王玲

(西華師范大學，四川南充637009)

建言立論

應急體制下的權(quán)力再生產(chǎn)
——對汶川災區(qū)T鎮(zhèn)黨政權(quán)力體制的考察

王玲

(西華師范大學，四川南充637009)

在災害情勢下，國家在承續(xù)原有的科層結(jié)構(gòu)及其成員基礎(chǔ)上，建立應急性組織機構(gòu)來實現(xiàn)基層黨政權(quán)力的結(jié)合，體現(xiàn)了救災中依賴“組織驅(qū)動”的動員模式。這既使科層組織的常規(guī)運行機制得以擴展和延續(xù)，又整合和型構(gòu)出適應災害情境的權(quán)力再生產(chǎn)機制。在實踐中，它表現(xiàn)為“動員式的權(quán)力再生產(chǎn)”過程，即借助特殊的話語體系，將國家主流話語貫穿到基層社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對原本疲弱的基層權(quán)力地強化與再生產(chǎn)的目標。盡管這種再生產(chǎn)機制面臨持續(xù)性與穩(wěn)定性的爭議，但它卻是資源匱乏型國家的理性選擇。

權(quán)力再生產(chǎn)政治動員黨政權(quán)力體制

自然災害作為一種特殊的危機情態(tài)，需要通過黨政體制的結(jié)合來實現(xiàn)對既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的援借、強化與再生產(chǎn)，從而重構(gòu)災后社會秩序。汶川特大地震作為一次重大的災害事件，為權(quán)力“在場”與治理合法性創(chuàng)造了重要契機。它對于后稅費時代日益疲弱的基層權(quán)力與市場化形態(tài)下逐步“退場”的國家權(quán)力來講，展現(xiàn)出不同的權(quán)力再生產(chǎn)與滲透機制。本文選取汶川地震重災區(qū)的T鎮(zhèn)為考察對象，展現(xiàn)黨政權(quán)力的再生產(chǎn)邏輯。

一、機構(gòu)設(shè)置:救災情境下權(quán)力再生產(chǎn)的組織依托

由于地震的突發(fā)特點，國家在機構(gòu)組織、人員配備、資源聚集等方面存在滯后性，國家在專業(yè)化與制度化方面難以及時回應災民需求并抵達災害現(xiàn)場，政府的治理能力難以有效承接國家的政策目標，這使得國家從常態(tài)社會的科層制的行政邏輯中超脫出來，將政黨和政府的雙重權(quán)力體系嵌入到災害社會的具體情境，并把救災事務(wù)型構(gòu)為一個政治事件。這樣，既有的科層化的行政組織與黨的權(quán)力體系共同構(gòu)筑為災后基層治理秩序的主導力量。在危機情態(tài)下，組織應急救助和穩(wěn)定秩序成為各級黨委政府的首要職責。盡管基層黨政與公眾之間的關(guān)系并非基于民主選舉的契約關(guān)系，而更多基于上級的政治授權(quán)，但在巨災面前，基層官員卻認為自己有權(quán)力和責任在國家救災政策和救災力量抵達鄉(xiāng)村社會之前動用權(quán)力體制開展救災。

在汶川地震當天，T鎮(zhèn)就成立了以鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長為組長，黨委副書記、副鎮(zhèn)長為副組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他相關(guān)人員為成員的抗震救災工作領(lǐng)導小組。2008年5月12日下午，T鎮(zhèn)領(lǐng)導分散下鄉(xiāng)救災;13日，T鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導班子在政府大院召開抗震救災緊急工作會議，鎮(zhèn)機關(guān)人員和各村書記主任共43人參加。鎮(zhèn)黨委政府對抗震救災工作做出安排部署:一是強調(diào)災后是干部發(fā)揮帶頭作用的關(guān)鍵時期，要求大家提高認識，積極做好抗震救災工作;二是做好受災統(tǒng)計工作，要求各村在12日晚排查的基礎(chǔ)上，及時、準確地在11點半前報告人員傷亡、道路受損、房屋倒塌等情況;三是做好安撫群眾，扶助受災群眾，加強災后安全保衛(wèi)工作。當時，全鎮(zhèn)各級干部全天24小時臨戰(zhàn)待命，無上下班和節(jié)假日;機關(guān)工作人員集中食宿，分村包片，統(tǒng)一調(diào)配;每天工作早上有安排，晚上有小結(jié)。

救災中的組織和動員依賴于既有的制度設(shè)置和機構(gòu)鏈條，在上傳下達的壓力傳導機制下，基層政權(quán)體系得以在上級指導和督促下迅速運轉(zhuǎn)起來。地震發(fā)生后的12日晚上與13日上午，縣領(lǐng)導魯葉、許光勇、鄭虎勝等到T鎮(zhèn)受災最嚴重的陵江村、九眼村、龍村等村察看災情，指導群眾自救工作。同時，縣委、縣政府及其相關(guān)部門也迅速組織起來開展抗震救災工作。15日上午，縣領(lǐng)導華登明、唐清華，副縣級調(diào)研員安海、米清等帶領(lǐng)縣政協(xié)辦、民政局、政務(wù)中心、工會、縣政協(xié)各專委會負責人到T鎮(zhèn)指導救災;縣領(lǐng)導唐露薇帶領(lǐng)縣經(jīng)濟商務(wù)局到T鎮(zhèn)指導企業(yè)抗災自救。同時，成立抗震救災指揮部，包括指揮部辦公室、救災物資組、交通保障組、水利監(jiān)控組、通訊保障組、市場供應組和物資保障組、宣傳報道組、醫(yī)療保障組、維護穩(wěn)定組等工作組;縣計生局、政法委也分別于5月13日、14日下發(fā)了關(guān)于成立抗震救災工作領(lǐng)導小組的通知。

針對陸續(xù)到達的各種救災物資及災后的各項工作，T鎮(zhèn)人民政府于5月16日發(fā)出《關(guān)于成立“5.12”抗震救災物資調(diào)配領(lǐng)導小組的通知》，以確保及時發(fā)放和合理調(diào)配救災物資，體現(xiàn)了救災中依賴“組織驅(qū)動”的動員模式。災害使得日常社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理手段和社會功能無法有效滿足災害社會中對于生存、安全、穩(wěn)定等的需求。這不僅需要設(shè)置新的權(quán)力機構(gòu)，更需要依靠自上而下的權(quán)力配置與國家力量的介入來應對災后社會失序的風險，并重塑貫徹執(zhí)行國家救災政策的制度性能力。通過借助中央到地方的權(quán)威性層級結(jié)構(gòu)實現(xiàn)權(quán)力的全面覆蓋，以在最短時間內(nèi)有效集中資源，并在受災地區(qū)和民眾之間進行合理公平分配，這些都考驗著國家與地方的治理能力?？拐鹁葹臅r期設(shè)立的各種機構(gòu)具有臨時性。隨著災后重建地開展，舊的機構(gòu)被撤銷，新的機構(gòu)開始設(shè)立。2008年12月8日，中共L縣委、縣人民政府下發(fā)《關(guān)于組建L縣“5·12”地震災后恢復重建委員會的通知》，撤銷原來的縣抗震救災指揮部及其下設(shè)機構(gòu)，設(shè)立縣“5·12”地震災后重建委員會，以貫徹落實中央和省、市、縣關(guān)于災后恢復重建的重大部署;研究制定縣災后恢復重建政策措施;統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查加快災后重建恢復工作;協(xié)調(diào)解決對口支援工作中的突出問題。災后重建委員會下設(shè)辦公室、督查督辦組和9個業(yè)務(wù)組。這樣，依賴既有的組織基礎(chǔ)和制度能力，并借助國家權(quán)力體現(xiàn)出的強制性面向與整合意圖，在巨災中受到毀損的基層社會功能與行政秩序通過組織的重建與權(quán)力的再生產(chǎn)得以迅速修復。

二、政治動員:災害場域的基層權(quán)力實踐與擴張

在后稅費時代，在壓力型體制與資源約束下，基層政權(quán)的基礎(chǔ)性功能進一步被弱化，其行動空間不斷被壓縮，導致“基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應酬中疲于奔命，無暇也無興趣關(guān)心當?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問題和今后發(fā)展”［1］?；鶎诱?quán)在實踐中的“汲取”、“懸浮”與“依附”等問題一直是基層善治與功能履行的掣肘。地震后，盡管基層政權(quán)可以依據(jù)自身的經(jīng)驗與道義責任而開展先期救災，但缺乏應對巨災的制度與資源儲備，往往無法有效滿足基層社會的多元化需求，展現(xiàn)出資源匱乏與權(quán)能不足的權(quán)力弱相。為此，需要借助政治動員來擴充基層權(quán)力運作的空間和加強權(quán)力運作的強度。

政治動員作為一種具有深厚歷史傳統(tǒng)的手段或策略，“通過激發(fā)自愿的首創(chuàng)性和廣泛的資源開發(fā)，釋放權(quán)威主義的協(xié)調(diào)所不能發(fā)掘的能量”［2］(P414)，被廣泛應用于黨的群眾路線活動與政府的施政過程中。它作為一種特殊的權(quán)力技術(shù)，主要是通過宣傳勸導的形式，引導受災群眾認同國家與各級黨政的救災政策及其過程。在權(quán)力實踐中，它既借助已有的權(quán)力結(jié)構(gòu)及形式，又通過資源地整合與力量地集聚而不斷擴充權(quán)力。地震后，T鎮(zhèn)隸屬的L縣轉(zhuǎn)發(fā)了D市市委宣傳部的通知，在受災群眾安置點、交通干道、重建工地等地段和電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體懸掛(刊播)突出不等不靠、自強不息、自力更生等內(nèi)容的標語，以動員和激勵廣大干部群眾為“奪取抗震救災和經(jīng)濟社會發(fā)展雙勝利”而奮斗。通知要求市日報社、市廣播電視臺、市信息中心從2008年6月18日起，在重要版面和黃金時段刊播抗震救災的宣傳標語，并在市黨政網(wǎng)主頁上懸掛，其他各相關(guān)單位如市交通局、建設(shè)局、民政局以及各縣(市、區(qū))委宣傳部要在2008年6月21日前完成相關(guān)范圍標語的張貼。

在“以黨領(lǐng)政、部門聯(lián)動、齊抓共管”的政治動員模式下，政治權(quán)威與行政權(quán)力成為支配災后社會秩序的主導性力量。政治動員既借助原有的組織機構(gòu)與運作方式，又通過制度模式的擴散和復制而再生產(chǎn)出上下對口、職責同構(gòu)的權(quán)力體制。其中，國家的宏觀救災政策與基層社會的層級式治理體制推動了高度組織化的黨政權(quán)力系統(tǒng)持續(xù)向災后社會滲透。而以中國共產(chǎn)黨為核心的政黨組織體系作為從總體性社會所繼承下來的政治遺產(chǎn)，具有與科層化的行政體系統(tǒng)相分離的運作結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)科層制遵循“命令——服從”的運作程式，并以高效地執(zhí)行國家的政治意圖為目的，卻無法克服“等級內(nèi)人的主體價值的缺失、組織個體的全面發(fā)展受限、層級跨度與層次下信息有效性不足、官僚主義與權(quán)力集中”［3］等問題。當基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)無法承擔災后社會治理的巨大負荷時，政治動員往往以重塑有效的治理結(jié)構(gòu)為目標，首先對黨政權(quán)力系統(tǒng)進行政治動員。在災害情境下，“救濟災民是驅(qū)動地方官府、使之行動起來的最好機會”［4］(P2－3)。因此，政治動員特別強調(diào)對黨員干部的精神激勵、政治鼓動與責任強化，以使其契合國家的價值理念與行為取向，使“統(tǒng)治精英獲取資源尤其是人力資源為政治權(quán)威服務(wù)”［5］(P77)。如T鎮(zhèn)張貼的標語，要求“黨員干部走在前，抗震救災建家園”，充分認識“穩(wěn)定壓倒一切，重建影響一切，紀律保障一切”的重要性，做到“始終把群眾利益放在第一位”，“立黨為公，執(zhí)政為民，盡職盡責，情系災民”。

為了解決受災群眾2008年冬天的過冬問題，省、市、縣各級黨政部門分別召開了災區(qū)群眾安全過冬工作緊急會議，針對穿衣、保暖、口糧等問題進行了專項部署，提出了“四?！?、“三有”目標，即保過冬住房、保御寒衣被、保冬春口糧、保衛(wèi)生防疫，有飯吃、有衣穿、有房住。在T鎮(zhèn)的動員標語中，“建房過冬”成為動員的主題，如“苦戰(zhàn)七十天，年前住新房”、“抓緊時間建家園，修好房子過新年”、“天寒地凍不放松，建好農(nóng)房好過冬”等，以及對農(nóng)房重建標準與程序的知識普及，如“‘戶報、村評、公示、鎮(zhèn)審、縣批’，努力做好農(nóng)房建設(shè)工作”、“嚴把‘選址、規(guī)劃、設(shè)計、審批、施工、材料’關(guān)，確保重建農(nóng)房抗震設(shè)防質(zhì)量到位”等。這些標語用簡單明確的表達形式將基層黨政工作任務(wù)和執(zhí)行理念結(jié)合起來，體現(xiàn)出大災之后的國家在場與政治責任，有效整合了災區(qū)社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)與價值理念。

三、動員式權(quán)力再生產(chǎn):應急體制下的權(quán)力形態(tài)及其揚棄

通過考察災后T鎮(zhèn)的組織動員可以窺視基層權(quán)力的運作軌跡與實踐方式。在救災治理中，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)適應災害場域的治理需求而沿用原有的制度設(shè)置與運行機制，同時增設(shè)應急性組織機構(gòu)，并將科層化的行政管理與非科層化的政治動員相結(jié)合，實現(xiàn)了權(quán)力的再生產(chǎn)與擴張。權(quán)力行使者通過各種正式的或非正式的“亮相”來維持其“在場優(yōu)勢”，從而使他們與村民的關(guān)系行為得以持續(xù)，并體現(xiàn)出在特殊場合的重要性和作用，強化了他們在村民心目中的影響力。這是一種“情境性權(quán)力”或“在場性權(quán)力”［6］，是權(quán)力再生產(chǎn)的主要策略。在這一過程中，基層權(quán)力的再生產(chǎn)機制與國家權(quán)力運行軌跡的耦合，使得基層權(quán)力更容易獲得合法性與政治能量。

在災害情勢下，基層權(quán)力再生產(chǎn)是一種動員式的再生產(chǎn)。政治動員作為中國共產(chǎn)黨在革命時期就不斷援用的具有特殊政治優(yōu)勢的手段，深嵌于革命后的日常政治運作中，而災害危機則強化了這一手段的重要性。它作為國家型構(gòu)社會的主導機制，與當前中國的黨政權(quán)力體制密不可分。中國共產(chǎn)黨作為政治動員的核心力量，既依賴于長期以來形成的嚴密的組織體制，并訴諸自上而下的官僚制結(jié)構(gòu)，同時根據(jù)形勢的需要而建立臨時性的管理和協(xié)調(diào)組織，以彌補既有組織的不足。這實現(xiàn)了黨政權(quán)力體制的再生產(chǎn)與重塑，同時又可以借助具有“先進性”和“純潔性”的組織能量來整合機械性和程式性的科層體制，進而在到達鄉(xiāng)村社會之前實現(xiàn)權(quán)力的集結(jié)和整合。尤其是隨著災后治理壓力地積累和社會矛盾地疊加，原有的科層體制在應付復雜化與多元化的治理問題時越來越表現(xiàn)出力不從心。盡管政府分工的精細化會推進國家治理的規(guī)范化，但由此導致的政府權(quán)力的碎片化卻難以解決其內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。在當前國家與社會的雙向轉(zhuǎn)型下，政治動員有利于克服官僚體制本身的缺陷。

動員式的權(quán)力再生產(chǎn)需要借助特殊的話語體系，依賴既有的規(guī)范性的體制力量，將國家主流話語貫穿到基層社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，營造適應“抗震救災”這一特殊場合的精神氛圍，實現(xiàn)權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移與擴張。在汶川地震中，為了形成戰(zhàn)天斗地、攻堅克難的社會氛圍，國家將災害建構(gòu)為一種需要與之戰(zhàn)斗的敵人，不斷強化社會成員對“奪取抗震救災的偉大勝利”的政治認知與堅強心態(tài)。這種戰(zhàn)爭的隱喻承續(xù)了國家政治運動的理念與傳統(tǒng)，又得以將權(quán)力的觸角延伸到社會的各個角落，實現(xiàn)權(quán)力的全面滲透。這實際上強化了權(quán)力的運作強度，擴充了權(quán)力體制所隱含的政治能量，從而實現(xiàn)對原本疲弱的基層權(quán)力的再生產(chǎn)。

然而，救災中的政治動員“很少遵循穩(wěn)定的制度規(guī)則，這就意味著政治動員在處理那些呈現(xiàn)復雜技術(shù)性特征的日常公共事務(wù)上并無優(yōu)勢”［7］。這必然導致這種再生產(chǎn)機制缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。在實踐中，它表現(xiàn)為基層權(quán)力的行使受其所面對的復雜社會情境的約束并為其所型構(gòu)。因此，盡管這種動員方式已逐步剔除了原有的意識形態(tài)因素而專注于解決現(xiàn)實問題，但自然災害是一種臨時狀態(tài)，基層社會的治理機制向日?；?、制度化治理的轉(zhuǎn)變不可逆轉(zhuǎn)。但在某些特殊場合下，“集中有限資源來解決突出的社會問題”依然是資源匱乏型國家的理性選擇。由此，在體制與資源的雙重約束下，基層權(quán)力的運作必然兼具常態(tài)化與運動化兩種形態(tài)。這兩種形態(tài)在當前中國社會治理中需要進行有機銜接與配合，并揚棄各自的弊端，能在某種程度上取得較好的治理成效。

［1］周雪光.改革過程中國家和社會雙重建設(shè)的新挑戰(zhàn)［N］.中國經(jīng)濟時報，2011－07－22.

［2］［美］查爾斯·林德布洛姆.政治與市場［M］.上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1996.

［3］劉義強，陳明.中國縣政的斷裂與政治科層化風險分析［J］.領(lǐng)導科學，2010，(26).

［4］［法］魏丕信.十八世紀中國的官僚制度與荒政［M］.南京:江蘇人民出版社，2006.

［5］［美］詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克.中國政治［M］.南京:江蘇人民出版社，2003.

［6］劉祖云，黃博.村莊精英權(quán)力再生產(chǎn):動力、策略及其效應［J］.理論探討，2013，(1).

［7］李斌.政治動員及其歷史嬗變:權(quán)力技術(shù)的視角［J］.南京社會科學，2009，(11).

責任編輯:胡芬芳

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1671－2803(2015)03－0075－04

2015－05－04

本文系四川省教育廳人文社科項目“災害治理中基層政府的合法性重構(gòu)研究”(13SB0025)的階段性成果，西華師范大學學科建設(shè)經(jīng)費資助。

王玲(1980—)，女，四川廣元人，西華師范大學管理學院講師，社會學博士。