黃 妮

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

社會(huì)轉(zhuǎn)型以來，我國社會(huì)的貧富差距日益擴(kuò)大，貧困人群所占總?cè)丝诒戎鼐痈唠y下。十八大報(bào)告指出，2020 年我國將全面建成小康社會(huì)。而消除貧困，是衡量我國全面建成小康社會(huì)的重要指標(biāo)之一。據(jù)國家扶貧辦統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止到2014 年，我國貧困人口達(dá)8000 多萬人以上。這對(duì)全面小康社會(huì)的建成形成了莫大的阻力。自全面深化體制改革以來，伴隨一系列改革措施的推進(jìn)，貧困局面有所緩解，扶貧開發(fā)也隨之進(jìn)入了攻堅(jiān)期。因此，進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧方式創(chuàng)新，是現(xiàn)階段扶貧攻堅(jiān)期的首要目標(biāo)。李克強(qiáng)總理在2015 年《政府工作報(bào)告》中指出：難度再大，今年也要再減少農(nóng)村貧困人口1000 萬人以上。這表明了黨和政府為力保民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕的偉大決心和堅(jiān)定目標(biāo)。在建立健全扶貧參與力量上，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面的力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]58 號(hào))指出，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量參與扶貧的積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧與精準(zhǔn)扶貧的有效結(jié)合。面對(duì)這一難啃的“硬骨頭”，只有構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同扶貧格局，調(diào)動(dòng)各行各業(yè)社會(huì)成員的參與，才能有效解決扶貧開發(fā)過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。

社會(huì)監(jiān)督是法制監(jiān)督的一部分，是外部監(jiān)督之一種，是法制行政的又一個(gè)基本的觀念和范疇。[1]P432加大社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的參與力度，是有效實(shí)現(xiàn)依法扶貧，依法脫貧的重要途徑。搭建政府引導(dǎo)、企業(yè)開發(fā)、社會(huì)參與的“三位一體”扶貧模式，才能有效保障扶貧工作扶到點(diǎn)子上、扶到根上。

一、精準(zhǔn)扶貧中的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)期，精準(zhǔn)扶貧過程中還存在一系列的現(xiàn)實(shí)性問題，諸如扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別難、扶貧資金精確監(jiān)管難、貧困程度精確考核難等。而這些問題若得不到有效解決，將會(huì)影響到精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展。

(一)扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別難

據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止到2014年，全國有14 個(gè)連片特困區(qū)、592 個(gè)貧困縣、12.8萬個(gè)貧困村，貧困人口高達(dá)7000 萬。[2]面對(duì)如此廣泛的扶貧地區(qū)，數(shù)量龐大的貧困人口，需求各異的貧困個(gè)體，要對(duì)其實(shí)行精準(zhǔn)化識(shí)別，其工作難度大、任務(wù)艱巨。尤其在一些連片特困地區(qū)，其惡劣的自然環(huán)境，給扶貧工作的精細(xì)化開展增加了難度。同時(shí)，在有效識(shí)別過程中仍然存在一些問題，政府投入了大量的人力資本和財(cái)政支持，但貧困人口識(shí)別依舊難落實(shí)到精細(xì)化層面，比如，應(yīng)該納入貧困扶助對(duì)象的群體沒有被有效識(shí)別出來、一些扶貧對(duì)象的名額被冒領(lǐng)、貧困對(duì)象不符合資格等。扶貧工作僅靠政府的人力和財(cái)力投入，識(shí)別工作難以精準(zhǔn)化鋪開。

(二)扶貧資金精確監(jiān)管難

據(jù)國務(wù)院扶貧辦有關(guān)消息稱，我國的扶貧資金、項(xiàng)目審批權(quán)原則已下放到縣，截止到2014 年已經(jīng)落實(shí)了70%，2015 年將實(shí)現(xiàn)基本落實(shí)到位。因此，地方政府作為中央政策的落實(shí)者，具有對(duì)扶貧資金如何用、以及用到何處的最終決定權(quán)。2013年，審計(jì)署對(duì)6 個(gè)省的19 個(gè)縣進(jìn)行了扶貧專項(xiàng)資金審查工作，發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金2.34 億元，其中1500萬元被浪費(fèi)和貪污。[3]中央對(duì)扶貧工作的高度關(guān)注，并進(jìn)行了相關(guān)政策的扶持傾斜，當(dāng)這些政策文本落實(shí)到基層，最后反饋到上級(jí)部門的信息就是扶貧資金已經(jīng)落實(shí)發(fā)放到各個(gè)貧困地區(qū)，卻并沒有對(duì)扶貧資金長效使用進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤考核，導(dǎo)致一些貧困地區(qū)，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，“貧困帽子”年年戴但扶貧資金的使用卻出現(xiàn)了“本該用來買醋的錢卻拿去買了醬油”、扶貧資金沒用到位、扶貧資金被挪用等現(xiàn)象，導(dǎo)致扶貧“風(fēng)聲大、雨點(diǎn)小”，扶貧效果與預(yù)期目標(biāo)相背道，扶貧資金的精確監(jiān)管工作困難重重。

(三)貧困程度精確考核難

一些貧困地區(qū)，出現(xiàn)了“年年扶、年年窮”的循環(huán)貧困狀況。由于我國的扶貧工作主要是采取一種“漫灌”的方式，每年中央和地方都會(huì)針對(duì)貧困問題，依據(jù)國家級(jí)貧困縣、省級(jí)貧困縣等不同貧困程度，進(jìn)行不同比例的扶貧資金款項(xiàng)扶助?；谏鐣?huì)發(fā)展的復(fù)雜性、前進(jìn)性，貧困地區(qū)的發(fā)展也呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、非常態(tài)性，因此，對(duì)于貧困地區(qū)的貧困程度認(rèn)定，就具有不穩(wěn)定性。貧困程度的高低，決定扶貧資金的多寡，這是一個(gè)恒定的政策導(dǎo)向。貧困程度的認(rèn)定等級(jí)越高，政府對(duì)其投入的財(cái)政支持力度也就會(huì)越大。從公共選擇理論來看，政府也具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性，因此，政府官員自身的趨利性，極易產(chǎn)生地方保護(hù)主義的色彩，就會(huì)導(dǎo)致貧困等級(jí)的認(rèn)定工作不能落到實(shí)處，貧困程度的精確化考核，難以實(shí)現(xiàn)。

二、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在精準(zhǔn)扶貧中的作用

社會(huì)監(jiān)督是法制監(jiān)督的一個(gè)重要表現(xiàn)形式，它也是實(shí)現(xiàn)依法治國的重要手段，更是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。

(一)社會(huì)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)多元化扶貧格局的基礎(chǔ)

改革開放以來，我國的扶貧模式建立在以政府為主導(dǎo)，企業(yè)與社會(huì)共同協(xié)同參與的定點(diǎn)扶貧模式，行政干預(yù)過多，導(dǎo)致社會(huì)活力不足。伴隨扶貧由“漫灌”向“滴灌”模式的轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)識(shí)別已經(jīng)成為扶貧工作開展的首要任務(wù)，因此，精準(zhǔn)扶貧對(duì)多元主體參與力度的需求增大，構(gòu)建社會(huì)、政府、市場(chǎng)協(xié)同參與的多元扶貧格局是扶貧開發(fā)的總體思路。精準(zhǔn)扶貧的前提就要準(zhǔn)確找到扶貧對(duì)象，只有精準(zhǔn)識(shí)別，才能保證扶到點(diǎn)子上，扶到根上，扶到真正的需求上。然而，為了保證多元化扶貧工作在法治化軌道上有效運(yùn)行，就需要保證精準(zhǔn)扶貧依法開展。協(xié)調(diào)好行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的多元扶貧格局。社會(huì)監(jiān)督是一種外部監(jiān)督機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)行為主體對(duì)公共部門的有效監(jiān)督。

首先，通過這種監(jiān)督，能有效發(fā)揮人民“主體意識(shí)”，它是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要表現(xiàn)形式。

其次，在以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制下，政府部門作為權(quán)力的“委托-代理人”，基于信息的不對(duì)稱性，如果不實(shí)行有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，僅僅依靠行政監(jiān)督來監(jiān)督行政，就極易可能導(dǎo)致權(quán)力的膨脹，權(quán)力異化，最終出現(xiàn)尋租或者腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)偏離正常軌道。

再次，市場(chǎng)是理性經(jīng)濟(jì)人的集大成者，它追求的是效益最大化，作為趨利的主體，當(dāng)面對(duì)公共服務(wù)時(shí)，也會(huì)將經(jīng)濟(jì)效益作為考量其是否參與精準(zhǔn)扶貧的有效籌碼，而最終可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象。因此，在多元化的扶貧格局下，僅僅通過行政監(jiān)督來保障精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)轉(zhuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用。

(二)社會(huì)監(jiān)督是扶貧工作規(guī)范化的前提

中國國際扶貧中心副主任黃承偉指出，扶貧開發(fā)的核心在于精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧就是要對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，對(duì)扶貧資源實(shí)行精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保各項(xiàng)政策實(shí)惠落到貧困群眾身上。因此，規(guī)范扶貧工作是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要途徑。其中，規(guī)范扶貧資金的有效監(jiān)管，是保證精準(zhǔn)扶貧有效開展的基本保障。然而，伴隨精準(zhǔn)扶貧方式的精細(xì)化推進(jìn)，要規(guī)范幫扶機(jī)制，就需要社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的有效參與。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是法制監(jiān)督的重要組成部分，它是法治思維在精準(zhǔn)扶貧中的有效體現(xiàn)。十八屆四中全會(huì)指出，要增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的作用，不僅是依法治國的重要理念的體現(xiàn)，也是扶貧方式規(guī)范化運(yùn)行的重要保障。

(三)社會(huì)監(jiān)督是精準(zhǔn)扶貧長效化的關(guān)鍵

面對(duì)2020 年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，要真正實(shí)現(xiàn)7000 多萬貧困人口的精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，就需要立足扶貧工作的長效性。李克強(qiáng)總理在2015年《政府工作報(bào)告》中指出，今年要實(shí)現(xiàn)貧困人口減少1000 萬的目標(biāo)。因此，首先從時(shí)間上來看，精準(zhǔn)扶貧并非三年五載的事情，而具有更長的持續(xù)性。其次從貧困對(duì)象主體來看，要幫助貧困人口真正走出“陷阱”，也絕非是一年半載的事情，如果僅僅停留在“輸血式”的層面，沒有上升到“造血式”的高度，精準(zhǔn)扶貧的局面不能得到有效緩解，形勢(shì)反而會(huì)變得更為嚴(yán)峻。從以上兩點(diǎn)可以看出，不論是從縱向的階段性目標(biāo)上來看，還是從橫向的貧困人口基數(shù)上來看，都需要一個(gè)較為長久的過程來實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口的精準(zhǔn)脫貧工作。社會(huì)監(jiān)督的歷史性范疇就剛好迎合了精準(zhǔn)扶貧的長效性需求，并伴隨社會(huì)民主程度的提高而不斷成熟，社會(huì)監(jiān)督的持續(xù)穩(wěn)定性與進(jìn)步性就會(huì)日益凸顯。因此，基于長效性的精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，引入日趨健全的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，不僅能保證精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展，同時(shí)也是精準(zhǔn)扶貧工攻堅(jiān)克難的長效性需求。

三、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制參與精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面的力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]58 號(hào))中指出，要建立科學(xué)的、透明的社會(huì)扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)扶貧實(shí)施第三方監(jiān)測(cè)評(píng)估。建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是有效開展精準(zhǔn)扶貧工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力，完成精準(zhǔn)脫貧的重要保障。調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧，不僅有利于政府職能的健全與完善，同時(shí)也有利于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化管理，最終實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)脫貧。因此，要建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，保證社會(huì)成員參與精準(zhǔn)扶貧的積極性，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)發(fā)力。

(一)健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的參與性

健全的法律制度，讓精準(zhǔn)扶貧工作有了具體的法律依據(jù)，也為扶貧過程中的參與者權(quán)益保障提供了政策性的支持，讓精準(zhǔn)扶貧事業(yè)走上了法律化，規(guī)范化的道路。當(dāng)前，對(duì)扶貧開發(fā)中關(guān)于如何有效保障社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的立法工作，還沒有落到實(shí)處，這不僅影響了精準(zhǔn)扶貧的工作進(jìn)展，同時(shí)也讓社會(huì)成員的積極性銳減，因?yàn)槿狈α⒎ǖ谋Ｕ?，社?huì)監(jiān)督機(jī)制中參與者的利益就無法保障。社會(huì)監(jiān)督是法制監(jiān)督的重要組成部分，也需要法制的有效保護(hù)，才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)。由于我國的民主化程度還不夠高，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在精準(zhǔn)扶貧工作中所發(fā)揮的作用就略顯單薄。因此，要調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與精準(zhǔn)扶貧，發(fā)揮社會(huì)成員的主力軍作用，就需要通過立法來保障社會(huì)成員的參與權(quán)利。建立健全社會(huì)監(jiān)督法制體系，調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的參與積極性。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)重大的民生工程，也是實(shí)現(xiàn)“以人為本”核心理念的重要途徑。引入社會(huì)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來解決精準(zhǔn)扶貧問題，是實(shí)現(xiàn)扶貧工作精細(xì)化的重要手段。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧還在探索初期，一定要認(rèn)識(shí)到貧困對(duì)象的幫扶工作不僅需要政府的作用，同時(shí)還需要社會(huì)成員的共同參與。要切實(shí)通過立法措施來保證社會(huì)監(jiān)督機(jī)制參與精準(zhǔn)扶貧的前、中、后期工作，諸如對(duì)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別工作上，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來確保識(shí)別工作的精準(zhǔn)性；在實(shí)行項(xiàng)目扶貧的力度上，可以吸納社會(huì)資本，壯大扶貧項(xiàng)目的資金支持，為扶貧開發(fā)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；在精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，制定對(duì)應(yīng)的法律保障機(jī)制，讓精準(zhǔn)扶貧的全過程都能在社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的參與下，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，還要通過立法保障社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的有效性，對(duì)在社會(huì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的一系列問題，要建立責(zé)任有效追究機(jī)制，切實(shí)解決社會(huì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題。通過立法對(duì)社會(huì)監(jiān)督的保障，不僅讓精準(zhǔn)扶貧能依法開發(fā)、依法組織，同時(shí)還能依法調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的參與積極性，通過建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在構(gòu)建多元化扶貧格局中的關(guān)鍵作用，不僅是依法治國的現(xiàn)實(shí)需要，也是社會(huì)民主化程度的重要體現(xiàn)，更是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然路徑。

(二)開通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督渠道的多元性

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，信息智能化的社會(huì)正在飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的變革也讓社會(huì)的民主、公平程度愈加受到重視。貧困地區(qū)不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)水平的落后，社會(huì)資源的短缺，同時(shí)還表現(xiàn)出科技信息的匱乏，縮小了社會(huì)監(jiān)督機(jī)制參與精準(zhǔn)扶貧工作的可操作化路徑。面對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的現(xiàn)實(shí)困境，要保證精準(zhǔn)扶貧工作的精細(xì)化開展，就必須要搭建信息網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)。通過迅速、便捷、高效的網(wǎng)絡(luò)化體系，讓社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有效開展。對(duì)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象實(shí)行網(wǎng)絡(luò)信息公開，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理，保證扶真貧、真扶貧工作的有序開展。一是建檔立卡，當(dāng)前精準(zhǔn)識(shí)別的主要措施就是建檔立卡，在這一環(huán)節(jié)上，可以將建檔立卡程序通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)行公開化；二是在扶貧資金的使用上面，要進(jìn)行網(wǎng)上公示，讓社會(huì)監(jiān)督機(jī)制滲透到精準(zhǔn)扶貧的方方面面；三是開通專門的社會(huì)監(jiān)督綠色通道，保證監(jiān)督渠道暢通，有效監(jiān)督，及時(shí)反饋；四是加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，加大對(duì)貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的配套供給，并對(duì)工作人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)等。讓社會(huì)監(jiān)督機(jī)制能在公開透明的環(huán)境中發(fā)揮其有效作用。

(三)強(qiáng)化民主監(jiān)督觀念，確保社會(huì)監(jiān)督的有效性

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)任務(wù)艱巨、內(nèi)容精細(xì)的民生工程，它不僅需要政府來完成兜底工作，同時(shí)也需要注入社會(huì)、企業(yè)的活力來推動(dòng)扶貧工作的精細(xì)化開展。因此，不能只單純的依靠行政監(jiān)督來保障社會(huì)和企業(yè)的參與，更需要搭建社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的參與平臺(tái)。然而，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完備受到民主程度的影響。精準(zhǔn)扶貧，不僅需要政府和企業(yè)的大力幫扶，更需要社會(huì)成員民主意識(shí)的覺醒。社會(huì)民主意識(shí)強(qiáng)，那么每一位公民都能有效認(rèn)識(shí)到法律所賦予的基本權(quán)利，因此社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的載體就會(huì)愈加龐大，內(nèi)部的架構(gòu)也會(huì)愈加健全。民主監(jiān)督意識(shí)的提高，是社會(huì)成員捍衛(wèi)自身權(quán)利行為的重要表現(xiàn)，也是社會(huì)民主發(fā)育日趨成熟的重要標(biāo)志。民主監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)力，會(huì)促使包括受扶對(duì)象在內(nèi)的社會(huì)成員積極參與脫貧工作，推動(dòng)在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的有效作用。

四、小結(jié)

依法行政是黨和政府治國理念的核心思想，社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)成員參與國家事務(wù)管理的重要途徑。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，是讓每一個(gè)貧困者能真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要有效的行政監(jiān)督來保駕，同時(shí)還需要健全的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來護(hù)航，讓社會(huì)監(jiān)督參與到精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)化管理過程中來，開啟政府與社會(huì)扶貧的“雙引擎”，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，讓精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)發(fā)力，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

[1]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2]劉永富.有信心完成今年再減貧1000 萬人以上的目[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/2015lhzt/s6467/201503/202872.html：2015-03-13.

[3]南方都市報(bào).國務(wù)院扶貧辦主任：2020 年所有貧困縣都要 摘 帽[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-13/060231601750.shtml.2015-03-13.