張 明

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

公安管理體制是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)定的公安工作目標(biāo)而建立起來(lái)的公安機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則等一系列制度的總和，是國(guó)家行政管理體制的重要組成部分。新中國(guó)剛成立，黨中央就召開了全國(guó)公安高干會(huì)議并確立了公安管理體制，在六十多年的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，這一體制隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在不斷變遷。特別是黨的十八大以來(lái)，行政管理體制改革和司法體制改革同步推進(jìn)，對(duì)兼具行政性和司法性的公安機(jī)關(guān)而言，如何推進(jìn)公安管理體制的改革，更好地發(fā)揮職能作用，成為當(dāng)下公安機(jī)關(guān)重要的決策議程，同時(shí)也成為公安學(xué)界的研究熱點(diǎn)問題。幾十年來(lái)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于公安管理體制變遷的研究，主要集中在變遷的內(nèi)容、變遷的方式、變遷的影響因素、變遷的目標(biāo)等方面。本文通過(guò)綜述有關(guān)學(xué)者的研究，以期對(duì)我國(guó)公安管理體制改革提供借鑒。

一、公安管理體制變遷的內(nèi)容

1949年10月，中央人民政府公安部成立，各級(jí)公安機(jī)關(guān)也隨之建立。從中央到地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)的建立，標(biāo)志著新中國(guó)公安管理體制的形成。經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展，這一體制也發(fā)生了很大的變遷，主要表現(xiàn)在：

（一）公安機(jī)構(gòu)

對(duì)公安機(jī)構(gòu)的研究主要分為兩個(gè)方面：

1.公安機(jī)構(gòu)的整體研究。這方面的研究主要集中在對(duì)公安部成立以來(lái)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變化上。有學(xué)者對(duì)新中國(guó)成立50年以來(lái)的公安機(jī)構(gòu)變革進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，[1]從公安部成立之初的“一廳六局”，一直到1998年公安部機(jī)構(gòu)改革，對(duì)于其中的機(jī)構(gòu)變化，介紹得十分詳盡。也有學(xué)者對(duì)改革開放以來(lái)的機(jī)構(gòu)變化進(jìn)行了梳理和分析，不僅材料十分詳實(shí)，也介紹了當(dāng)時(shí)的背景和機(jī)構(gòu)變革的重大意義。[2]

2.公安機(jī)構(gòu)的部分研究。在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，我國(guó)實(shí)行的是政府辦社會(huì)。公安機(jī)關(guān)也是如此，出現(xiàn)警察職能泛化現(xiàn)象。隨著改革的深入，1994年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革的意見，要求按照政企分開、政事分開的原則，逐步理順公安管理體制。此后，企業(yè)公安機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)開始改革，公安機(jī)關(guān)逐步退出這些領(lǐng)域，交由市場(chǎng)和社會(huì)辦理。學(xué)者們對(duì)這些問題進(jìn)行了深入研究。如在國(guó)有企業(yè)設(shè)立公安機(jī)構(gòu)，是在特定歷史條件下，加強(qiáng)公安保衛(wèi)工作的重要舉措。在機(jī)構(gòu)方面表現(xiàn)為“兩塊牌子、一套人馬”，既是公安局的機(jī)構(gòu)，又是企業(yè)的機(jī)構(gòu)。隨著改革開放的深入，公安機(jī)關(guān)要退出這一部分領(lǐng)域，承擔(dān)直接管理的職能，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)自身安全保衛(wèi)的責(zé)任。[3]高等院校的保衛(wèi)工作，從新中國(guó)成立伊始就一直是公安機(jī)關(guān)的重要職能，在機(jī)構(gòu)方面同企業(yè)公安機(jī)構(gòu)一樣，既列入高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，又列入公安局的下設(shè)機(jī)構(gòu)。隨著企事業(yè)單位公安機(jī)關(guān)體制改革的實(shí)施，高校公安機(jī)構(gòu)由于其特殊性，暫時(shí)未參與改革，但是在授予警銜時(shí)，高校公安機(jī)構(gòu)人員未授予警銜。2000年以來(lái)，國(guó)務(wù)院要求加快企事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)改革步伐，高校公安機(jī)構(gòu)列入地方公安機(jī)關(guān)序列，高校成立獨(dú)立的保衛(wèi)組織（一般稱為保衛(wèi)處）。[4]改革開放之初，一些非公有制企業(yè)在深圳成立，這些企業(yè)的安全保衛(wèi)在當(dāng)時(shí)顯然不能由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。在這種情況下，深圳借鑒香港等地經(jīng)驗(yàn)，率先成立了全國(guó)第一個(gè)保安公司，為社會(huì)提供有償保安服務(wù)。隨之，保安業(yè)在我國(guó)蓬勃發(fā)展起來(lái)。這是我國(guó)公安管理體制改革的重要成果。[5]這些改革實(shí)踐，促進(jìn)了學(xué)界對(duì)于公共安全服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化的深入研究。警察私有化、公共安全社會(huì)化與市場(chǎng)化等專題研究不斷涌現(xiàn)，對(duì)于安全服務(wù)的提供主體、提供方式都進(jìn)行了探討。[6]

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)制度

組織領(lǐng)導(dǎo)制度指的是上下級(jí)公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。新中國(guó)成立后，用了一年多的時(shí)間，基本上建立起從中央到地方各級(jí)政府的公安機(jī)關(guān)，基本形成了公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度，也就是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”，一直到第二十次全國(guó)公安會(huì)議，仍然重申和執(zhí)行這一制度。幾十年來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，對(duì)這一制度的研究比較豐富，主要研究如何通過(guò)制度的改進(jìn)來(lái)提高公安機(jī)關(guān)的整體效能。主要觀點(diǎn)有：

1.加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出強(qiáng)調(diào)“條”的領(lǐng)導(dǎo)作用，也就是要加強(qiáng)中央對(duì)于公安工作的集權(quán)化的垂直領(lǐng)導(dǎo)。但是垂直領(lǐng)導(dǎo)到哪一級(jí)，從哪一級(jí)開始實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，觀點(diǎn)不統(tǒng)一。有人主張省級(jí)以下公安機(jī)關(guān)實(shí)行以“條”為主的領(lǐng)導(dǎo)制度；[7]也有人主張地市級(jí)以下公安機(jī)關(guān)實(shí)行以“條”為主的領(lǐng)導(dǎo)制度。[8]

2.科層制改革，也稱為扁平化改革。即針對(duì)現(xiàn)存的“中央—省—市（地）—縣（區(qū)）—派出所”科層體制進(jìn)行變革，減少中間層級(jí)，實(shí)行扁平化管理以提高公安機(jī)關(guān)的整體效能。[9]有學(xué)者對(duì)吉林省遼源市公安局和黑龍江省大慶市公安局等一線公安機(jī)關(guān)推進(jìn)的扁平化改革進(jìn)行實(shí)證研究，[10]發(fā)現(xiàn)隨著制度的變革，警務(wù)工作效能提升幅度很大；也有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，這些改革實(shí)踐存在配套法律問題、決策過(guò)程科學(xué)化與民主化等問題，[11]這使得這些改革措施難以得到推廣。

（三）工作運(yùn)行機(jī)制

公安工作的基本運(yùn)行機(jī)制是機(jī)關(guān)化運(yùn)行還是勤務(wù)化運(yùn)行，是一個(gè)答案較為統(tǒng)一的問題，即公安機(jī)關(guān)應(yīng)該實(shí)行勤務(wù)化運(yùn)行。在進(jìn)行公安管理體制研究中，幾乎所有學(xué)者都提到了公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重、人浮于事、效率低下的問題，幾乎無(wú)一例外地提出警力下沉的對(duì)策措施，然而一輪又一輪的改革后發(fā)現(xiàn)，又回到了原點(diǎn)。研究認(rèn)為，根本原因在于沒有對(duì)于公安機(jī)關(guān)的基本運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。公安人員分為內(nèi)勤和外勤，這是一個(gè)不用研究的問題，然而如何讓外勤成為警務(wù)工作的核心，建立公安機(jī)關(guān)的基本勤務(wù)制度，一直困擾公安機(jī)關(guān)，至今仍是警務(wù)改革的努力方向。圍繞勤務(wù)制度開展的研究主要有：有學(xué)者認(rèn)為，職位分類是基本勤務(wù)制度的基礎(chǔ)，應(yīng)該區(qū)分內(nèi)勤與外勤，實(shí)行內(nèi)勤文職化，不享受外勤警察的各種特殊待遇，“其表現(xiàn)在勤務(wù)改革方面的意義還在于能夠徹底根治我國(guó)公安機(jī)關(guān)多年來(lái)希望解決但實(shí)際上沒有完全解決的大機(jī)關(guān)小基層的倒金字塔問題?！盵12]有些學(xué)者指出，公安機(jī)關(guān)應(yīng)把巡邏確定為基本的勤務(wù)方式。[13]也有一些學(xué)者圍繞警察勤務(wù)，提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則和方案，[14]規(guī)劃了大中城市乃至縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

二、公安管理體制變遷的影響因素

對(duì)于哪些因素影響公安管理體制的變遷，并沒有專門的系統(tǒng)研究，而是散見于部分學(xué)者的文章或者著作中。

（一）政治因素

主要強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家工作重心及重大政策的調(diào)整、政府行政管理體制改革對(duì)公安管理體制的影響。有些學(xué)者指出，改革開放以來(lái)，公安管理體制的發(fā)展變遷，是與我國(guó)政府行政管理體制改革同步發(fā)展的。[15]隨著政府行政管理體制改革的深入，學(xué)界和實(shí)務(wù)界也在思考公共安全的管理主體問題，也就是由誰(shuí)來(lái)提供公共安全產(chǎn)品。有相當(dāng)多的學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)在公共安全管理中的主體地位。[16]“學(xué)習(xí)型公安機(jī)關(guān)”、“服務(wù)型公安機(jī)關(guān)”的提法也是對(duì)中央提出建設(shè)“學(xué)習(xí)型政黨”和“服務(wù)型政府”的積極回應(yīng)。

（二）經(jīng)濟(jì)因素

很多學(xué)者的研究中都提到了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡對(duì)公安管理體制的影響。為適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整也應(yīng)與經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行。1993年中國(guó)警察學(xué)會(huì)組織的研討會(huì)，就有一些學(xué)者和實(shí)務(wù)部門專家開始研究社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何開展經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作，如何推進(jìn)政企分開、強(qiáng)化企業(yè)安全責(zé)任，并對(duì)企事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)民警體制改革提出對(duì)策建議。[17]在深入推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中，也有一些學(xué)者就競(jìng)爭(zhēng)、法治等問題開展研究，[18]以改進(jìn)公安管理體制，提升公安工作效能。

（三）國(guó)際因素

許多學(xué)者認(rèn)為，國(guó)（境）外的警察體制模式中的合理成分，對(duì)我國(guó)能夠起到借鑒作用。很多學(xué)者開始介紹國(guó)（境）外的警務(wù)工作，其中很多好的做法已經(jīng)為我國(guó)公安管理體制所借鑒，如開辦保安公司、組建巡警隊(duì)、購(gòu)買安全服務(wù)、招收文職人員等。[19]

對(duì)于歷史文化因素對(duì)公安管理體制變遷的影響，研究匱乏，而這恰是諾斯“路徑依賴”所關(guān)注的重要問題。諾思把路徑依賴解釋為“過(guò)去對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的強(qiáng)大影響”，指出“歷史確實(shí)是起作用的，人們今天的各種決定、各種選擇實(shí)際上受到歷史因素的影響”。

三、公安管理體制變遷的模式和目標(biāo)

（一）公安管理體制變遷的模式

公安管理體制的變遷是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，這是幾乎所有學(xué)者堅(jiān)持的觀點(diǎn)。[20]那么這種變遷是自上而下進(jìn)行的“強(qiáng)制性變遷”，還是自下而上“倒逼”的“誘致性變遷”，學(xué)界觀點(diǎn)并不一致。有人認(rèn)為是自上而下由國(guó)家主導(dǎo)的，也就是“強(qiáng)制性變遷”，理由是在一元化領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)不可能存在“誘致性變遷”，即便有自下而上的推動(dòng)，也是在“上的”支持下開展的；也有人認(rèn)為存在自下而上的地方主導(dǎo)的“誘致性變遷”，如近年來(lái)地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)開展的諸項(xiàng)制度創(chuàng)新、警務(wù)創(chuàng)新。[21]此外，對(duì)于誰(shuí)是推動(dòng)變遷的“第一動(dòng)力集團(tuán)”，誰(shuí)是“第二動(dòng)力集團(tuán)”問題幾乎沒有研究。

（二）公安管理體制變遷的目標(biāo)

對(duì)于公安管理體制變遷的目標(biāo)或者方向，一直以來(lái)都是一個(gè)認(rèn)識(shí)模糊的問題?！胺?wù)公安”是很多學(xué)者認(rèn)為的目標(biāo)，[22]但是這個(gè)目標(biāo)過(guò)于模糊；也有人提出過(guò)“管理現(xiàn)代化”的目標(biāo)，[23]這個(gè)目標(biāo)也比較模糊；也有學(xué)者提出“統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效”的目標(biāo)，[24]這個(gè)目標(biāo)與政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)類似，沒有公安機(jī)關(guān)的特色；提出過(guò)城市公安管理體制改革的目標(biāo)是建構(gòu)“統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、突出實(shí)戰(zhàn)、靈活有效”的新型公安機(jī)關(guān)組織體系。[25]總之，關(guān)于公安管理體制變遷的目標(biāo)問題一直懸而未決，仍是需要研究的重要課題，當(dāng)然也是一個(gè)難題。

四、結(jié)論

前輩學(xué)者對(duì)公安管理體制變遷的研究成果十分豐富，研究方法比較先進(jìn)，部分成果已經(jīng)轉(zhuǎn)化為公安決策得到實(shí)施，一些研究方法為后人的研究提供了很好的借鑒。這些都為后來(lái)人提供了前行的階梯。

但是由于所處時(shí)代、認(rèn)識(shí)局限、理論發(fā)展水平及采用研究范式不同等原因，使得一些重要問題并沒有得到研究或者研究并不深入。比如，變遷是如何發(fā)生的，或者說(shuō)變遷的步驟、模式是什么，是什么力量在推動(dòng)這一變遷，為什么有效的制度變遷不能得到實(shí)施，而低效率的制度一直能夠執(zhí)行下去，公安管理體制變遷的目標(biāo)或者發(fā)展方向是什么？這些問題顯然沒有得到深入研究并很好解決。筆者將循著經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的“制度變遷”理論，不斷探索和增加新的解釋變量，努力在今后的理論研究中回答上述幾個(gè)問題。

[1]許新源.我國(guó)公安機(jī)關(guān)和人民警察組織機(jī)構(gòu)發(fā)展50年回顧[J].公安大學(xué)學(xué)報(bào),1999(4).

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