熊榛

（湖北省襄陽市公安局 政治部，湖北 襄陽441021）

新時期警務(wù)工作事權(quán)界定探析

熊榛

（湖北省襄陽市公安局 政治部，湖北 襄陽441021）

【摘要】在司法體制改革勢在必行的大前提下，如何建立符合新時期公安職業(yè)特點的警務(wù)工作體制，是社會各界及公安機關(guān)都在思考的一個問題。各地公安機關(guān)積極探索警務(wù)機制改革，形成了百花齊放的局面。但這些改革僅僅是原有體制下的漸進(jìn)，沒有觸動“條塊結(jié)合、以塊為主”體制的核心。警務(wù)工作事權(quán)界定不明晰、不具體、不科學(xué)，“計劃公安”的思維方式、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法引發(fā)的問題仍然十分突出。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)工作；警務(wù)改革；事權(quán)；司法改革

長期以來，我國公安機關(guān)存在著職責(zé)定位不具體、各層級間職能定位不清晰、部門之間職權(quán)定位不科學(xué)等現(xiàn)象，極大地影響著公安工作的整體效能。為建立高效、精簡、科學(xué)、規(guī)范的公安機關(guān)，筆者擬對新時期警務(wù)工作事權(quán)的界定作粗淺的探析。

一、警務(wù)工作事權(quán)概況及探討的意義

所謂事權(quán)，是指管理事務(wù)的權(quán)力，一般指在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。新中國成立后，1949年10月15日至11月1日召開的第一次全國公安會議，研究解決了統(tǒng)一全國公安組織和公安機關(guān)的工作任務(wù)問題，確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制。

人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，公安機關(guān)不同于一般的行政機關(guān)，是準(zhǔn)軍事化的紀(jì)律部隊，必須服從命令、聽從指揮，確保警令暢通。公安機關(guān)既擔(dān)負(fù)著鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)社會政治穩(wěn)定的重大責(zé)任，又擔(dān)負(fù)著保一方平安、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾安居樂業(yè)的職責(zé)。據(jù)此，從公安機關(guān)的性質(zhì)和職能看，公安機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既承擔(dān)著中央事權(quán)，又承擔(dān)著地方事權(quán)。

探討警務(wù)工作事權(quán)，意義有三：一是各安其職?？茖W(xué)界定公安機關(guān)各層各級的職能分工，建立清晰的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確各自的職能定位，履行各自的職責(zé)任務(wù)，不打統(tǒng)仗、不打亂仗、不打糊涂仗。二是各守其責(zé)。從公安部、省廳、市局、縣分局到基層所隊，各級有各級的任務(wù)，各級要辦各級的事情；不同層級承擔(dān)的職責(zé)不同，同樣的職責(zé)各層各級扮演的角色也不同；上下級之間既不能越位，搞互相代替，也不能缺位、不到位。三是各盡其能。各層各級都要做好份內(nèi)的事情，上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不能只發(fā)號施令、當(dāng)“二傳手”，應(yīng)當(dāng)在加強工作指導(dǎo)的同時，具體抓好重大項目建設(shè)和重要警務(wù)活動的組織實施；基層要將上級的各項工作要求落到實處，上下一心，整體聯(lián)動，形成合力，推動公安工作的可持續(xù)發(fā)展。

二、警務(wù)工作事權(quán)界定不清引發(fā)的問題

警務(wù)工作事權(quán)界定不明晰、不具體、不科學(xué)，“計劃公安”的思維方式、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法引發(fā)的問題十分突出：

（一）機構(gòu)設(shè)置不合理，職能交叉不規(guī)范

各警種都要求上下對口建制，職能交叉，權(quán)力肢解，各自為政，功能單一。分縣局警力本來就少，卻把刑事偵查權(quán)分設(shè)刑偵、禁毒、經(jīng)偵等部門，導(dǎo)致警種協(xié)作和資源共享矛盾；機構(gòu)膨脹不僅使隊伍頭重腳輕、機關(guān)人浮于事、忙閑不均、基層疲于奔命、效率低下，更因機關(guān)升遷機會多、任務(wù)相對輕，吸引基層警力向機關(guān)流動。治安、交警、網(wǎng)監(jiān)等部門既有行政管理權(quán)，又有刑事偵查權(quán)，無法滿足偵查破案專業(yè)化的要求，辦案質(zhì)量和效率得不到保障。

（二）資源配置不合理，警力使用不科學(xué)

一些領(lǐng)導(dǎo)粗放用警，以警力“高配置”確保管理免責(zé)；相當(dāng)一部分退二線或年齡跨線民警處于臨退休狀態(tài)，基本不承擔(dān)工作，少數(shù)民警以身體不好為由長期不在崗；基層所隊真正承擔(dān)一線工作的只占70%；信息化建設(shè)中，各警種單獨開發(fā)，重復(fù)投入，信息無法共享，不僅造成資源浪費，也給民警應(yīng)用帶來麻煩，無形中浪費警力；在警種職能設(shè)置上，警力浪費也很普遍，分縣局和派出所都設(shè)戶籍窗口分管受理、審核，有的審核權(quán)還在市公安局，多頭管理，重復(fù)用警；治安部門和派出所都有治安檢查和安全防范職責(zé)，有的地方重復(fù)檢查，有的則失控漏管。

（三）運行模式不合理，專業(yè)隊伍不精干

大量工作壓在基層所隊，“上面千條線、下面一根針”；打防控管模式僵化，有嚴(yán)重的“運動情結(jié)”，靠不斷嚴(yán)打維系治安局勢；基層所隊夜間或節(jié)假日值班備勤警力有限，打防管控力量薄弱，在時間上給違法犯罪留下空當(dāng)；情報信息研判預(yù)警性不強，應(yīng)急處突反應(yīng)遲緩，達(dá)不到以快制快的要求；巡警接警后對現(xiàn)場能處理的問題不作處理，充當(dāng)“運輸隊”；市局支隊多是參與、指導(dǎo)基層工作，幾乎不獨立承擔(dān)具體任務(wù)，沒有破案壓力，不能成為專業(yè)攻堅的實戰(zhàn)力量。

（四）打擊機制不合理，刑事執(zhí)法不嚴(yán)格

以塊為主的公安體制難以對動態(tài)社會治安實施有力控制；跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作存在一些不盡心盡責(zé)現(xiàn)象；偵辦案件，尤其是外地涉及本地利益的制假售假、商業(yè)詐騙等經(jīng)濟(jì)案件時，利用盤根錯節(jié)的關(guān)系施加影響，設(shè)置障礙，使嚴(yán)格執(zhí)法、秉公辦案大打折扣。

上述“計劃公安”體制下事權(quán)界定不清帶來的種種問題，究其癥結(jié)，主要是“三個不明晰”：

首先，內(nèi)外事權(quán)界定不明晰。對于公安機關(guān)的職能屬性，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民警察法、公安機關(guān)組織管理條例等法律法規(guī)都沒有系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定，警察職能定位模糊。其弊端：一是管事與管人相分離、管事與管財相分離，致使警令不暢；二是難以區(qū)分警務(wù)非警務(wù)工作?，F(xiàn)階段，公安工作從預(yù)防打擊犯罪、社會治安防控、維護(hù)政治安全延伸到社會矛盾化解、公共安全監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)社會管理、生態(tài)環(huán)境控制、食藥質(zhì)量管理等諸多方面，無所不包。“有困難找警察”的承諾已超出公安機關(guān)的職責(zé)。由于“雙重管理”，地方黨委政府常常把其他行政部門職權(quán)范圍內(nèi)管不住、管不好的事務(wù)轉(zhuǎn)交公安機關(guān)完成，由此產(chǎn)生大量非警務(wù)活動，使本已捉襟見肘的警力更加疲憊不堪，而且嚴(yán)重?fù)p害公安機關(guān)執(zhí)法形象。

其次，上下事權(quán)界定不明晰。目前，對于中央事權(quán)和地方事權(quán)、公安機關(guān)內(nèi)部各層級職能定位多以文件形式確認(rèn)。各級公安機關(guān)基本職能、管理權(quán)限界定不明確，導(dǎo)致決策機關(guān)業(yè)務(wù)化、執(zhí)行機構(gòu)機關(guān)化傾向。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不去解決警務(wù)信息平臺、執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范、經(jīng)費裝備保障等基層沒有能力解決的問題，卻對實戰(zhàn)工作大包大攬，“一刀切”的專項行動、工作模式和考核標(biāo)準(zhǔn)，使基層少有自主空間。同時，上級機關(guān)多自認(rèn)為是管理者，習(xí)慣于任務(wù)層層下交，把一些本該由上級承擔(dān)的任務(wù)都交到基層所隊，造成基層負(fù)擔(dān)過重，也導(dǎo)致許多工作得不到落實。

最后，左右事權(quán)界定不明晰。部門、警種間職責(zé)權(quán)限沒有明確的法律界定，事權(quán)不明、協(xié)作不暢、整體效能不能充分發(fā)揮。在“因事而設(shè)”的思想指導(dǎo)下，警種越來越多，網(wǎng)絡(luò)警察、環(huán)保警察、食藥警察等警種相繼出現(xiàn)。一方面，表明警察承擔(dān)了越來越多的社會管理職責(zé)，造成警察職業(yè)過勞；另一方面，從犯罪發(fā)展規(guī)律看，許多犯罪都是“復(fù)合型”，警種分工過細(xì)必然造成分兵作戰(zhàn)，案件線索、情報信息資源及警力浪費。如打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，網(wǎng)監(jiān)有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，但在偵查破案專業(yè)化上力不從心，刑偵又因無“網(wǎng)”而偵，難以下手。

三、科學(xué)界定警務(wù)工作事權(quán)、有效推動警務(wù)改革的途徑

按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行通暢的原則，改革“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制，明晰公安工作中央事權(quán)和地方事權(quán)，理順公安機關(guān)上下左右關(guān)系，推動公安工作科學(xué)發(fā)展。

（一）明晰職能，推進(jìn)公安事權(quán)法定化

重新劃分事權(quán)是公安體制改革和警務(wù)工作管理科學(xué)化的前提和基礎(chǔ)。

要科學(xué)分割事權(quán)。在深入調(diào)研論證、頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，明確劃分中央事權(quán)與地方事權(quán)。將國內(nèi)安全保衛(wèi)、出入境、邊防、反恐、警衛(wèi)、民警統(tǒng)一招錄、國際警務(wù)合作等確定為中央事權(quán)，由公安部直接領(lǐng)導(dǎo)。將維護(hù)社會治安、安全防范、治安行政管理等確定為地方事權(quán)，由地方各級公安機關(guān)承擔(dān)。

要清晰定位職能。對外，明晰警察職責(zé)：清理由公安機關(guān)承擔(dān)的不屬于警務(wù)工作范疇的事項，由政府其他部門、社會組織和行業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對內(nèi)，明確各級定位：公安部是全國公安工作和隊伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)指揮機關(guān)；省級公安機關(guān)既是領(lǐng)導(dǎo)指揮機關(guān)，又兼具實戰(zhàn)指揮功能，成為政策研究中心、決策指揮中心、情報信息中心和人才技術(shù)中心；地級市公安局全面強化實戰(zhàn)功能，成為堅強有力的實戰(zhàn)指揮部和能夠承擔(dān)攻堅克難任務(wù)的戰(zhàn)斗實體；縣級公安機關(guān)作為綜合性實戰(zhàn)主體，必須切實做強打防管控實戰(zhàn)功能；基層所隊作為一線執(zhí)勤執(zhí)法主體，是保一方平安的戰(zhàn)斗堡壘和作戰(zhàn)單元。

要集中行使刑事執(zhí)法權(quán)。根據(jù)刑事執(zhí)法權(quán)與行政管理權(quán)分設(shè)的原則，將隸屬于行政管理部門的緝私警察、森林警察、民航警察和公安機關(guān)治安、交管、網(wǎng)監(jiān)等部門的刑事執(zhí)法權(quán)剝離；建立省級以下刑偵部門垂直管理體制，直接負(fù)責(zé)偵辦跨地區(qū)案件、重大案件；建成公安部直接領(lǐng)導(dǎo)的刑事執(zhí)法隊伍，把經(jīng)偵、禁毒、視頻偵查等有關(guān)警種適當(dāng)歸并，統(tǒng)一管理。

要系統(tǒng)修訂法律。對人民警察法、公安機關(guān)組織管理條例等法律法規(guī)作出修訂，將散見于刑事訴訟法、治安管理處罰法等相關(guān)法律法規(guī)中涉及中央事權(quán)與地方事權(quán)，上下級公安機關(guān)、跨區(qū)域公安機關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限以法律形式予以界定和劃分。

（二）整合資源，推進(jìn)機構(gòu)設(shè)置扁平化

必須全面強化實戰(zhàn)功能，推進(jìn)警務(wù)改革，把職能相近、任務(wù)趨同的部門合并，整合資源，下沉警力。

要做精機關(guān)。嚴(yán)把機關(guān)“進(jìn)人關(guān)”，著力提升市局機關(guān)的指揮、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、研判和保障職能，形成指揮、政工、保障、監(jiān)督和法制五大部門管理體制。

要做專警種。要大力加強專業(yè)力量建設(shè)，尤其是科信、刑偵、網(wǎng)偵、技偵等警種要不斷提升專業(yè)技術(shù)水平和能力，成為真正的實戰(zhàn)尖兵、業(yè)務(wù)骨干、行家里手。治安、網(wǎng)監(jiān)將不再刑事執(zhí)法，只承擔(dān)行政執(zhí)法與管理責(zé)任。

要做強基層。市縣兩級“瘦身”，精簡警力充實一線，做大做強派出所。派出所實行“三隊一室”（社區(qū)警務(wù)隊、治安巡邏隊、刑偵隊和信息研判室），按照規(guī)模建所要求，對少數(shù)管轄面積小、力量薄弱、社會治安相對穩(wěn)定的派出所就近合并，以增強綜合實力。

要做實基礎(chǔ)。按“四統(tǒng)一、五規(guī)范、雙網(wǎng)入室”要求推動社區(qū)警務(wù)室規(guī)范化建設(shè)；社區(qū)民警推行“三不一?！保ú恢蛋?、不處警、不辦案、專職從事社區(qū)警務(wù)）勤務(wù)模式，讓警力充分沉入社區(qū)做好基礎(chǔ)工作。

（三）拓展視野，推進(jìn)警隊管理科學(xué)化

以職業(yè)化為標(biāo)準(zhǔn)，重新審視、設(shè)定警隊管理制度，促使隊伍管理從經(jīng)驗型管理向科學(xué)型管理轉(zhuǎn)變。

實行分類管理制度。在警員職務(wù)套改基礎(chǔ)上，盡快出臺警員職務(wù)晉升、跨序列轉(zhuǎn)任等配套政策，建立統(tǒng)一規(guī)范的警員職務(wù)序列；建立警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，對于信息技術(shù)、刑事技術(shù)等專業(yè)技術(shù)人才采取符合實戰(zhàn)需要的特殊方式引進(jìn)、培養(yǎng)、管理。

實行文職雇員制度。借鑒國外警察文職雇員制度成功經(jīng)驗，爭取編制部門支持，聘用文職雇員從事警察非執(zhí)法崗位中的警務(wù)保障和輔助性管理等各項工作，置換警力充實一線實戰(zhàn)崗位，緩解警力不足。

實行競職輪崗制度。堅持實績?yōu)橄?、傾斜基層的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。基層民警進(jìn)機關(guān)一律公開考試競爭，對車管所、戶籍管理等熱點崗位實行輪崗，依據(jù)工作實績調(diào)配交流干部，營造風(fēng)清氣正的干事環(huán)境。

實行績效考核制度。以“一網(wǎng)考”為平臺，獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣，對防范發(fā)案、偵查破案、打黑除惡、追逃追贓等工作實行動態(tài)考核，只設(shè)底線、不設(shè)上限、多做多獎，考核結(jié)果與經(jīng)濟(jì)待遇、評先評優(yōu)、提拔晉升“三掛鉤”，最大限度地體現(xiàn)公平公正。

（四）優(yōu)化配置，推進(jìn)警務(wù)效能最大化

在財政供養(yǎng)人員只減不增的形勢下，要解決警力不足問題，只有向內(nèi)部挖潛，優(yōu)化警力資源配置，用最低的警務(wù)成本，實現(xiàn)最大的警務(wù)效能。

注重崗位整合。以一警多能為目標(biāo)，明確基層領(lǐng)導(dǎo)“既是指揮員、又是戰(zhàn)斗員”的要求，基層所隊長都要包干掛鉤一個社區(qū)或巡區(qū)，承擔(dān)一項具體實戰(zhàn)任務(wù)，并落實必要的考核獎懲措施；壓縮精簡內(nèi)勤崗位，對職能相近崗位歸并，把警力充實到實戰(zhàn)一線。

注重實戰(zhàn)培訓(xùn)。建立職業(yè)化、注重實用和實效的教育培訓(xùn)體系，尤其在現(xiàn)階段“危險就在身邊、隨時準(zhǔn)備戰(zhàn)斗”的形勢下，不僅要學(xué)習(xí)信息化應(yīng)用、執(zhí)法規(guī)范，更要貼近實戰(zhàn)，采用情景教學(xué)、合成演練等方式，加強擒拿格斗、警械使用、盤查、射擊等勤務(wù)技能訓(xùn)練，不斷提升隊伍核心戰(zhàn)斗力。

注重規(guī)范執(zhí)法。從辦文辦會到執(zhí)法執(zhí)勤，從基礎(chǔ)臺賬到法律文書，每一項工作、每一個環(huán)節(jié)都要實行“能操作、見效果”的制度管理規(guī)范，以規(guī)范約束行為，以規(guī)范嚴(yán)明紀(jì)律，用制度管權(quán)、管事、管人。

注重警務(wù)創(chuàng)新。立足“大數(shù)據(jù)”時代背景，用新觀念研究新情況，用新辦法解決新問題，著力進(jìn)行立體治安防控、信息實戰(zhàn)應(yīng)用、執(zhí)法管理質(zhì)量、主業(yè)打擊能力轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)警務(wù)工作社會化、警務(wù)運作集約化、警務(wù)手段科技化，形成公安工作新的增長點。

【中圖分類號】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0017―03

收稿日期：2015-04-29責(zé)任編校：邊 草