胡芬芳

（湖北省社會(huì)主義學(xué)院，湖北 武漢 430062）

中共十八屆三中全會(huì)首次提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這要求我們準(zhǔn)確理解治理的內(nèi)涵及特征，準(zhǔn)確理解“參政黨是國家治理能力現(xiàn)代化的重要主體”，并在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。

一、主體的多元化是治理的重要特征

治理理論的產(chǎn)生有著深刻的社會(huì)歷史背景。一方面，政府與市場(chǎng)的雙重失靈是治理理論產(chǎn)生的社會(huì)根源。在資本主義早期，西方國家以亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為管的最少的政府就是最好的政府，政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，僅限于提供最基本的公共物品，市場(chǎng)發(fā)揮最大作用。20世紀(jì)20年代末，爆發(fā)了世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，宣告了“自由放任主義”階段的結(jié)束。此時(shí)，福利主義和凱恩斯主義等國家干預(yù)主義取代自由放任主義成為主流社會(huì)管理理論。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，政府職能由此從“守夜人”轉(zhuǎn)變成建設(shè)“福利國家”。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能無限擴(kuò)張，日益包攬各種社會(huì)事務(wù)，使得服務(wù)效率低、質(zhì)量差，政府越來越失去公民的信任，出現(xiàn)了管理危機(jī)，最終導(dǎo)致了“政府失靈”。從20世紀(jì)70年代起，面對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的現(xiàn)象，越來越多的人開始用治理機(jī)制應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和政府協(xié)調(diào)的失敗。另一方面，自20世紀(jì)90年代以來，隨著全球化進(jìn)程的加劇，產(chǎn)生了許多跨國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織，由此帶來了大量的、超出民族國家管理能力范圍的世界性公共問題。這些問題無法用新公共管理理論解決，于是一種普適的、具有全球性質(zhì)的公共行政理論——治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

英語中的“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意指控制、引導(dǎo)和操縱。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一美國學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》中明確指出：“治理與政府統(tǒng)治不是同義語，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這個(gè)目標(biāo)也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責(zé)與機(jī)制，未必需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從。治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，既包括政府機(jī)制，也包含非正式、非政府的機(jī)制?！保?］由此可知，治理與傳統(tǒng)的管理的主體不同，傳統(tǒng)的國家管理理論及實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)的是管理者對(duì)被管理者的管制，政府往往是唯一的管理主體；治理則不同，治理的主體不僅僅包括政府，還包括非政府主體。換句話說，管理的主體是一元化的，而治理的主體是多元化的。在多元化的治理主體中，盡管政府依然是最重要的主體，但政黨、企業(yè)組織、社會(huì)組織、居民自治組織以及公民個(gè)人等都參與到國家治理的過程中。這些治理主體既是管理者，也是被管理者，共同管理社會(huì)公共事務(wù)，處理社會(huì)沖突，協(xié)調(diào)不同利益，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，從而形成一種協(xié)商治理、多元共治的格局。20世紀(jì)90年代以來，治理廣泛運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域。

二、參政黨是國家治理能力現(xiàn)代化的重要主體

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨一直按照治理理論建設(shè)社會(huì)主義國家，并不斷豐富和發(fā)展著治理內(nèi)涵。中共十八屆三中全會(huì)首次提出了“國家治理能力現(xiàn)代化”的概念，這是一個(gè)具有中國特色的概念，其本質(zhì)不同于中國傳統(tǒng)社會(huì)以皇權(quán)為中心的治國理政，也不同于西方語境下傾向于向政府分權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)多中心治理的治理概念。它源于中國共產(chǎn)黨治國實(shí)踐的探索和地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)馬克思主義理論的繼承和發(fā)展，是對(duì)西方治理理論的揚(yáng)棄?！白鳛槿嫔罨母锏目傮w目標(biāo)的內(nèi)容，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是在完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的前提下，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化和創(chuàng)新國家治理的主體格局、體制機(jī)制和流程環(huán)節(jié)，提升治國理政的能力，把我國的根本制度與基本制度內(nèi)含的巨大能量和活力充分釋放出來，以解決改革中不斷面臨的問題和難題，又在不斷解決問題中優(yōu)化主體格局、體制機(jī)制、流程環(huán)節(jié)和治理能力，最終實(shí)現(xiàn)我國根本制度和基本制度內(nèi)含的價(jià)值規(guī)范和主張要求，從而達(dá)成中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力。”［2］由此可知，國家治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)合作與參與，以主體多元化為顯著特征。

中國特色社會(huì)主義制度包括根本政治制度、基本政治制度以及各項(xiàng)具體制度。其中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，是具有中國特色的社會(huì)主義政黨制度。這一政黨制度的顯著特征是：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨派合作；共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政。在中國特色社會(huì)主義政黨制度中，參政黨作為參加國家政權(quán)、參與管理國家事務(wù)的黨，自然是國家治理能力現(xiàn)代化的重要主體。1989年通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確指出：“各民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義愛國者的政治聯(lián)盟，是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中國共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨。”由此可知，參政黨是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中的一支重要力量，在國家政治生活中履行著參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商的職能，在推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。特別是改革開放之后，參政黨發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極參加社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，就改革開放、現(xiàn)代化建設(shè)、祖國統(tǒng)一等方面的問題深入調(diào)研、建言獻(xiàn)策，為黨和政府科學(xué)決策提供了重要依據(jù)，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興做出了新的貢獻(xiàn)。

三、參政黨對(duì)推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的作用

參政黨作為國家治理能力現(xiàn)代化的重要主體，對(duì)推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。

（一）促進(jìn)國家治理主體的豐富

從管理到治理的轉(zhuǎn)變，意味著治理主體、權(quán)力運(yùn)行方向、價(jià)值取向等方面的變化，如上文所述，治理主體即呈現(xiàn)多元化的特征。在中國特色社會(huì)主義制度框架下，國家治理能力現(xiàn)代化的主體不僅包括政府，還包括政黨、社會(huì)、公眾等。中共十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，這表明要逐步形成政黨、政府、社會(huì)、公眾協(xié)同治理的格局。參政黨作為進(jìn)步性政黨，是社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者聯(lián)盟，積極履行參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商的職能，為我國現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)重要力量，是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要主體，也豐富了我國國家治理主體。

（二）促進(jìn)國家治理理念的更新

治理可以彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的一些不足，但它不能代替市場(chǎng)和政府發(fā)揮作用。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國家和市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)之上，它是國家和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充?；谶@一認(rèn)識(shí)，很多學(xué)者提出了“健全的治理”、“有效的治理”、“善治”等理論試圖解決治理的不足。其中，“善治”理論最具影響力，是一種新的治理理念。“簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)調(diào)治理。”［3］俞可平認(rèn)為，善治具有合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效等6個(gè)基本要素。換言之，善治不僅僅追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)福利的提高，同時(shí)也追求社會(huì)正義、公民政治參與和政府透明等方面的改善。

要實(shí)現(xiàn)善治的價(jià)值理念，就必須發(fā)揮各治理主體的作用。其中，參政黨主要通過參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商職能實(shí)現(xiàn)善治的價(jià)值理念。參政黨在履行參政議政職能過程中，主要通過參加國家政權(quán)、參加政協(xié)、對(duì)口聯(lián)系、參加內(nèi)外事務(wù)活動(dòng)、考察調(diào)研、社會(huì)服務(wù)、反映社情民意和對(duì)外交流等途徑，就國家生活中的重要問題進(jìn)行協(xié)商討論，提供咨詢，參與決策，并在執(zhí)行過程中反饋信息，提出意見、批評(píng)和建議。參政黨履行參政議政職能，有利于中國共產(chǎn)黨廣泛集中人民群眾的智慧制定方針政策，所制定的方針政策能夠充分反映人民群眾的根本利益，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)善治。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨就國家大政方針、政治生活中的重大事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題、統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題在決策前與參政黨進(jìn)行政治協(xié)商，有利于決策的科學(xué)化、民主化，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，并充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。參政黨的民主監(jiān)督，主要是參政黨對(duì)國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、黨委依法執(zhí)政及黨員干部履行職責(zé)、為政清廉情況等進(jìn)行監(jiān)督，是參政黨行使民主權(quán)利的具體體現(xiàn)，是保障人民群眾利益的必要監(jiān)督。

（三）促進(jìn)國家治理方式的改進(jìn)

民主是社會(huì)主義的生命，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的核心?！艾F(xiàn)代國家治理的實(shí)質(zhì)是民主治理，它強(qiáng)調(diào)公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策均需從根本上體現(xiàn)公民的意志及其主體地位?！保?］可見，在國家治理過程中，要以人民當(dāng)家作主為根本，推進(jìn)國家治理方式的改進(jìn)。以民主的方式推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等基本民主制度；要注重進(jìn)一步健全民主制度，豐富民主形式，引導(dǎo)民主參與，廣泛動(dòng)員和組織多元治理主體參與管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，參與管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。

參政黨對(duì)改進(jìn)國家治理方式的作用，首先通過參政黨在國體中的地位表現(xiàn)出來。人民民主專政是我國的國體，堅(jiān)持人民民主專政，就是堅(jiān)持國家的一切權(quán)力屬于人民，保證人民依照憲法和法律法規(guī)，通過各種形式和途徑，管理國家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。參政黨是參加國家政權(quán)、參與管理國家事務(wù)的黨，通過各種形式和途徑參與國家事務(wù)的決策，正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義本質(zhì)，體現(xiàn)了我國國體性質(zhì)。其次通過參政黨在政體中的地位表現(xiàn)出來。我國的政體是人民代表大會(huì)制度，是我國的根本政治制度。在人民代表大會(huì)中，當(dāng)選為人大代表的參政黨成員直接參與國家事務(wù)的決策，直接推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。再次通過參政黨履行民主監(jiān)督職能推進(jìn)國家治理方式的改進(jìn)。參政黨的民主監(jiān)督主要是對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督，是我國社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確提出：各民主黨派是反映人民群眾意見、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道。中共十八大報(bào)告明確指出：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。因此，充分發(fā)揮和加強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督作用，對(duì)于加強(qiáng)和改善中共領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)社會(huì)主義民主政治、促進(jìn)國家治理方式的改進(jìn)都具有重要意義。

（四）促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

國家治理能力現(xiàn)代化是在改革開放以來逐步形成的治理理論和治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來的。1992年鄧小平在南方談話中提出：恐怕再有30年的時(shí)間，我們才能在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。1997年江澤民在中共十五大報(bào)告中指出：展望下世紀(jì)，我們的目標(biāo)是，第一個(gè)十年實(shí)現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；再經(jīng)過十年的努力，到建黨100年時(shí)，使國民經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，各項(xiàng)制度更加完善；到世紀(jì)中葉建國100年時(shí)，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義國家。2007年胡錦濤在中共十七大報(bào)告中指出：到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，我們將成為工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)、綜合國力顯著增強(qiáng)、國內(nèi)市場(chǎng)總體規(guī)模位居世界前列的國家，成為人民富裕程度普遍提高、生活質(zhì)量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國家，成為人民享有更加充分的民主權(quán)利、具有更高文明素質(zhì)和精神追求的國家，成為各方面制度更加完善、社會(huì)更加充滿活力而又安定團(tuán)結(jié)的國家，成為對(duì)外更加開放、更加具有親和力、為人類文明做出更大貢獻(xiàn)的國家。中共十八屆三中全會(huì)在此基礎(chǔ)上，提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從國家治理能力現(xiàn)代化提出的背景及含義可知，國家治理能力現(xiàn)代化的核心是制度現(xiàn)代化，其目標(biāo)就是要把中國特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。為此，就要求在不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上，不斷提高國家治理能力，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，把各方面體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的實(shí)際效能。只有將全面深化改革的總目標(biāo)要求付諸實(shí)踐，才能逐步實(shí)現(xiàn)“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的目標(biāo)。

新世紀(jì)新階段，面對(duì)改革發(fā)展的繁重任務(wù)，參政黨必須不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，才能繼續(xù)保持民主黨派的優(yōu)勢(shì)，才能為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。其中，參政黨的制度建設(shè)是參政黨建設(shè)的保障，是政黨活動(dòng)制度化、規(guī)范化的體現(xiàn)。加強(qiáng)參政黨的制度建設(shè)，有利于把參政黨工作的運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)化為國家治理的效能，進(jìn)而促進(jìn)國家治理制度的完善。

在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的歷史浪潮中，作為國家治理能力現(xiàn)代化重要主體的參政黨，在豐富國家治理主體、更新國家治理理念、改進(jìn)國家治理方式、實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)等方面發(fā)揮著重要作用。在全面深化改革新的歷史階段，要按照全面深化改革的總目標(biāo)要求，發(fā)揮參政黨履職作用，加強(qiáng)參政黨能力建設(shè)，不斷推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

［1］［美國］詹姆斯·N·羅西瑙．沒有政府的治理［M］．張勝軍，劉小林等譯，江西：江西人民出版社，2001．

［2］王浦劬．科學(xué)把握“國家治理”的含義［N］．光明日?qǐng)?bào)，2013－12－29．

［3］俞可平．推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］．前線，2014，（01）．

［4］肖文濤．國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代意蘊(yùn)［N］．福建日?qǐng)?bào)，2014－02－17．