)發(fā)展大都是有重要價(jià)值的，政府也做了大量的調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響也大都做了必要的考慮。站在政府的角度，如何破解困局確實(shí)是難題。媒體和專家們紛紛給政府開(kāi)出藥方：政府要堅(jiān)持利益共享、信息透明，要重視公眾的知情權(quán)；政府要從“決定—宣布—辯護(hù)”模式走向“參與—協(xié)商—共識(shí)”模式。這些討論雖很有價(jià)值，但幾乎都遺漏了一個(gè)最為重要的問(wèn)題：地方重大建設(shè)項(xiàng)目決定權(quán)的歸屬問(wèn)題，地方人大在其決策過(guò)程中的缺位問(wèn)題。公開(kāi)、透明、參與、協(xié)商、共識(shí)——這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵不是要依靠政府的覺(jué)悟，而是要依靠現(xiàn)代治理體系治理機(jī)制的建立和完善。這其中，人大理應(yīng)扮演主要角色。權(quán)力和責(zé)任從來(lái)是一個(gè)銅幣的兩面，人大的權(quán)力回歸與其責(zé)任擔(dān)當(dāng)是并行不悖的；人大是充分體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的政治舞臺(tái)，人大多一份責(zé)任擔(dān)當(dāng)，群眾對(duì)政府就少一分懷疑和對(duì)立；群眾與人大及其代表間制度性的聯(lián)系，可以有效避免百姓與政府、民與官之間的對(duì)立思維；人大代表不是官員，他們是群眾利益的代表，既有“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的天然優(yōu)勢(shì)，又有監(jiān)督和影響政府能力，更有協(xié)調(diào)政府與公眾關(guān)系的便利條件。

地方人大缺位，即地方人大在行使自身各項(xiàng)職權(quán)時(shí)的缺位或不到位。地方人大的主要職權(quán)有四大項(xiàng)：一是立法權(quán)；二是對(duì)本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的決定權(quán)；三是對(duì)“一府兩院”工作和法律法規(guī)貫徹實(shí)施的監(jiān)督權(quán)；四是對(duì)“一府兩院”有關(guān)人事的任免權(quán)[4]。也就是說(shuō)，地方人大工作主要是緊扣立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)三項(xiàng)職權(quán)來(lái)展開(kāi)的。而其中的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”應(yīng)當(dāng)處于核心地位，是地方人大最主要、最根本的職權(quán)，是其他幾項(xiàng)職權(quán)的基礎(chǔ)，它最能體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)特性。根據(jù)一切權(quán)力屬于人民的憲法精神和依法治國(guó)的基本方略的要求，地方人大依據(jù)憲法和法律行使的重大事項(xiàng)決定權(quán)，是任何其他機(jī)關(guān)不可替代的。但在實(shí)踐中，地方人大在這些重大事項(xiàng)中較少有真正的決定權(quán)。黨委政府習(xí)慣于一元化領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)國(guó)家事務(wù)全包全攬，而且直接對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾發(fā)號(hào)施令，黨的決定權(quán)取代了人大的決定權(quán)，從而使人大的決定權(quán)形同虛設(shè)，影響了人民代表大會(huì)制度作用的發(fā)揮。正是地方人大的缺位，使得眾多地方重大公共決策陷入難于自拔的困境。人大缺位已成為我國(guó)公共治理中的一塊致命的短板[5]。

(二)地方人大在“重大事項(xiàng)決定權(quán)”缺位的原因

1.我國(guó)傳統(tǒng)決策體制的集權(quán)特征。我國(guó)傳統(tǒng)決策體制的主要特征就是高度集權(quán)化，一方面從政治權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系上來(lái)看，雖然我國(guó)法律規(guī)定地方政策主體的中樞系統(tǒng)包括地方黨委、地方人大及其常委會(huì)、地方政府等機(jī)構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)中，地方人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并未完全實(shí)現(xiàn)其嚴(yán)格意義上的法律職能，它對(duì)決策的影響力要低于黨委和政府，人大在地方治理中處于邊緣化的位置。執(zhí)政黨單方面絕對(duì)權(quán)力的結(jié)果是，國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面干預(yù)和滲透，公共政策權(quán)力向國(guó)家集中。其優(yōu)勢(shì)在于政策制定體現(xiàn)出了極高的效率，有利于集中力量辦大事，能有效地組織人力、物力和財(cái)力從事大規(guī)模的生產(chǎn)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但從地方治理的角度來(lái)看，卻存在至少以下兩個(gè)方面弊端。

一是當(dāng)權(quán)力集中在黨委政府，而其他權(quán)力主體對(duì)其制衡作用極其微弱，其政策的“公共性”是讓人值得懷疑。孟德斯鳩曾經(jīng)提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵6]地方政府權(quán)力的集中使個(gè)別政府機(jī)關(guān)蛻變成特殊的利益集團(tuán)，他們運(yùn)用手中集中的權(quán)力為自身謀取私利或作為官員升遷的籌碼，從而形成滋生腐敗的“溫床”。這種模式運(yùn)行下的政府作出的決策必然缺乏透明性、科學(xué)性、回應(yīng)性、協(xié)商性和公開(kāi)性，因此黨委政府也容易陷入信任危機(jī)。

二是當(dāng)權(quán)力集中在國(guó)家一方時(shí)，國(guó)家在整個(gè)社會(huì)生活中幾乎不存在任何制約因素，同時(shí)又通過(guò)資源的壟斷性分配使全體社會(huì)成員完全依附于國(guó)家，國(guó)家形成了對(duì)社會(huì)秩序空前強(qiáng)大的剛性控制能力。由于政府對(duì)社會(huì)的集權(quán)控制，抑制和扭曲了社會(huì)自組織秩序的生長(zhǎng)，公眾的意見(jiàn)凝聚缺少了必要的組織形式，碎片化的訴求缺乏有組織的表達(dá)，訴求表現(xiàn)常常是一大群利益相關(guān)者一哄而上，場(chǎng)面混亂而無(wú)法有序展開(kāi)工作，最終導(dǎo)致政府的“被動(dòng)強(qiáng)勢(shì)”。政府對(duì)社會(huì)的集權(quán)使得公眾與政府缺少了互動(dòng)合作的環(huán)節(jié)，使決策執(zhí)行環(huán)節(jié)變得不順暢，不利于民眾智慧的發(fā)揮，增加了決策的隨意性與盲目性，更不利于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。

2. “依法治理”觀念的缺失。堅(jiān)持形成依法辦事、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的依法治理的理念是十八屆四中全會(huì)的精神所在，然而在實(shí)際操作運(yùn)行中，同人民群眾的期待相比，同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，依法治理的理念還未深入人心。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)，以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象依然存在。有些項(xiàng)目未經(jīng)人大審議就開(kāi)工建設(shè)，有的即使向人大報(bào)告了，也是顛倒程序，先斬后奏，走走形式。還有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)只是把人大當(dāng)作擋箭牌，為了逃避重大工程上馬而可能引發(fā)的政府或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，才提交人大決定。黨委是黨員根據(jù)黨章選舉產(chǎn)生的，人大是人民根據(jù)法律選舉產(chǎn)生的，是法律上的公權(quán)力，是社會(huì)公益的體現(xiàn)。黨委的決定只有提交人大并通過(guò)法定程序作出決議、決定，才能成為國(guó)家意志。

地方上馬的重大建設(shè)項(xiàng)目，沒(méi)有經(jīng)過(guò)地方人大決定的法定程序，會(huì)出現(xiàn)一些弊端：一是對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，有些地方對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)過(guò)科學(xué)分析的情況下，盲目立項(xiàng)，導(dǎo)致一旦建成后出現(xiàn)始料不及的后果。二是一些違法、違紀(jì)建設(shè)重大建設(shè)項(xiàng)目往往成為地方官員政績(jī)的墊腳石，成為不法承包商謀取暴利，把民生工程做成了害民工程。三是民眾缺乏對(duì)民生項(xiàng)目的了解、參與、表達(dá)，找不到當(dāng)家做主的感覺(jué)，主人翁意識(shí)得不到有效激發(fā)，往往造成項(xiàng)目工程與群眾的愿望存在一定差距。

三、 地方人大應(yīng)當(dāng)行使重大鄰避項(xiàng)目的決定權(quán)

如何破解鄰避項(xiàng)目建設(shè)的決策“集中有余、民主和法治不足”這個(gè)問(wèn)題呢？黨的十八屆三中全會(huì)首次將國(guó)家治理體系現(xiàn)代化放在了全面深化改革總目標(biāo)的位置上。國(guó)家治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)社會(huì)公共秩序的一系列制度和程序，指多元治理主體依法履行其角色所規(guī)定的治理職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與發(fā)展之目標(biāo)的有機(jī)系統(tǒng)，其核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一[7]。筆者認(rèn)為，一是重大鄰避項(xiàng)目屬于重大事項(xiàng)的范圍，地方人大應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重大事項(xiàng)決定權(quán)的職能，可以行使重大鄰避項(xiàng)目的決定權(quán)。因?yàn)樵擁?xiàng)職能的發(fā)揮能夯實(shí)重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策的法理基礎(chǔ)，以破解“法治不足”導(dǎo)致的公眾對(duì)政府獨(dú)享決定權(quán)合法性的懷疑。二是能構(gòu)建重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策中的官民對(duì)話平臺(tái)，以有效緩解“民主”不足導(dǎo)致的政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)失衡的矛盾。三是能重構(gòu)重大鄰避設(shè)施建設(shè)決策的權(quán)力責(zé)任體系，破解“權(quán)力集中有余”，從而促使形成黨委、政府、人大三駕權(quán)力馬車各司其職而又相互契合的合理格局。

(一)夯實(shí)重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策的法理基礎(chǔ)

法治化是現(xiàn)代治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，其主要目標(biāo)就是運(yùn)用法治的思維深化改革、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、推動(dòng)發(fā)展。法律是公共治理的最高準(zhǔn)則，不管是官員還是百姓在法律面前都應(yīng)遵循人人平等的原則。權(quán)利是通過(guò)法律來(lái)肯定的，而權(quán)力的實(shí)現(xiàn)又少不了制度的保障。那么人大行使鄰避項(xiàng)目建設(shè)決定權(quán)的法律依據(jù)在哪呢?我國(guó)憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。憲法第104條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第8條第3款規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：討論本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”[4]。這是地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的直接法律依據(jù)，因此由地方人大來(lái)決定重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)是有其法律依據(jù)的。其次，法治的目的是實(shí)現(xiàn)“有限政府”的制度或理想，在政府與公民的相互關(guān)系中，政府權(quán)力受到法律或社會(huì)規(guī)范的制約，以保障公民的自由、利益和權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人權(quán)的基本價(jià)值[8]。如何體現(xiàn)如憲法和法律所規(guī)定的人民當(dāng)家做主？在現(xiàn)代民主政治下，權(quán)力之所以具有“公共性”就在于它來(lái)自于公民的授權(quán)，政府經(jīng)由人民認(rèn)可才具有合法性，受人民的控制，必須按人民意愿行事，公民權(quán)利也是國(guó)家權(quán)力合法性的來(lái)源。因此，人大參與到重大鄰避設(shè)施的決策能提高公眾對(duì)決策的認(rèn)可度，這是一種連接公民和國(guó)家之間的橋梁，使政府行為及其政策穿上合法性外衣，是倒逼政府用“依法治理”思維處理各種社會(huì)矛盾，是夯實(shí)重大鄰避設(shè)施建設(shè)決策法理基礎(chǔ)的根本，也是破解法治不足的突破口。

(二)構(gòu)建重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策中的官民對(duì)話平臺(tái)

地方重大鄰避項(xiàng)目建設(shè)決策中政府決定權(quán)與公眾參與權(quán)的失衡，主要表現(xiàn)為公眾話語(yǔ)權(quán)的缺失，公民合法、合理的訴求無(wú)法暢通地借助正常的合法渠道向政府表達(dá)，官民之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目的不認(rèn)可。長(zhǎng)期以來(lái)，政府的決策和行政行為都是在集權(quán)模式下進(jìn)行的，民眾很難參與政府平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，政府和民眾成為兩個(gè)世界的人，雙方之間的溝通互動(dòng)明顯不足，這些都是“民主”不足的表現(xiàn)形式。類似九峰垃圾焚燒項(xiàng)目，原本是一個(gè)利于大多數(shù)人民群眾利益的民生項(xiàng)目，但在官民溝通對(duì)話上做得很不到位，是導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目的不理解、不支持的主要原因。在現(xiàn)有中國(guó)體制框架下，各種體制外力量依然得納入到體制內(nèi)才能展現(xiàn)其力量和身份，就政府官方以外的治理主體而言，一方面雖然多元化的利益群體有很強(qiáng)的利益訴求，但制度化的利益表達(dá)渠道尚不健全；另一方面社會(huì)個(gè)體目前還沒(méi)有將其利益訴求普遍地轉(zhuǎn)化為政治參與愿望和行動(dòng)，社會(huì)組織還普遍缺乏自主性，其參與治理還處于被動(dòng)的“邀請(qǐng)參與”狀態(tài)，因此，在中國(guó)公民社會(huì)還處于萌芽的狀態(tài)下，并不能支撐起一個(gè)體制外的多元主體自主參與、平等談判的治理結(jié)構(gòu)。另外中國(guó)利益群體的組織化程度很低，各群體之間也呈現(xiàn)出很大的不平衡性，普通勞動(dòng)者或弱勢(shì)群體也難以找到制度化的表達(dá)渠道。所以，更多地尋求體制內(nèi)的對(duì)話平臺(tái)就落在了權(quán)力機(jī)關(guān)、民意表達(dá)機(jī)關(guān)——人大。而人大參與重大鄰避項(xiàng)目決策正是構(gòu)建官民對(duì)話平臺(tái)、解決公眾參與不足的有效路徑，也是民主協(xié)商的表現(xiàn)形式。

(三)重構(gòu)重大鄰避項(xiàng)目決策中的權(quán)力責(zé)任體系

權(quán)力與責(zé)任是相伴的，就如一個(gè)銅幣的兩面。政府所擁有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其所承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)等：權(quán)力大一點(diǎn)，相對(duì)應(yīng)責(zé)任也應(yīng)當(dāng)大一點(diǎn)，權(quán)力小了，責(zé)任隨之減少。長(zhǎng)期以來(lái)政府權(quán)力過(guò)大，責(zé)任過(guò)重，而公眾缺乏權(quán)力，也缺乏責(zé)任。要把政府過(guò)多的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行分離和分解，以破解“權(quán)力集中”的弊端。那么，該如何將權(quán)力責(zé)任進(jìn)行分解呢？筆者認(rèn)為過(guò)于集中的政府決策權(quán)應(yīng)當(dāng)向人大回歸，此外，還應(yīng)當(dāng)讓政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、社會(huì)組織、公眾參與決策過(guò)程。地方政府主要作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行其黨委決策、人大決定和法律授權(quán)性的工作。人大參與重大鄰避項(xiàng)目決策就是能夠分擔(dān)政府一部分過(guò)重的責(zé)任，賦予更多的決策主體、利益相關(guān)者建言獻(xiàn)策的權(quán)利，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，讓公眾理解政府面對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中建設(shè)鄰避項(xiàng)目的必要性和困難之處。我國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本線路圖應(yīng)當(dāng)是：民眾委托人大代表，人大代表通過(guò)各級(jí)人大代理民眾的權(quán)力；人大委托政府，政府行使人大委托的各項(xiàng)權(quán)力。政府應(yīng)對(duì)人大負(fù)責(zé)，人大應(yīng)對(duì)選民負(fù)責(zé)。在這個(gè)制度框架中，民眾表達(dá)自身的訴求，首先是第一個(gè)受托方(人大)，而非間接的受托方(政府)。如果民眾與政府的溝通和聯(lián)系出現(xiàn)了斷層的現(xiàn)象，人大應(yīng)是第一責(zé)任主體；體察民情、獲取民意、聯(lián)系群眾、代表民意則是人大的根本職責(zé)。人大的權(quán)力回歸與其責(zé)任擔(dān)當(dāng)是并行不悖的：人大是充分體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的政治舞臺(tái)，人大多一份責(zé)任擔(dān)當(dāng)，群眾對(duì)政府就少一份懷疑和對(duì)立。在地方重大鄰避項(xiàng)目決策中，其利益與各方群眾息息相關(guān)，人大憑借其“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的天然優(yōu)勢(shì)，有協(xié)調(diào)政府與公眾關(guān)系的便利條件，可以有效避免百姓與政府、民與官之間的對(duì)立思維，可以有效促進(jìn)政府與公眾的互動(dòng)。因此，地方人大參與重大鄰避項(xiàng)目決策具有重構(gòu)權(quán)力責(zé)任體系的功能。人大各職權(quán)的逐步到位，必將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從目前“黨委決策——政府執(zhí)行——人大監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制模式逐步回歸到“黨委建議——人大決定——政府執(zhí)行”的法治軌道上來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)

地方人大在重大鄰避項(xiàng)目決定權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中，往往處于虛置和閑置的狀況，雖然《憲法》和《地方組織法》對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)都有明確規(guī)定，但界定線條仍很粗，只是一個(gè)大概的范圍。哪些鄰避項(xiàng)目屬于本地區(qū)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)呢？地方重大鄰避項(xiàng)目決定權(quán)的行使應(yīng)遵循什么樣的法律程序？如何保障地方重大鄰避項(xiàng)目決權(quán)的行使？今后這些問(wèn)題都是值得深入研究的。地方人大參與重大鄰避項(xiàng)目的決策模式也可以考慮將其推廣到其他重大建設(shè)項(xiàng)目的決策中，用以解決地方重大建設(shè)項(xiàng)目同樣遇到的決策困境。此外，對(duì)今后遇到各種群體性事件、社會(huì)矛盾更應(yīng)該用法治的思維去化解，將法治作為治國(guó)理政的基本方式，以法治建設(shè)為引擎，為更好地發(fā)揮集中的作用以及民主建設(shè)的健康發(fā)展鋪好軌道。

[1]曹瀟尹.公共利益內(nèi)涵和外延[J].金融時(shí)代，2011，(10).

[2]Bacow.Lawrence S，Milkey. James R.Overcoming Local Opposition to Hazardous Waste Facilities.The Massachusetts Approach[J].Harvard Environmental Law Review，1982，(6)：265- 305.

[3]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：上卷[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1998:241.

[4]中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 [EB/OL].http://baike.baidu.com/view/105100.htm?fr=aladdin.

[5]吳錦良. 發(fā)揮縣級(jí)人大在踐行群眾路線中的優(yōu)勢(shì)功能——寧波市江東區(qū)人大創(chuàng)新群眾工作的調(diào)查與思考[J]. 中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2013,(06).

[6][法]孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,1982：35.

[7]俞可平.沿著民主法治的道路 推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化[EB/OL],http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/01/c_125788564.htm,2013-12-01.

[8]胡錦光,韓大元.中國(guó)憲法[M].北京:法律出版社,2007:28.

[責(zé)任編輯：王詠梅]

2014-11-18

吳蕾蕾(1982-)，女，浙江武義人，碩士研究生。

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