祝 科，周作江，雷緒斌，喬方毅

（湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院，長沙410006）

一、研究區(qū)域概況

株洲市地處湖南省東部，是國家老工業(yè)基地、老革命根據(jù)地、炎帝神農(nóng)氏陵寢地，也是國家長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)的重要組成部分，現(xiàn)轄5縣4區(qū)和1個國家級高新區(qū)、1個“兩型社會”建設(shè)示范區(qū)，總面積11 248平方公里。2013年全市常住人口393.45萬，城鎮(zhèn)人口236.5萬，城鎮(zhèn)化率60.12%。株洲正好處于東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經(jīng)濟帶和沿海開放經(jīng)濟帶結(jié)合部（“一帶一部”）的重要交匯點上，連接東西貫穿南北的交通區(qū)位優(yōu)勢、實力雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、日益完善的城市配套功能、宜居宜業(yè)的優(yōu)越環(huán)境，具備大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口的良好基礎(chǔ)。近年來，株洲致力加快推進新型城鎮(zhèn)化進程，經(jīng)濟社會步入科學發(fā)展的快車道，先后成功創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市、國家衛(wèi)生城市、國家交通管理模范城市，獲評中國金融生態(tài)城市和中國十大最具投資價值城市。

二、株洲市新型城鎮(zhèn)化背景

根據(jù)中國共產(chǎn)第十八次全國代表大會報告、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》編制，按照走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

在國家推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和湖南省加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀背景下，株洲市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點具有重要意義：一是有利于落實“一帶一部”重要思想，更好實施國家中部崛起、長江經(jīng)濟帶開發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；二是有利于探索推進產(chǎn)城一體，推動新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，能充分發(fā)揮新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的示范帶動作用；三是有利于加快體制機制創(chuàng)新，為破解新型城鎮(zhèn)化重點難點問題作出示范，將更加有利于推動試點地區(qū)在解決重點難點問題上取得率先突破。

三、株洲市推進新型城鎮(zhèn)化的體制機制

（一）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制

依據(jù)政府、企業(yè)和個人在新型城鎮(zhèn)化進程中承擔的職責和享受的權(quán)益，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本由三方共同分擔。根據(jù)測算，2014—2020年，株洲全市60萬名農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力市民化所需投入包括政府、用人單位（企業(yè)）、個人三方共計投入1 635.7億元，其中，政府需要累計投入416.6億元，用人單位（企業(yè)）需要承擔1 007.6億元，個人需要承擔211.5億元。政府、用人單位（企業(yè)）、個人分擔比重約為25.5%、61.6%和12.9%。分攤到60萬名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力，人均成本為28.4萬元，其中政府承擔人均成本7.2萬元，用人單位（企業(yè)）承擔人均成本17.6萬元，個人承擔人均成本3.6萬元。從戶口管理、落戶標準兩方面入手，推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能進城、可落戶，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制的建立提供制度基礎(chǔ)。

（二）建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制

深化投資體制機制改革，出臺《株洲市政府投資管理辦法（試行）》，進一步完善政府投資管理體制，提高政府投資質(zhì)量和效益。放寬民間投資領(lǐng)域，最大限度開放投資市場，放寬民間資本準入領(lǐng)域，允許民間資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。不斷完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融服務(wù)體系，充分發(fā)揮國有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行、政策性銀行、涉農(nóng)金融機構(gòu)等作用，強化融資服務(wù)。進一步加強財政性資金的導向作用，通過財政補貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、設(shè)立城市發(fā)展引導基金等方式，加大城市建設(shè)的財政支持力度[1]。

（三）改革完善農(nóng)村宅基地制度

出臺《株洲市農(nóng)村宅基地有償使用實施細則》等政策文件，建立農(nóng)村宅基地有償使用機制。出臺《株洲市農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）》，建立農(nóng)村宅基地有償退出機制。建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、交易機制，允許符合規(guī)劃的農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)、交易，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款機制，拓寬農(nóng)民融資渠道，增強農(nóng)民進城購房能力。全面開展宅基地及農(nóng)房確權(quán)登記頒證工作，建立房地合一的地籍產(chǎn)籍管理系統(tǒng)。建立要素流動市場和收益返還制度，完善《株洲市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金管理試行辦法》、《株洲市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復墾指標有償使用管理暫行辦法》等制度，制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作適度超前，有章可循，規(guī)范可控。

（四）建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式

重點探索增設(shè)城市建制、行政層級和行政區(qū)劃調(diào)整、政府縱向和橫向職能分工、管理機構(gòu)調(diào)整、行政效率提升等工作機制。加快建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市（區(qū)）模式。結(jié)合株洲下一代互聯(lián)網(wǎng)示范城市建設(shè)，大力實施信息化工程建設(shè)，著力建設(shè)“電子政府”；進一步推進簡政放權(quán)，提升服務(wù)水平，著力建設(shè)“服務(wù)型政府”；以“兩型”理念為指導，提升資源綜合利用效率，著力建設(shè)“節(jié)約型政府”。重點探索人力成本、財政成本、時間成本、決策成本四個方面的行政成本降低措施，力求實現(xiàn)全域行政成本降低20%~30%[2]。重點推進株洲縣撤縣設(shè)淥口區(qū)和攸縣撤縣設(shè)攸州市的工作，建立一套既有地域特色，又有一定普適性的新型城鎮(zhèn)化行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市（區(qū)）模式。

（五）綜合推進體制機制改革創(chuàng)新

進一步加快資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市建設(shè)。積極探索城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系、城市“多規(guī)融合”制度、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制等體制機制改革，率先開展東部新城、云龍示范區(qū)、清水塘三個地區(qū)的“綜合推進體制機制改革創(chuàng)新”試點工作。東部新城立足“湖南東大門”、湘贛邊界核心區(qū)的區(qū)位特色，重點探索東部新城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中關(guān)于產(chǎn)城融合、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)“多規(guī)融合”等方面的體制機制改革創(chuàng)新思路、實施路徑和保障措施。清水塘老工業(yè)區(qū)以搬遷、改造、轉(zhuǎn)型和升級為手段，探索建立健全社會綜合治理體系、城市公共服務(wù)提供機制，開展老工業(yè)區(qū)低碳經(jīng)濟建設(shè)試點工作，為全國老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展提供示范和借鑒。

四、株洲市推進新型城鎮(zhèn)化的保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導

把國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作列入重要議事日程和目標管理內(nèi)容，建立黨委領(lǐng)導、政府負責、各部門齊抓共管的推進機制。成立株洲市國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作領(lǐng)導小組，以市長任組長、以分管相關(guān)任務(wù)副市長任副組長，相關(guān)部門負責人為成員，制定實施細則，嚴格分解落實工作職責，精心組織，周密部署，形成分工明確、協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效的工作格局，確保新型城鎮(zhèn)化試點工作順利推進。各級各部門明確責任分工，強化責任意識，嚴格把握試點實施的階段重點，制訂實施好年度發(fā)展計劃，明確進度要求和具體政策導向，確保試點工作目標任務(wù)有計劃、按步驟地得到落實[3]。

（二）加強資金保障

建立政府主導、社會參與、市場運作的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制和相對集中、穩(wěn)步增長的政府財政投入機制。強化財政資金和政策引導作用，落實市、縣公共財政對城鎮(zhèn)建設(shè)的投入責任，確保公共財政投入城鎮(zhèn)建設(shè)資金的增幅高于一般性預算支出增幅[4]；整合相關(guān)財政專項資金，制定專門管理辦法，集中用于支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；積極利用地方政府債券用于市政項目建設(shè)；積極爭取各類金融機構(gòu)資金支持，建立財政性資金存放與金融機構(gòu)支持地方經(jīng)濟發(fā)展掛鉤機制，鼓勵銀行類金融機構(gòu)加大信貸投放；鼓勵境內(nèi)外金融機構(gòu)來株洲市設(shè)立區(qū)域性管理總部、區(qū)域性功能中心、后臺服務(wù)機構(gòu)和分支機構(gòu)；積極向上爭取試點項目資金支持；強化資金管理，提高資金使用效益[5]。

（三）加強政策支持

建立和完善新型城鎮(zhèn)化試點政策配套。充分對接《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》以及湖南省相關(guān)新型城鎮(zhèn)化政策，修訂和完善株洲市相關(guān)地方性法規(guī)，特別是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化投融資機制、人地掛鉤政策、撤縣改市、撤縣設(shè)區(qū)等方面制定出臺相關(guān)配套政策，建立健全起有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶籍、土地、生態(tài)文明、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等制度支撐體系[6]；強化規(guī)劃引領(lǐng)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃建設(shè)管理體制機制，理順市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理上的職責和分工。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和修改完善株洲市城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，加快相關(guān)專項規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的編制進度，確?！岸嘁?guī)”合一和有機融合；強化人才保障，積極開展多層次的城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理培訓，大力引進城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人才，選派一批專業(yè)技術(shù)人員到各試點縣（市、區(qū)）及試點鎮(zhèn)掛職，增強人才支撐；強化用地保障，優(yōu)先安排新型城鎮(zhèn)化綜合試點項目用地指標，加強項目用地儲備[7]。

（四）加強考核監(jiān)督

建立新型城鎮(zhèn)化綜合試點考核考評機制，科學制定考核指標體系和考核辦法，考核結(jié)果納入對各縣市區(qū)、市直各相關(guān)部門年度績效考核范疇；建立激勵約束機制，強化考核結(jié)果運用，實行“一票否決制”[8]。對成績突出的部門和單位，根據(jù)有關(guān)規(guī)定給予表彰；對工作不力、嚴重失職的，給予通報批評，并追究相關(guān)責任人的責任；加強試點工作實施的監(jiān)督、監(jiān)測和評估，定期調(diào)度試點工作目標和主要任務(wù)的進展情況，及時發(fā)現(xiàn)問題和提出改進意見，保障試點目標實現(xiàn)；采取分級分類考核辦法，對縣（市、區(qū)）政府、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，主要考核城鎮(zhèn)化水平、新增城市建筑面積、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、保障性住房建設(shè)、城中村改造、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃編制情況、土地增減掛目標任務(wù)完成情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)補助資金到位情況；對各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要考核新增城鎮(zhèn)人口、建成區(qū)面積、總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃編制情況以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況[9]。

（五）加強項目支撐

目前（到2014年9月），株洲市國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點項目庫收集項目共計776項，項目總投資共計13 137.7億元，2014—2020年計劃投資11 115.6億元。突出重大項目對試點實施的支撐作用，抓好重大項目開發(fā)、儲備和建設(shè)；建立了株洲市國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點項目庫，項目庫實行動態(tài)管理，根據(jù)實施情況適時進行調(diào)整、補充，形成滾動開發(fā)機制；高度重視項目前期工作，加強項目前期工作考核，形成項目前期工作的合力；精心抓好項目的調(diào)度，落實項目建設(shè)責任制，解決項目建設(shè)中的實際困難和問題，促進項目早日開工、建設(shè)和投產(chǎn)見效[4]。

[1]彭翀，常黎麗.湖南省縣域城鎮(zhèn)化時空格局及其經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)性研究[J].經(jīng)濟地理，2013，(8)：73-78.

[2]楊儀青.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的國外經(jīng)驗和模式及中國的路徑選擇[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，(4)：385-389.

[3]沈清基.論基于生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化[J].城市規(guī)劃學刊，2013，(1)：29-36.

[4]中國金融40人論壇課題組，周誠君.加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議[J].中國社會科學，2013，(7)：59-206.

[5]楚愛麗.加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的若干思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011，(8)：8-10.

[6]牛曉春，杜忠潮，李同昇.基于新型城鎮(zhèn)化視角的區(qū)域城鎮(zhèn)化水平評價——以陜西省10個省轄市為例[J].干旱區(qū)地理，2013，(2)：354-363.

[7]劉立峰.對新型城鎮(zhèn)化進程中若干問題的思考[J].宏觀經(jīng)濟研究，2013，(5)：3-36.

[8]凡芬.湖南省農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題與對策研究[D].長沙：湖南農(nóng)業(yè)大學，2011.

[9]張遠索.新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)籌構(gòu)建[J].中國土地科學，2013，(11)：39-44.