鄧 逸，何崢嶸

(1.遼寧師范大學(xué)，遼寧 沈陽116029;2.廣西政法管理干部學(xué)院，廣西 南寧530023)

引言

目前，我國《民法通則》將公立高校等事業(yè)組織列為事業(yè)單位法人，但并未具體區(qū)分作為履行公共職責(zé)的事業(yè)組織與普通民事主體，而且就公共職能的履行主體而言，也未厘清行政機關(guān)的科層管理與法人治理具體制度上的差異。實踐中，公立高校徒有法人之名、管理上行單位控制之實，且法律地位模糊，這里既有行政管理體制方面的問題，也與我國公法人理論缺失以及事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)缺失有關(guān)。

使事業(yè)組織從官僚化的單位治理模式向自主化的法人治理模式演變，即事業(yè)組織法人化是20世紀(jì)90年代事業(yè)單位改革以來一直堅持的方向，從法律上確認(rèn)事業(yè)組織相對于政府的自主權(quán)、承認(rèn)其相對獨立于政府的合法地位，這只是問題的一個方面;另一方面，要使法人作為一種組織形態(tài)與治理模式在實踐中得以落實，需要解決的實際問題是:明確事業(yè)法人的公法主體地位以及構(gòu)建法人治理機制。本文以公立高校為分析范例，探討事業(yè)法人的法律屬性以及法人治理結(jié)構(gòu)問題。

一、事業(yè)法人的公法地位

民法上對于社會生活中所產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系主體設(shè)立了“法人”，法人具有獨立的財產(chǎn)并獨立承擔(dān)民事責(zé)任。除去企業(yè)、社會團體等類型的法人，還有一些機構(gòu)既具備民事主體的特征，又同時具有行政法律地位，與民法上的私法人有顯著區(qū)別，公立高校就屬于這一類。一方面，公立高校作為一個獨立的社會組織，在各種社會活動中不可避免地產(chǎn)生相應(yīng)的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系;另一方面，國家設(shè)立高等學(xué)校的主要目的是培養(yǎng)適應(yīng)社會需要的高等人才，作為提供高等教育的公共服務(wù)組織，執(zhí)行公共事務(wù)，實現(xiàn)公共目的，具有公共性。

對于上述執(zhí)行社會公共事務(wù)的機構(gòu)，我國在立法上使用“事業(yè)單位法人”，1986年的《民法通則》將包括高等教育機構(gòu)在內(nèi)的科教文衛(wèi)體等公共組織列為“事業(yè)單位法人”，但單位制度反映了中國計劃經(jīng)濟體制的特點，事業(yè)單位是中國單位制度中的一個細(xì)胞，大體囊括了除國家機關(guān)外其他非營利目的的社會組織。

《民法通則》中的“事業(yè)單位法人”通常被視為私法人，但事業(yè)組織私法人化遭到了民法學(xué)界的批判，有學(xué)者認(rèn)為:“事業(yè)單位法人化是一個歷史的誤會，公立機構(gòu)的組織和治理應(yīng)當(dāng)遵循公權(quán)力運作的機制，而不是民法?！薄?〕實際上，包括事業(yè)單位在內(nèi)的“公立機構(gòu)的組織形式歷來是民法不及的范圍。創(chuàng)設(shè)公立機構(gòu)的依據(jù)從來就不是民法，而是國家權(quán)力(政府命令、決定、特許、法令)”〔2〕，主張在甄別區(qū)分之后，對那些繼續(xù)保留的事業(yè)單位“去法人化”，回歸于公權(quán)力的控制之下?！?〕

而從目前的實際情況來看，“事業(yè)單位法人”徒有“法人”之名，實際上仍是行政管理體制中的“單位”，并不享有私法人的獨立財產(chǎn)權(quán)，我國的《物權(quán)法》也未對事業(yè)法人的獨立財產(chǎn)權(quán)給予肯定，事業(yè)法人在涉及民事問題時并不能順暢地適用民事法律。

同樣，事業(yè)組織作為實現(xiàn)特定行政任務(wù)的組織手段，在行政法體系中的價值不言而喻，但源于法人制度在公法領(lǐng)域的價值研究欠缺以及實踐中未得到確認(rèn)，“事業(yè)單位法人”在公法上的地位也并不明確。目前我國法律上并無明確的公法人、私法人之劃分，實際上事業(yè)法人法律地位模糊。以公立高校為例，公立高校是政府設(shè)立的向公眾提供教育服務(wù)的組織，與其政府主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，通常與設(shè)立的行政機構(gòu)具有隸屬關(guān)系，這種關(guān)系通常不以法律來調(diào)整。公立高校既無獨立的人事權(quán)，也無專業(yè)領(lǐng)域的自主權(quán)，缺乏獨立性，這注定了其在專業(yè)領(lǐng)域受制于主管部門，如公立高校在課程、專業(yè)的設(shè)置、教職工人員的聘任等學(xué)校運營所不可或缺的工作都或多或少受制于教育主管部門，而專業(yè)領(lǐng)域缺乏獨立性實際上制約著公立高校發(fā)揮其應(yīng)有的社會功能。

事業(yè)法人設(shè)立目的是履行公共職責(zé)，提供公共服務(wù)，明確其公法人地位并無理論上的邏輯障礙。但“由于缺乏公法人概念以及相應(yīng)的理論制度，使得我國法律中缺乏一個統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，來涵蓋行政機關(guān)之外其他承擔(dān)公共職能的非科層制組織，用于體現(xiàn)其特殊的法律地位與存在目的”〔4〕。目前，行政法學(xué)理論以及司法實踐將承擔(dān)公共職能的非科層制組織統(tǒng)稱為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”，以解決其作為行政訴訟被告的適格問題。

綜上，事業(yè)單位改革不僅要讓事業(yè)組織取得法人地位，更需進一步明確其公法人地位，以及建立相應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)以便真正落實法人治理。在這方面，一些國家和地區(qū)的公法人制度具有一定的借鑒意義。

賦予執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織如公立高校等以公法人地位是各國(地區(qū))現(xiàn)代行政法發(fā)展較為普遍的現(xiàn)象。在德國，公立大學(xué)一般被認(rèn)為屬于公營造物〔5〕;在日本，公立大學(xué)被界定為獨立行政法人。〔6〕從20世紀(jì)80年代末開始，中國臺灣的“立法院”就公立大學(xué)法律地位問題開展了若干次辯論，主張公立大學(xué)“公法人化”〔7〕，認(rèn)為公立大學(xué)現(xiàn)有的各種弊端都來自行政干預(yù)，一旦修改法律，把公立大學(xué)定性為“公法人”，公立大學(xué)就能遠(yuǎn)離行政當(dāng)局，其自主性和活力將因此而生發(fā)，故“公法人化”是促進學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的一項措施。

法國的公務(wù)法人是以公務(wù)為基礎(chǔ)的分權(quán)形式，對中央集權(quán)是一種限制。由法律規(guī)定某種公務(wù)脫離一般行政組織，具有獨立的管理機構(gòu)和法律人格，能夠享權(quán)利、負(fù)義務(wù)，即依據(jù)公法規(guī)定而成立、以公共事務(wù)為目的的法人?！?〕通常，對于一些需要更多專業(yè)化、高效性的社會公共服務(wù)機構(gòu)，設(shè)以公務(wù)法人的身份，為保障公共服務(wù)的高效和專業(yè)。根據(jù)不同公務(wù)設(shè)以不同公務(wù)法人，但公務(wù)法人具有某些共同特點，包括:某種程度的獨立性，如獨立的財產(chǎn)、獨立的預(yù)算管理、相對的行政自治等等。法國賦予公立高校“科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人”身份，以避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由，歸于公法人之列，并由設(shè)立機構(gòu)予以監(jiān)督，以促使其更好地履行公共服務(wù)職責(zé)。

美英等也在其行政立法及司法實踐中明確認(rèn)可公立高校的公共機構(gòu)性質(zhì)?！氨M管大陸法系國家與英美法系國家關(guān)于‘公法人’理論的理解存在差異，但它們在法制發(fā)展的實踐中都賦予了公立大學(xué)公法人的法律地位，這是兩大法系國家公立大學(xué)組織變革的共同特點和趨勢?！薄?〕

盡管各國各地區(qū)制度產(chǎn)生的背景不同、定位不同、職能有別、具體形態(tài)等各有不同，但公立大學(xué)的公法人化是較為普遍的做法。我國公立高校與上述國家或地區(qū)的公立高校具有類似的公法人特征:(1)公立高校由國家舉辦并經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立，因而受公共權(quán)力的控制較多。(2)公立高校開展活動都以公益為目的。(3)公立高校行使部分公共權(quán)力。

實際上，我國高等教育制度改革的主要目的之一就是要建立現(xiàn)代大學(xué)制度，而各國各地區(qū)關(guān)于公立大學(xué)的法律制度或多或少提供了某種程度上的參考價值。如目前我國各公立高校也紛紛制訂大學(xué)章程，提出并踐行“大學(xué)自治，教授治校”，以期落實法人的自主自治權(quán)，擺脫行政隸屬，追求學(xué)術(shù)自由，雖困難重重，但也取得了一些進展，為事業(yè)法人制度的構(gòu)建提供了一些經(jīng)驗抑或教訓(xùn)。

需要說明的是，任何組織都可能參與不同的法律關(guān)系，具有不同的法律身份，也應(yīng)受到不同法律的規(guī)制，事業(yè)組織在參與民事法律關(guān)系時，享有民事主體資格并無不妥，只要其私法人資格限制在其目的范圍內(nèi)，規(guī)定其超越目的范圍實施的行為無效即可?！熬凸ㄈ嗽谙碛忻袷聶?quán)利和承擔(dān)義務(wù)、責(zé)任方面的特殊性來說，總的意圖是要貫徹‘公法人在其目的范圍內(nèi)從事私法行為時直接受有關(guān)公法制約’的原則?！薄?0〕

二、事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的外部機制

如果說私法人制度的核心在于財產(chǎn)責(zé)任的獨立承擔(dān)，其治理結(jié)構(gòu)通常需考慮設(shè)立人或受益人的財產(chǎn)利益，理順?biāo)姓吲c經(jīng)營者之間財產(chǎn)利益關(guān)系。公法人則強調(diào)人格獨立和行為自主，作為行政分權(quán)和去政治化的組織手段，其目的雖然是提供高效的、專業(yè)化的公共服務(wù)，但與政治目的、行政目的存在較為復(fù)雜的關(guān)系，因此其法人治理結(jié)構(gòu)要復(fù)雜得多，它不僅涉及內(nèi)部治理問題，也涉及外部各類主體如政府、投資者、公眾等與事業(yè)法人之間的關(guān)系，治理結(jié)構(gòu)的建立必須考慮與舉辦方即國家(政府)如何分享決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及如何實現(xiàn)國家設(shè)立事業(yè)組織的目的、如何確保國資投入的公益方向等等。

事業(yè)法人治理的外部機制中最關(guān)鍵的問題是理順事業(yè)法人和政府的關(guān)系。一方面，事業(yè)組織擺脫隸屬于政府的附屬地位，獨立于政府，成為獨立承擔(dān)責(zé)任、自主決策的法人。另一方面，為確保國有資產(chǎn)的合理有效利用、確保國家公益目的的實現(xiàn)，政府加強監(jiān)管是必不可少的。

作為公法人的事業(yè)組織不僅可以以自己的名義行使公共權(quán)力、履行公共職責(zé)，而且可以獨立地承擔(dān)責(zé)任，不僅可以對抗第三人，而且可以對抗其創(chuàng)設(shè)者(舉辦者)，公法人與政府之間在公務(wù)上是合作伙伴關(guān)系。公權(quán)力雖經(jīng)由創(chuàng)設(shè)者(舉辦者)賦予而變得獨立，但也正因為權(quán)力本身受到公法的限制，公法人的日常運營和社會活動也因此變得規(guī)范，同時公權(quán)力所涵蓋的專業(yè)領(lǐng)域的自治也促進了這類機構(gòu)高效科學(xué)的運轉(zhuǎn)。

事業(yè)組織取得獨立法人地位以后，作為所有權(quán)人的國家如何強化對事業(yè)法人的監(jiān)管是治理結(jié)構(gòu)中必不可少的內(nèi)容。一般而言，公法人的行為及其公益目的，應(yīng)由公法予以明確?，F(xiàn)代公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織，那么，在法人治理結(jié)構(gòu)中，政府監(jiān)管權(quán)的實現(xiàn)也應(yīng)該通過法律規(guī)范及其設(shè)定的某種組織形式而不是通過下達(dá)指令或指示。

法國行政法上的公務(wù)法人由創(chuàng)設(shè)該公務(wù)法人以及給予自治的一方進行監(jiān)督，由國家創(chuàng)設(shè)即受國家監(jiān)督，地方創(chuàng)設(shè)則受地方監(jiān)督。這與我國由主管部門監(jiān)督是一致的。但其公務(wù)法人在公務(wù)方面要受到國家行政法律法規(guī)的制約，在公務(wù)分權(quán)、公務(wù)自治的條件下，監(jiān)督相比于指揮命令式的管理，能使具有專業(yè)性和特殊性的高校、醫(yī)院等機構(gòu)在行使其職能時避免一般的行政或者政治方向等因素的干擾，從而更好地實現(xiàn)其社會功能。改革我國目前的事業(yè)管理體制，由行政法等公法對政府的監(jiān)督行為予以規(guī)范有利于行政主體之間的關(guān)系法律化，也可以避免行政機構(gòu)對公共服務(wù)組織的不當(dāng)干預(yù)。

除了履行公共服務(wù)職責(zé)，執(zhí)行社會公務(wù)的機構(gòu)在其公務(wù)及非公務(wù)行為中難免要涉及民事權(quán)利義務(wù)，法人身份注定了其運轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)能夠同其他法人一樣，在共性上受民事法律的約束;獨立法人身份使得它們能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

我國公立高校這一類型的事業(yè)組織，同樣具備法國公務(wù)法人在專業(yè)性等方面的特征。撇除相對存在差異的意識形態(tài)等大的方面，就行政立法對從事公共服務(wù)的這類機構(gòu)的定位而言，目前我國事業(yè)組織的管理模式如果能夠創(chuàng)造性地融入法國公務(wù)法人的治理哲學(xué)，以賦予公權(quán)力的方式將其行為交付法律來規(guī)范，并相應(yīng)地給予其在財產(chǎn)和專業(yè)領(lǐng)域等方面的獨立，不僅有利于破除現(xiàn)階段公立高校運營的種種不合理限制，促進其針對自身特點來發(fā)展，也有利于提高此類從事社會公共服務(wù)的機構(gòu)的管理效率。

落實公立高校法人治理，首先要落實法人相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)以及與專業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的權(quán)益上所應(yīng)具備的獨立性。但公立高校作為公務(wù)法人，其法人身份及相應(yīng)的系列獨立權(quán)利也不同于作為私法人存在的公司等，其在諸如財產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)領(lǐng)域的獨立等方面應(yīng)當(dāng)受到公法的制約。在法人財產(chǎn)的使用方面，劃撥經(jīng)費的財政等部門應(yīng)當(dāng)起到外部監(jiān)督作用，以確保財產(chǎn)使用的公益目的，遏制其財產(chǎn)的不當(dāng)使用，在高校內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機制以保障財產(chǎn)能夠切實地為高校發(fā)展所用。

三、事業(yè)法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu):以公立高校為分析范例

不管是公法人還是私法人，法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)在于科學(xué)分配各項權(quán)利、權(quán)力，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的互相分離與制衡，形成科學(xué)的決策機制和激勵機制。

合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容:其一，內(nèi)設(shè)各機構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)劃和分工;其二，各項權(quán)力及權(quán)利的監(jiān)督和制約。在私法人的治理結(jié)構(gòu)中，董事會、監(jiān)事會等各司其職，同時又通過章程確立了內(nèi)部的監(jiān)督與制約。在公立高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，行使行政權(quán)力的校長、依據(jù)專業(yè)水準(zhǔn)行使科研教學(xué)領(lǐng)域相應(yīng)權(quán)力的學(xué)術(shù)委員會、黨委組織、代表廣大教職工和學(xué)生群體的教代會及學(xué)生代表組織等各自的職責(zé)權(quán)限以及相互之間的關(guān)系處理等需要同樣的監(jiān)督與制約機制。

(一)私法人治理結(jié)構(gòu)的借鑒意義

公立高校作為事業(yè)單位法人，跟民法規(guī)定的其他法人一樣，應(yīng)有相應(yīng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，我國《高等教育法》規(guī)定了國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。而在實踐中，如何協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各種關(guān)系，如黨委和校長、黨委與教代會、學(xué)校與學(xué)生、行政管理與學(xué)術(shù)研究等等，是建立法人治理結(jié)構(gòu)必須要考慮的問題。這方面，私法人的治理結(jié)構(gòu)不乏值得研究和學(xué)習(xí)借鑒之處，本文選取了兩個最具特點的治理結(jié)構(gòu)問題予以對比探討。

1.校長選拔與私法人治理結(jié)構(gòu)中的行政執(zhí)行者、決策群體的選拔

校長對于一所高校的發(fā)展至關(guān)重要，即便在我國黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這一現(xiàn)行制度中，校長仍處于舉足輕重的地位。選拔制度的關(guān)鍵簡而言之可以歸結(jié)為兩個方面:一是選拔標(biāo)準(zhǔn);二是選拔方式。

目前，我國公立高校的校長大多由行政任命，通常由在某一領(lǐng)域具有較高學(xué)術(shù)水平的專家擔(dān)任，這一機制雖然源于對學(xué)術(shù)拔尖群體的認(rèn)可和鼓勵，但實際上卻并不是選拔校長的最合理標(biāo)準(zhǔn)。

高校日常事務(wù)繁多，行政工作、教學(xué)工作等都需要校長極強的處理能力，校長所承擔(dān)的繁重日常事務(wù)所要求的應(yīng)該是更偏重于行政的才能，成為一名高校校長所需要的統(tǒng)籌管理能力以及對上的公關(guān)能力實際上與他的學(xué)術(shù)成就并無必然聯(lián)系。

由學(xué)術(shù)拔尖的學(xué)者擔(dān)任校長，雖然他們的確對于高校教育本身有深刻的認(rèn)識，但卻往往容易出現(xiàn)校務(wù)、學(xué)術(shù)兩頭兼顧的情形，這不僅給校長帶來很大壓力，實際上也不利于高校自身提高管理效率。因此，以學(xué)術(shù)造詣深厚的學(xué)者擔(dān)當(dāng)校長職位，實際上偏離了校長職位的重心。

選拔校長的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更傾向的是針對校長職務(wù)本身的能力的考察。將學(xué)術(shù)專家與“校務(wù)管理”的專家區(qū)分開來，是對分工合作、提高效率的促進。能力與職務(wù)相對應(yīng)的校長做好復(fù)雜的高校管理工作，學(xué)術(shù)專家則可以在這一良好的環(huán)境中更好地發(fā)揮他們在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的力量去為高校發(fā)展做貢獻。

就選拔方式而言，目前的高校校長選拔，主要黨政部門進行考察而后指派來進行。這樣的選拔方式根源上表明了目前我國高校多方面受制于黨政部門，而缺乏成立公務(wù)法人所應(yīng)當(dāng)具備的獨立性。黨政部門的考察指派作為選拔方式，無疑會導(dǎo)致一種評價標(biāo)準(zhǔn)的偏移，即在任校長更多的思考方向是如何得到黨政部門的認(rèn)可而非其服務(wù)群體的反映。而且高等學(xué)校有教職工，面向的主要服務(wù)群體是學(xué)生，高等學(xué)校的管理本身也具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，但選拔方式客觀上只反映了國家作為出資人的意圖和利益。

一個合理的公選方式，必須保證它能夠具有足夠的覆蓋力和合理的層次，要實現(xiàn)高校自身發(fā)展與高校服務(wù)群體的需求共進，校長公選化這一選拔方式是重要的實現(xiàn)途徑。高校作為教育機構(gòu)，其主要涉及利害的群體理所應(yīng)當(dāng)歸為學(xué)生和廣大教職工，校長作為管理者，其選拔只有覆蓋這兩個群體才能實現(xiàn)真正地對服務(wù)群體負(fù)責(zé)。

在我國公司法的規(guī)定中，類似于校長、對公司履行日常行政管理等職能的董事長及董事會由股東會選舉產(chǎn)生并對股東會負(fù)責(zé)。公司股東會作為公司的直接受益群體，理所應(yīng)當(dāng)對行使日常行政權(quán)力的董事長、董事會享有選舉權(quán)等諸多關(guān)系公司運營命脈的權(quán)利。公司股東組成的股東會出于對公司良好運轉(zhuǎn)的考慮而依據(jù)自身權(quán)利選舉的董事會往往有能力比較合理的貫徹真正符合公司發(fā)展現(xiàn)狀和股東需求的各項管理方針。

公立高等學(xué)校的直接服務(wù)對象教職工和學(xué)生也同樣類似于私法人治理結(jié)構(gòu)中的股東，對學(xué)校的發(fā)展和自身的需求有著最明確的認(rèn)知。盡管，公司等私法人在許多方面與公立高等學(xué)校有較大差異，但基于同樣的發(fā)展目的，同樣具有直接利害關(guān)系的高校教職工、學(xué)生與公司等私法人中的股東，應(yīng)該在其日常決策群體的選舉上有著同等的法律地位。而且，要實現(xiàn)校長決策真正對下負(fù)責(zé)，而不是對指派任命的上級機關(guān)負(fù)責(zé)，校長的選拔適當(dāng)體現(xiàn)教職工、學(xué)生的合理意愿是必不可少的。因此，參考私法人治理結(jié)構(gòu)對于這一問題的相關(guān)規(guī)定和解決方式，求同存異的改良和發(fā)展對于完善高校校長選拔制度有著重大的意義。

合理的校長選拔制度不僅有利于高校自身的發(fā)展，也有利于避免學(xué)術(shù)造詣深厚的學(xué)者為繁重的校務(wù)分散精力。校長選拔權(quán)力的下放，對于高校真正的兩大主要群體——教職工和學(xué)生而言，參與該選拔制度中，也是一種意義非凡的嘗試。再言之，校長選拔權(quán)力的下放，也可以視作是制度層面上賦予公立高校自主權(quán)，促進其實現(xiàn)學(xué)術(shù)獨立的積極信號。

2.教授委員會制度與私法人治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力制衡模式

目前，已有部分公立高校嘗試著用一種新的方式確保在專業(yè)領(lǐng)域的問題能夠得到相應(yīng)專業(yè)的決策，即采用教授委員會或?qū)W術(shù)委員會〔11〕這樣的由學(xué)術(shù)專家組成的小團體，在學(xué)科建設(shè)、教師聘任、教學(xué)指導(dǎo)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)道德等事關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的問題享有決策權(quán)。這種嘗試有助于我國高校治理去行政化，以及保障高校法人具備類似公法人所具有的專業(yè)性、獨立性。

高等學(xué)校是學(xué)術(shù)集中的教育機構(gòu)，其日常事務(wù)的治理有很大一部分要涉及學(xué)術(shù)問題。現(xiàn)階段的運作中，學(xué)校專業(yè)及課程設(shè)置、教師聘任、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究等與學(xué)術(shù)息息相關(guān)的事務(wù)不可避免地受到非專業(yè)的行政管理的影響，然而，機關(guān)單位式的行政化管理顯然不利于做出專業(yè)的判斷從而做出合理的決策。教授委員會或?qū)W術(shù)委員會的成員多選拔自本校學(xué)術(shù)領(lǐng)域的能人，他們對高等教育發(fā)展的規(guī)律和自身所處的專業(yè)有較為深刻的認(rèn)識，將與專業(yè)相關(guān)的決策權(quán)力下放交由這樣的機構(gòu)，并確保其決策的專業(yè)性和獨立性，是高校治理去行政化走出的重要一步。

對比私法人治理結(jié)構(gòu)中的決策機構(gòu)——由股東組成的股東會或股東大會組織，教授委員會在權(quán)力行使的某些方面與其具有一定的共通性。教授委員會與股東會在行使決策權(quán)力時具有相似的下行目標(biāo)，教授委員會謀求在其決策的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，高校能取得更長足的發(fā)展，這與組成委員會的教授們自身利益息息相關(guān)。公司股東會在行使決策權(quán)時的權(quán)衡也是針對公司的發(fā)展，而公司發(fā)展的利益更是直接與股東們掛鉤。盡管因為公司與高校作為不同性質(zhì)的法人，在許多方面有著截然不同的價值觀念和建設(shè)目標(biāo)，但從決策制度本身而言，對于股東會的權(quán)利保護和肯定確實是確保公司能夠真正滿足其股東理念的有效方式。高等學(xué)校雖然不同于以營利為目的的公司，但像公司這樣的私法人在治理結(jié)構(gòu)上對于高等學(xué)校教授委員會的設(shè)置和職權(quán)行使仍然有相當(dāng)?shù)慕梃b價值。

也正因為公立高校作為事業(yè)法人與公司作為企業(yè)法人有著本質(zhì)上的區(qū)別，公立高校的教授委員會或?qū)W術(shù)委員會的決策權(quán)力相對于公司的股東會或股東大會而言，存在一個外部監(jiān)督和制約的問題。

在公司這樣的私法人治理結(jié)構(gòu)中，作為決策機構(gòu)的股東會或股東大會很少提及對外的權(quán)力制約等問題，這是由公司的性質(zhì)決定的，以營利為目的的公司本就由股東們出資募集設(shè)立，其運營方式和其他事項毫無爭議地應(yīng)當(dāng)按照股東的意愿進行，體現(xiàn)對股東財產(chǎn)權(quán)的絕對尊重，即使有一些對權(quán)力限制性質(zhì)的規(guī)定，也多是出于平衡股東會內(nèi)部而存在。

而公立高校是利用國有資產(chǎn)設(shè)立，并依靠財政經(jīng)費運行和發(fā)展用以達(dá)成公共目的的公共組織，如何確保國有資產(chǎn)的安全及合理有效地利用，如何確保公共目的的實現(xiàn)，是必須著重考慮的問題。如果說公司股東是基于資本行使決策權(quán)，那么教授委員會或?qū)W術(shù)委員會則基于專業(yè)行使決策權(quán)。因此，教授委員會或?qū)W術(shù)委員會決策權(quán)力的行使必須有來自包括出資方在內(nèi)的外部約束機制，一方面使其能更好地在學(xué)術(shù)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時也要防止學(xué)術(shù)霸權(quán)以及保障其他管理機制的合理運轉(zhuǎn)。

在公立高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中，對學(xué)術(shù)權(quán)力的制約可以采取決策回避制度，以及通過掌握行政權(quán)力的校長等其他決策者或決策群體的監(jiān)督。在公立高校的治理模式中，教授委員會在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的權(quán)力，諸如科研立項、課程開設(shè)等，應(yīng)該由掌握高校行政權(quán)力的校長通過財政權(quán)力等一系列具體措施予以監(jiān)督和限制。一方面有助于防止其權(quán)力膨脹轉(zhuǎn)向另一種形式的不合理;另一方面，教授委員會也仍然能夠通過對作為高校治理核心的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的決策權(quán)，而對行政權(quán)力起到重要的平衡的作用。

(二)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職責(zé)分工

在高校日常管理活動中，行政上的權(quán)力是重要的一部分，它是學(xué)校對基本校務(wù)進行管理所必須具備的公權(quán)力。行政權(quán)力的歸屬，應(yīng)當(dāng)屬于高校的校務(wù)管理者，即以校長為首的行政管理人員群體。而相對的，在公立高校的專業(yè)領(lǐng)域，比如教學(xué)和科研等方面，為了與其所具備的專業(yè)性相匹配，履行這些職能的應(yīng)該是具有學(xué)術(shù)發(fā)展眼光和科研能力的教授委員會(或?qū)W術(shù)委員會)，這樣的方式既可以使得教學(xué)與科研避免與行政工作之間的矛盾，同時也有利于它們維持自身的專業(yè)性。

除了對權(quán)力高層管理上的分工設(shè)計，高校的治理結(jié)構(gòu)中，理應(yīng)包含的另一部分內(nèi)容就是對教職工和學(xué)生群體的權(quán)利保障的實現(xiàn)。教職工作為學(xué)校向前發(fā)展的重要力量，同時也是學(xué)校的組成部分，他們的權(quán)利義務(wù)和對高校發(fā)展與自身權(quán)益的訴求應(yīng)當(dāng)有一個合理的途徑得以提出。參與高校重大事項的決策對于教職工群體是一項具有保障自身權(quán)益和促進高校發(fā)展雙重意義的制度，通過設(shè)立教職工代表大會這一機構(gòu)，讓其在年終對本高校的工作進行審閱，同時考察行政工作和科研教學(xué)工作成果，并對下一年的相關(guān)計劃提出意見或建議，否決排除不合理的決策等，還能在維護教職工群體作為高校的“員工”的各項權(quán)益，起到類似于西方企業(yè)制度中類似于工會但又超越工會職能局限性的作用。

(三)監(jiān)督與制約機制

學(xué)校黨委和教職工代表大會等機構(gòu)應(yīng)當(dāng)作為高校治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)督職能的主要實現(xiàn)者。公立高校的黨委對高校決策的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是出于高層視角，著眼于決策產(chǎn)生的機制及發(fā)展計劃等，確保行政和教學(xué)科研等方面的工作不偏離高校的發(fā)展方向，確保高校社會服務(wù)職能的發(fā)揮。教職工代表大會則作為身處基層的教職工群體的代表，監(jiān)督中更關(guān)注各項決策實施的具體效果和影響，監(jiān)督高校各項具體制度的合理運行，促進高校發(fā)展。

行使行政權(quán)力的校長，在高校財產(chǎn)資金的使用、高校教職工人員的增減等事關(guān)重大的校務(wù)管理方面起決定性作用，因此，在這方面作出的相關(guān)決策除了接受學(xué)校黨委的內(nèi)部監(jiān)督外，在資金使用問題上則還應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)政府部門的監(jiān)督。有關(guān)教職工績效評定考核、工資社保福利等與教職工群體利益關(guān)系密切的工作還應(yīng)當(dāng)向下受到教職工代表大會等的監(jiān)督。而在科研教學(xué)等領(lǐng)域發(fā)揮決策作用的學(xué)術(shù)委員會(教授委員會)，為保障其決策的專業(yè)性和公平性，應(yīng)當(dāng)在高校的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計中受到校長的行政權(quán)力的制約，比如在科研立項等方面，其所需要的資金來源等理應(yīng)經(jīng)由行政權(quán)力的分配而實行，就是一種有效的監(jiān)督方式，既有利于保障高?？蒲薪虒W(xué)等職能的正常發(fā)揮，又能夠充分結(jié)合自身實際情況，實現(xiàn)更合理的發(fā)展。

(四)章程治理

如前所述，行政法上明確公立高校的公法人地位。同為公法人的行政機關(guān)由行政組織法予以規(guī)范，作為現(xiàn)代社會的公共服務(wù)組織，事業(yè)法人的發(fā)展和治理也需要制度上的規(guī)范和保障，需要對各項權(quán)利、權(quán)力的歸屬及其相互監(jiān)督機制的設(shè)計來實現(xiàn)其相對穩(wěn)定、有效的運轉(zhuǎn)，這種制度稱之為章程治理。

《公司法》對于公司成立、公司運行與公司章程的關(guān)系有著比較明確的規(guī)定，股東共同設(shè)立的公司章程被視為公司成立的一個不可或缺的要件，募集設(shè)立公司的股東對公司的發(fā)展和今后的各項制度都需要達(dá)成一個共識，而公司章程就是對這一共識的見證和確定。公司未來的戰(zhàn)略方針制定、公司合并、破產(chǎn)等事項都離不開公司章程的規(guī)制，公司章程的制定使得公司的發(fā)展和治理“有法可依”。股東會所做出的一切關(guān)于公司的重大決議都必須從形式上和實質(zhì)上嚴(yán)格按公司章程來進行。公司依照章程治理，深層次的意義甚至堪比國家依照憲法治理一樣，是保障公司能夠遵循創(chuàng)立公司的股東們的初衷和利益而運行的重要機制。從實踐來看，公司依照章程治理的優(yōu)點顯而易見。

事業(yè)法人如公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，同樣存在運用一定的機制保障實現(xiàn)自身的辦學(xué)初衷和廣大教職工及學(xué)生利益的問題。高校章程除了涉及權(quán)責(zé)分配和權(quán)力監(jiān)督兩個大方面，還應(yīng)該對其直接面向的服務(wù)群體、學(xué)生及教職工的權(quán)利義務(wù)作出相應(yīng)的規(guī)定。有了合理的高校章程，高校在治理中才能實現(xiàn)“有章可依”。因此，推進公立高校依章程治理是促使高校完善自身治理結(jié)構(gòu)并規(guī)范運行的一個重要環(huán)節(jié)。

早在20世紀(jì)90年代施行的《高等教育法》中就有類似的規(guī)定，且從20世紀(jì)90年代中期開始，教育主管部門一直要求公立高校制定章程，并于2012年頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，但目前已制訂并核準(zhǔn)章程的高校不多，無“章”運行仍是我國公立高校的普遍狀態(tài)，已有章程的高校，章程的形式意義大過實質(zhì)，實際上，公立高校的章程治理一直未能得到推行〔11〕。

那么，公立高校章程制訂、依章程治理難在何處?公立高校推行章程治理所面臨的問題非私法人可以比擬。公司章程的推出和運行一般只需統(tǒng)籌股東會的利益分配，而高校章程的制訂涉及包括國資、教職工群體、服務(wù)對象等多方利益，以及舉辦者、監(jiān)管者以及高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系等等，目前，在對上述問題的處理上，高等教育方面的立法并沒有像《公司法》那樣做出相對統(tǒng)一的規(guī)定，各高校章程盡管內(nèi)容五花八門，但在這些問題的處理上并未突破現(xiàn)有體制，實際上在公立高校行政化的制度背景下，要求高校章程在內(nèi)外部權(quán)力及其職責(zé)界定方面有所突破也是不可能的，即便在章程制訂的內(nèi)容規(guī)定方面做些技術(shù)上的處理，推行仍然困難重重。

高校章程治理面臨的諸多難題，關(guān)鍵在于目前的高校管理體制，而要推動高校管理體制的改革，有關(guān)教育立法上對各項權(quán)力職責(zé)的界定以及明確章程在高校治理中的地位即立法的強制推動是必不可少的。

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