耿相魁，金 雨

(浙江海洋學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022)

當(dāng)前行政倫理監(jiān)督問題及對(duì)策研究

耿相魁，金 雨

(浙江海洋學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022)

行政倫理監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員行為是否符合行政倫理道德原則與規(guī)范所進(jìn)行的監(jiān)察和督導(dǎo)。黨的十八大以來行政倫理監(jiān)督取得了較大的成效，但存在問題仍很嚴(yán)峻，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要極不匹配，必須加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督。從我國(guó)當(dāng)前行政倫理監(jiān)督現(xiàn)狀，尤其是行政倫理監(jiān)督存在的問題做了較為詳細(xì)的概述，對(duì)存在的主要問題及成因進(jìn)行了深入的剖析和探討，提出了有針對(duì)性解決問題的對(duì)策措施。

行政倫理監(jiān)督；監(jiān)督主體；監(jiān)督機(jī)制；法制建設(shè)

行政倫理監(jiān)督是指在行政管理活動(dòng)中，對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的言行是否符合有關(guān)倫理道德原則與規(guī)范所進(jìn)行的監(jiān)察和督導(dǎo)。行政倫理監(jiān)督有廣義和狹義之分：廣義的行政倫理監(jiān)督是由權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾等多種政治力量、社會(huì)力量通過制度化方式、社會(huì)輿論等形式對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政言行是否符合倫理道德原則、規(guī)范要求所實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo)；狹義的行政倫理監(jiān)督僅指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)自身及其工作人員的行政言行所實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo)。黨的十八大以來，行政倫理監(jiān)督取得了較大的成效。但從中央所抓到一百多個(gè)“老虎”而言，不僅其行政行為都存在嚴(yán)重的違法違紀(jì)違規(guī)問題，而且其行政倫理都存在嚴(yán)重的失范現(xiàn)象，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要極不匹配，必須加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督，提升行政倫理層級(jí)。

一、當(dāng)前我國(guó)行政倫理監(jiān)督現(xiàn)狀及問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，民主政治的健康發(fā)展，民主政治參與渠道的暢通，有序政治參與的加強(qiáng)，群眾參與意識(shí)積極性被激發(fā)出來，民主參與積極性不斷提高，社會(huì)各界對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督、行政倫理監(jiān)督都在不斷加強(qiáng)。特別是當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，手機(jī)媒體的普及，微信、微博等工具已成為普通百姓的日常交流工具，政府機(jī)關(guān)及其官員的言行，普通百姓得以及時(shí)了解，并對(duì)之進(jìn)行評(píng)判，行政倫理監(jiān)督不斷加強(qiáng)，行政倫理層次得到了大幅度躍升。但作為傳統(tǒng)的“官本位”國(guó)家，行政倫理要達(dá)到理想境界，仍需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。從目前來看，我國(guó)行政倫理監(jiān)督仍存在很多問題。

1.多元監(jiān)督主體缺乏協(xié)調(diào)，整體合力差

我國(guó)監(jiān)督種類相當(dāng)齊全，擁有世界上最多的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員。從目前來看，我國(guó)行政倫理監(jiān)督主體主要有人大、司法、政黨、社會(huì)民眾和新聞媒體等，可以說主體眾多，但實(shí)際上監(jiān)督效能卻非常低。這既有監(jiān)督機(jī)制不完善的原因，又有各種監(jiān)督力量整合不到位的因素。監(jiān)督力量缺乏整合，缺乏對(duì)監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)過程中的信息把握、協(xié)同配合等統(tǒng)籌，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)不嚴(yán)密，整體監(jiān)督效果較差。多元監(jiān)督主體本來是民主監(jiān)督的重要體現(xiàn)，但多元化主體缺乏全面負(fù)責(zé)的核心監(jiān)督機(jī)構(gòu)，就會(huì)使監(jiān)督主體分工不清，職責(zé)不明，產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，對(duì)不關(guān)疼癢問題都愿監(jiān)督，而對(duì)棘手問題卻無(wú)人問津，影響整體監(jiān)督效果。且各監(jiān)督主體本來就分別隸屬于不同的政治系統(tǒng)，如立法監(jiān)督屬于人大，司法監(jiān)督屬于檢察院、法院，各主體并沒有領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，其他監(jiān)督主體如民主黨派、公民和新聞媒體，更是處于群龍無(wú)首、各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗狀態(tài)，監(jiān)督權(quán)運(yùn)用分散。一方面單個(gè)監(jiān)督主體勢(shì)單力薄，監(jiān)督能力有限，很難發(fā)揮最大效力；另一方面容易造成重復(fù)監(jiān)督，即過多監(jiān)督主體對(duì)同一監(jiān)督對(duì)象或同一行為監(jiān)督，以致于監(jiān)督流于形式，監(jiān)督權(quán)難以真正落實(shí)，以致形成許多監(jiān)督盲區(qū)。因此，目前最大問題是尚未形成一個(gè)分工協(xié)作、嚴(yán)密有序、搭配合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，缺乏有效溝通，缺乏有效協(xié)調(diào)整合機(jī)制，信息不能共享，單打獨(dú)斗，監(jiān)督錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象并存，監(jiān)督綜合效能低下，監(jiān)督的“交叉帶”與“空白帶”并存，削弱了行政倫理監(jiān)督的整體效能[1]。

2.對(duì)一把手行政倫理生活監(jiān)督特別困難

當(dāng)前行政腐敗已引起了全世界的重視，行政倫理腐敗也受到各國(guó)的高度警覺，尤其是地方一把手腐敗更容易，腐敗現(xiàn)象更甚，監(jiān)督起來也更難?！耙话咽帧备瘮?yán)重?cái)狞h的形象，腐蝕黨的軀體，影響黨的執(zhí)政能力建設(shè)，是執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)和破壞社會(huì)和諧的最大毒瘤，因而監(jiān)督“一把手”已成為黨和政府的當(dāng)務(wù)之急。目前一把手成為腐敗高發(fā)人群，成為行政倫理監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)，這已是實(shí)踐證明了的不爭(zhēng)事實(shí)。雖然近年來行政倫理監(jiān)督在不斷加強(qiáng)，但由于體制原因，腐敗成本低，監(jiān)督成本高，且缺乏監(jiān)督依據(jù)一直困擾著各監(jiān)督主體。監(jiān)督的根本目的就是控制公共權(quán)力的運(yùn)行方向，防止被異化和私化。我國(guó)長(zhǎng)期以來推行一把手負(fù)責(zé)制，單位人員升遷、福利，都和一把手有莫大關(guān)系，可以說一把手所說的每句話、所做的每件事，都和單位成員休戚相關(guān)。因此，很多單位權(quán)力全部掌握在一把手手里，形成了高度集權(quán)，行政體系的“家長(zhǎng)制”特征，議事決策一言堂，造成單位成員了解情況但沒人敢去行使監(jiān)督權(quán)，沒人愿給自己找麻煩，沒人能夠監(jiān)督得了，而上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)想推進(jìn)監(jiān)督、實(shí)施監(jiān)督，但又苦于不了解實(shí)際情況，只能空對(duì)空說說了事，難以進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督，以至于“知情的監(jiān)督不了，有權(quán)監(jiān)督的不知情”[2]，導(dǎo)致一把手行政倫理監(jiān)督失控。

3.行政倫理監(jiān)督中過程環(huán)節(jié)監(jiān)督薄弱

過程防腐是反腐制度建設(shè)的重要組成部分，也是當(dāng)前中國(guó)制度反腐的最薄弱環(huán)節(jié)，其缺位直接導(dǎo)致了行政倫理監(jiān)督效果差。行政倫理監(jiān)督從根本上說要依靠制度，即通過制定和實(shí)施一系列法律法規(guī)制度政策和具體管理?xiàng)l例，提高政府公職人員的防腐拒變能力。長(zhǎng)期以來，事前事后監(jiān)督是行政倫理監(jiān)督的最顯著特征，政府在治腐方面也做了大量工作，尤其是事前反腐制度制定和事后懲治環(huán)節(jié)都做出了很大努力，制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但腐敗問題并未得到很好地控制。究其原因，中國(guó)并不缺少反腐的法律法規(guī)制度，懲治力度也相當(dāng)大，但缺少反腐制度落實(shí)層面過程環(huán)節(jié)的完善監(jiān)督制約機(jī)制。反腐現(xiàn)實(shí)一再表明，由制度制定到制度實(shí)現(xiàn)的中間環(huán)節(jié)，即過程防腐機(jī)制的缺失是腐敗屢禁不止、滋生蔓延的癥結(jié)所在。過程防腐是當(dāng)前反腐的最薄弱環(huán)節(jié)，也是造成巨大損失與危害、加大監(jiān)督成本的關(guān)鍵。只有不斷完善過程防腐這一中間環(huán)節(jié)，制度才能很好地得到貫徹落實(shí)，公共權(quán)力運(yùn)行才能得到有效地監(jiān)督制約，才能發(fā)揮監(jiān)督制約作用，真正使權(quán)力運(yùn)行遠(yuǎn)離腐敗。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)運(yùn)行的政府不僅是一種體制、一個(gè)體系，更是一個(gè)機(jī)制、一個(gè)過程。政府可能會(huì)產(chǎn)生種種偏離現(xiàn)象，我們可通過研究把握其規(guī)律，尋求解決對(duì)策措施。但我們長(zhǎng)期以來僅僅注重了政府體制的靜態(tài)發(fā)展，雖較好地解決了制度反腐的規(guī)范層面問題，卻無(wú)法透析其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中的問題。因此，必須重視制度落實(shí)的程序監(jiān)督機(jī)制及執(zhí)行狀況，把握制度反腐動(dòng)態(tài)過程中存在的問題，以尋求針對(duì)性的改革措施，完善制度反腐的過程控制機(jī)制[3]。

二、我國(guó)行政倫理監(jiān)督問題成因分析

當(dāng)前行政倫理監(jiān)督存在這樣那樣的問題，原因很多，既有制度設(shè)計(jì)原因，也有現(xiàn)實(shí)運(yùn)行原因，既有體制慣性原因，也有實(shí)際操作原因，既有監(jiān)督主體原因，也有監(jiān)督對(duì)象原因……綜合分析，主要包括如下幾個(gè)方面。

1.行政倫理監(jiān)督主體缺乏有效合作和監(jiān)督信息依據(jù)

就目前行政倫理監(jiān)督而言，雖然監(jiān)督主體眾多，但多元主體之間缺乏有效合作，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行過程中條塊分割，各個(gè)主體各自為政，單打獨(dú)斗。一方面監(jiān)督主體職責(zé)分工不明確，缺乏協(xié)調(diào)。多元化監(jiān)督主體本來可以更廣泛、更全面地對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員行政倫理進(jìn)行監(jiān)督，但由于監(jiān)督制度仍不完善，加之各主體關(guān)系尚未完全理順，銜接斷裂，分工不明確，對(duì)同一個(gè)案件、同一腐敗現(xiàn)象多個(gè)監(jiān)督主體同時(shí)關(guān)注、均有權(quán)監(jiān)督，但監(jiān)督依據(jù)不一，出現(xiàn)多重標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)督在主體爭(zhēng)吵中延誤，最后不了了之。尤其是對(duì)棘手的行政倫理案件，各監(jiān)督主體缺乏協(xié)調(diào)，為了私利都有可能緘默，對(duì)監(jiān)督對(duì)象放任自流，而制度匱乏又使得責(zé)任歸屬不明，致使政府內(nèi)部監(jiān)督、人大、司法甚或紀(jì)檢問責(zé)監(jiān)督流于形式。同時(shí)，眾多監(jiān)督主體平行監(jiān)督，缺乏核心監(jiān)督主體，監(jiān)督合力弱、效能低。盡管紀(jì)檢部門介入可以提升監(jiān)督力度，但多元主體平行監(jiān)督極易導(dǎo)致突發(fā)事件爆發(fā)后的盲目監(jiān)督，主體間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，甚至不同主體之間重復(fù)監(jiān)督或互相推諉，不僅沒解決問題，反而增加行政成本，導(dǎo)致交叉監(jiān)督或漏監(jiān)，降低行政倫理監(jiān)督效能[1]。且行政倫理監(jiān)督不同于行政監(jiān)督，制度規(guī)定行政決策、行政執(zhí)法、行政過程透明化，但沒有規(guī)定行政人員八小時(shí)之外私生活透明化，行政監(jiān)督可依據(jù)行政透明化信息，而行政倫理監(jiān)督則缺乏資料依據(jù)。從目前已查處的大案要案來看，所有違法大案嫌疑人都存在行政倫理腐敗問題，但案發(fā)之前跡象很難查詢，且難處理。缺乏真憑實(shí)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督，即使有真憑實(shí)據(jù)，但因雖違背行政倫理但未觸犯法律，也多是批評(píng)了事，最多不過行政警告，且處理起來很難。因此，行政倫理監(jiān)督比行政監(jiān)督更難。

2.行政倫理監(jiān)督制度設(shè)置不合理和社會(huì)教育失敗

一方面行政管理體制不健全、不完善的影響?！耙话咽重?fù)責(zé)制”的行政管理體制，權(quán)力過分集中在一把手，導(dǎo)致監(jiān)督主體缺位，監(jiān)督制度流于形式，監(jiān)督機(jī)制缺失，監(jiān)督效果很差。盡管出臺(tái)了不少行政倫理監(jiān)督制度，但都比較原則，正面要求多，具體實(shí)施細(xì)則少，配套相應(yīng)措施少，執(zhí)行起來很難盡如人意。如目前被雙規(guī)和判刑的許多前領(lǐng)導(dǎo)干部，很少甚至沒有因私生活問題而出事的，但鋃鐺入獄后的領(lǐng)導(dǎo)干部百分之百都有男女作風(fēng)腐敗問題；再如為黨紀(jì)政紀(jì)所不容的“隱性收入”、“灰色收入”、“黑色收入”之類潛在問題，既屬經(jīng)濟(jì)問題，又屬行政倫理問題，都是由其他觸犯刑率問題引發(fā)，在其出事后才發(fā)現(xiàn)禮品登記上交、收入申報(bào)制度等沒有真正執(zhí)行到位。因?yàn)檫@些問題，領(lǐng)導(dǎo)干部自己不會(huì)對(duì)外主動(dòng)宣傳，其他人很難取得第一手資料，監(jiān)督起來難度很大。加之缺乏獨(dú)立性的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢要在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，權(quán)力來源、依附于同級(jí)黨委，很難履行對(duì)同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員特別是一把手的行政倫理監(jiān)督。另一方面，監(jiān)督空氣不濃，監(jiān)督氛圍缺失。很多部門和單位學(xué)習(xí)堅(jiān)持不好，講政治不夠，正氣樹不起來，黨內(nèi)思想斗爭(zhēng)觀念淡薄，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各種政治灰塵和政治微生物侵蝕缺乏應(yīng)有的警覺。有人認(rèn)為改革開放見怪不怪，講批評(píng)有“左”傾嫌疑，或忙于事務(wù)，忙于應(yīng)酬，或消極處世，貪圖安逸，不學(xué)習(xí)理論、不關(guān)心政治、不研究問題，是非曲直不分，缺少主見，對(duì)待原則問題和大是大非問題上個(gè)人主義、實(shí)用主義、自由主義作祟，“碰到問題不開口，遇到矛盾繞道走”，睜只眼閉只眼，誰(shuí)也不批評(píng)，誰(shuí)也不監(jiān)督，因?yàn)楸O(jiān)督上級(jí)影響升遷，監(jiān)督同級(jí)不好共事，監(jiān)督下級(jí)影響民主評(píng)議結(jié)果，自我批評(píng)丟面子影響威信，懶得監(jiān)督，無(wú)從監(jiān)督；那些自身就不干凈的人更怕“拔起蘿卜帶出泥”，怕別人監(jiān)督，更不敢主動(dòng)監(jiān)督。再一方面教育失效，人生觀、世界觀錯(cuò)位，權(quán)力觀異化。改革開放擴(kuò)大了人們的視野，但各種腐朽錯(cuò)誤思潮，尤其是西方資產(chǎn)階級(jí)腐朽的價(jià)值觀念、道德觀念、生活方式也趁虛而入。有的干部自身馬克思主義水平、黨性修養(yǎng)、文化素質(zhì)等較低，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象及具體問題認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)認(rèn)識(shí)不一致的正?，F(xiàn)象，不能通過開展批評(píng)與自我批評(píng)和思想斗爭(zhēng)的正確途徑解決，分清是非曲直，防止決策失誤和行政倫理問題，加之個(gè)別單位和部門黨內(nèi)民主制度不健全，缺乏正常的民主生活寬松環(huán)境，民主生活會(huì)不開或不痛不癢走過場(chǎng)，批評(píng)與自我批評(píng)變成了表?yè)P(yáng)與自我表?yè)P(yáng)，相互恭維逢迎。更有領(lǐng)導(dǎo)搞“家長(zhǎng)制”、“一言堂”，聞過則怒，聽不進(jìn)逆耳忠言，容不得不同意見，導(dǎo)致單位世風(fēng)日下，人人溜須拍馬，報(bào)喜不報(bào)憂；甚至因領(lǐng)導(dǎo)畏懼而壓制批評(píng)監(jiān)督，造成言路堵塞，使大家不敢監(jiān)督，不能監(jiān)督，不會(huì)監(jiān)督[4]。

3.行政倫理監(jiān)督法制不完善和具體措施不配套

重權(quán)力歸屬輕權(quán)力運(yùn)作是傳統(tǒng)政治存在的突出問題。與之相適應(yīng)，政府權(quán)力控制體系的突出特征，就是重制度制定輕程序完善、重事后懲治輕過程預(yù)防、重內(nèi)部權(quán)力制約輕外部對(duì)權(quán)力運(yùn)作監(jiān)督等，表現(xiàn)在政府權(quán)力運(yùn)行體系中，事前制度制定和事后司法審查都很重視，而程序制約監(jiān)督，即事中過程控制環(huán)節(jié)卻相當(dāng)薄弱，由此導(dǎo)致了大量腐敗問題。從總體上說，傳統(tǒng)政府控權(quán)模式及其改進(jìn)是機(jī)械的、消極的，通常以限權(quán)取代控權(quán)，即通過重新劃分權(quán)力歸屬或縮小權(quán)力范圍來減少“偏離”行為，這也是改革屢次重復(fù)進(jìn)行的根源。傳統(tǒng)反腐理論研究也是如此，運(yùn)用體制研究方法較多，而有意識(shí)地采用過程研究方法較少，制度反腐在運(yùn)行環(huán)節(jié)存在的問題無(wú)法得到根本解決。理論研究缺陷和實(shí)踐的偏差，突出表現(xiàn)為制度反腐中反腐法律、法規(guī)制定層面開展較多，而確保反腐制度實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)卻很不完善。過程防腐作為對(duì)傳統(tǒng)政治弊端的修正，從新的視角強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力運(yùn)作過程的制約監(jiān)督，突出政府和社會(huì)共同對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程監(jiān)督，檢查以行政過程反腐，分析行政過程問題，確立健全過程防腐機(jī)制[3]。但在實(shí)踐中還沒有得到足夠重視和較好地貫徹執(zhí)行。雖然《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員錄用、考核、任免、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、交流等過程做了規(guī)定，但基本上屬于原則性的，且出發(fā)點(diǎn)是公務(wù)員從事工作本身，對(duì)行政倫理雖有涉及，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。且對(duì)公務(wù)員德、能、勤、績(jī)、廉考核，其他方面都有詳細(xì)規(guī)定，只有“德”非?；\統(tǒng)，職務(wù)晉升規(guī)定也很原則[5]。

三、解決行政倫理監(jiān)督問題的對(duì)策

加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，也是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)行政倫理的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外行政倫理監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)行政倫理監(jiān)督中存在的問題，制定有針對(duì)性的對(duì)策措施，不斷完善行政倫理監(jiān)督制度和機(jī)制。

1.構(gòu)建多元主體的合作機(jī)制，推進(jìn)各主體間協(xié)作互補(bǔ)

加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督，必須明確行政倫理監(jiān)督主體的職責(zé)，通過制定詳細(xì)具體的“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”，規(guī)定各個(gè)監(jiān)督主體的職能界限，推進(jìn)各主體間的協(xié)作互補(bǔ)，培育各主體的有效合作機(jī)制，使其各司其職，各負(fù)其責(zé)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，加強(qiáng)合作交流與信息資源共享，整合多元主體的監(jiān)督體系，進(jìn)而發(fā)揮系統(tǒng)的監(jiān)督效能，形成高效健全的監(jiān)督機(jī)制。第一，構(gòu)建多元主體合作的法律保障體系。用法律來界定各監(jiān)督主體的權(quán)力和責(zé)任，以法制推進(jìn)主體間的協(xié)調(diào)和協(xié)作，明確各參與主體的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)主體間的溝通，實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)督過程中的協(xié)作互補(bǔ)，把行政倫理監(jiān)督納入法制軌道。第二，構(gòu)筑多元主體合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。通過建立監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的活動(dòng)，從而提高各主體之間的協(xié)調(diào)能力。第三，構(gòu)筑多元主體合作信息溝通機(jī)制。保障信息傳遞、溝通的及時(shí)、明確、準(zhǔn)確，搭建監(jiān)督主體信息共享平臺(tái)，促進(jìn)多元主體之間的交流，防止信息誤傳和謠言散播，利用媒體的監(jiān)督作用，建立與之相適應(yīng)的信息溝通機(jī)制，整合信息溝通渠道，為各主體信息交流提供溝通平臺(tái)和協(xié)調(diào)支持，促進(jìn)行政倫理監(jiān)督多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，形成多元主體監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)[6]。第四，構(gòu)建多元主體合作的資源整合機(jī)制。行政倫理監(jiān)督需要?jiǎng)訂T和調(diào)動(dòng)各種資源，缺乏資源的有效整合，不能對(duì)監(jiān)督中涉及的人、財(cái)、物等進(jìn)行有效分配、使用，就難以建立監(jiān)督的資源保障體系(主要包括資金保障、資源保障和人力資源保障等)，監(jiān)督機(jī)制就無(wú)法正常運(yùn)作，行政倫理監(jiān)督能力很難提高。第五，構(gòu)建多元主體合作整合的社會(huì)資本作用機(jī)制。社會(huì)生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任的特征構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的社會(huì)資本[7]。行政倫理監(jiān)督不僅需要行政決策、技術(shù)資金、設(shè)備配套等“硬條件”基礎(chǔ)，而且需要社會(huì)結(jié)構(gòu)、非正式制度、信息溝通、民眾道德與公益意識(shí)、社會(huì)心理等“軟條件”前提，“需要社會(huì)公眾的共同參與，需要社會(huì)公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)組織的相互依存，也就是需要社會(huì)資本的總動(dòng)員和重建社會(huì)組織缺失的社會(huì)資本”[8]。因此，既要加強(qiáng)非政府主體建設(shè)，提高非政府主體的參與意識(shí)和參與能力，培養(yǎng)非政府主體參與監(jiān)督的公共精神，拓寬非政府主體的參與渠道，又要加強(qiáng)政府主體與非政府主體、個(gè)人主體與社會(huì)主體、民間輿論與權(quán)威機(jī)構(gòu)等監(jiān)督主體之間的交流與合作，通過公開監(jiān)督機(jī)制、公開法律約束、科學(xué)鑒定機(jī)制、及時(shí)反饋機(jī)制以及具體合作規(guī)范，塑造多元主體間的信任氛圍，整合多元主體，建立發(fā)揮多元主體合作的社會(huì)資本作用機(jī)制。

2.強(qiáng)化行政倫理監(jiān)督制度建設(shè)，提升主體的監(jiān)督意識(shí)和理念

第一，改革行政監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)行政監(jiān)督主體獨(dú)立性。只有權(quán)力才能制約權(quán)力。行政倫理監(jiān)督是對(duì)掌權(quán)者用權(quán)倫理的監(jiān)督。權(quán)力運(yùn)行自身的特殊性要求監(jiān)督主體必須相對(duì)獨(dú)立，具有權(quán)威較高的地位，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)政等獨(dú)立。因此，必須提高行政監(jiān)督主體地位，將內(nèi)部監(jiān)督改為外部監(jiān)督；改變監(jiān)督力量分散缺陷，發(fā)揮多個(gè)監(jiān)督主體效力，避免以黨紀(jì)處分代替政紀(jì)或法律處罰現(xiàn)象。第二，積極推進(jìn)司法監(jiān)督獨(dú)立，強(qiáng)化新聞?shì)浾摰闹黧w地位。司法監(jiān)督包括檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其獨(dú)立性是司法監(jiān)督公正有效的保障，為此必須遏制司法行政化傾向，嘗試變現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，減少行政權(quán)力對(duì)司法監(jiān)督的干預(yù)。同時(shí)，充分發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督主體的地位和作用，使其充分行使采訪權(quán)，揭露用權(quán)不當(dāng)現(xiàn)象和公務(wù)員腐敗、違規(guī)問題。尤其隨著科技水平提高，新聞?shì)浾撁浇榉N類越來越豐富，特別是利用微博迅速快捷地傳遞社會(huì)普遍關(guān)注信息，更好地進(jìn)行行政倫理監(jiān)督。第三，強(qiáng)化行政倫理監(jiān)督主體的監(jiān)督觀念意識(shí)。一方面強(qiáng)化宣傳。主體監(jiān)督意識(shí)是完成監(jiān)督職能任務(wù)的重要保障。培育途徑很多，可以通過宣教活動(dòng)，提高全社會(huì)監(jiān)督意識(shí)，推動(dòng)廣大人民群眾積極參與，促使局部監(jiān)督成為全民監(jiān)督。另一方面以思想理論武裝監(jiān)督主體。用思想理論武裝頭腦，切實(shí)堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民理念，堅(jiān)持人民根本利益高于一切，勇于堅(jiān)持真理，敢于并善于監(jiān)督。再一方面提高主體監(jiān)督能力。加強(qiáng)監(jiān)督主體政治理論學(xué)習(xí)，提高其政治素養(yǎng)，樹立正確的世界觀、人生觀、金錢觀、價(jià)值觀，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)督工作的敏銳性和政治鑒別力，明辨是非善惡，敢于同各種違法犯罪行為和不良風(fēng)氣做斗爭(zhēng)；強(qiáng)化其道德素質(zhì)，提高職業(yè)道德和社會(huì)公德，使其行為能夠?qū)θ嗣瘛?duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，提升其分析判斷能力、語(yǔ)言表達(dá)能力和專業(yè)技術(shù)能力以及相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)；加強(qiáng)文化素質(zhì)建設(shè)，掌握更多的相關(guān)知識(shí)，更好地應(yīng)對(duì)被監(jiān)督者逃避監(jiān)督的狡猾行為；培訓(xùn)其監(jiān)督能力、技巧與方法，使其對(duì)棘手問題也不會(huì)發(fā)怵；建立長(zhǎng)期監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，與上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)、異地監(jiān)督機(jī)構(gòu)、先進(jìn)國(guó)家監(jiān)督部門進(jìn)行長(zhǎng)期交流與學(xué)習(xí)。同時(shí)，優(yōu)化主體人員配置，發(fā)揮主體監(jiān)督的最大效用[9]22-27。

3.強(qiáng)化行政倫理監(jiān)督立法，努力完善過程監(jiān)督

借鑒美、日、韓等國(guó)行政倫理監(jiān)督立法經(jīng)驗(yàn)，完善法制支撐，健全監(jiān)督體系，提高主體監(jiān)督權(quán)保障程度，避免盲目性與隨意性。第一，加強(qiáng)行政倫理法制建設(shè)。盡快制定行政倫理監(jiān)督和監(jiān)察法律制度，完善實(shí)施細(xì)則，為開展行政倫理監(jiān)督提供準(zhǔn)確、系統(tǒng)、科學(xué)的法規(guī)依據(jù)和辦事準(zhǔn)繩，使充滿隨意性的柔性監(jiān)督變?yōu)閺?qiáng)硬的剛性監(jiān)督，切實(shí)保障各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)，改變行政倫理監(jiān)督不力的現(xiàn)狀。立法事項(xiàng)規(guī)定要細(xì)、要具體，可借鑒美國(guó)廉政立法做法，使公職人員可以“對(duì)號(hào)入座”，以增強(qiáng)操作性和適應(yīng)性，防止把法律變成一紙空文；用有效的法律規(guī)范公職人員言行，減少監(jiān)督主體工作量，為行政倫理監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)提供依據(jù)[9]26。第二，全面深入地推進(jìn)過程監(jiān)督。強(qiáng)化制度監(jiān)督，以提高政府透明度為突破口，全面推進(jìn)政務(wù)信息公開，把決策監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)換為過程監(jiān)督，將機(jī)制建設(shè)作為重點(diǎn)，重視過程的重要價(jià)值，向中間環(huán)節(jié)、實(shí)施過程的更深層次監(jiān)督推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府體制內(nèi)專職機(jī)關(guān)和人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的共同監(jiān)督和制約。制度缺失不僅僅是制定層面的缺失，更是貫徹實(shí)施制約機(jī)制的缺失。畢竟制度通過過程環(huán)節(jié)得以實(shí)現(xiàn)，缺乏應(yīng)有過程，制度就無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，必須從過程監(jiān)督機(jī)制入手，切實(shí)保障制度制定和制度實(shí)現(xiàn)兩個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接，既使監(jiān)督有法可依，又使法規(guī)很好落實(shí)。一是推行更大范圍的政務(wù)信息公開。提高政府透明度，實(shí)現(xiàn)政務(wù)過程信息公開，是健全過程監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。政務(wù)信息公開是落實(shí)公民知情權(quán)、推進(jìn)過程監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是消除暗箱操作、使公職人員接受監(jiān)督的基礎(chǔ)。政務(wù)過程信息公開是指政府權(quán)力行使由開始經(jīng)過發(fā)展到結(jié)束的整個(gè)動(dòng)態(tài)政務(wù)信息讓百姓了解，是政務(wù)公開內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是政務(wù)公開真正到位、主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的前提。二是健全權(quán)力運(yùn)行的社會(huì)監(jiān)督體系。過程監(jiān)督也是對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，必須依賴于完善的社會(huì)監(jiān)督體系。因此，不僅要構(gòu)建政府體制內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，更要構(gòu)建以人民群眾為主體的政府外部的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的雙重作用。一方面健全政府體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。包括政府專職機(jī)關(guān)、黨內(nèi)和政協(xié)三個(gè)方面的監(jiān)督，政府專職機(jī)關(guān)監(jiān)督包括監(jiān)察、審計(jì)、人大和公檢法等監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督包括黨員民主監(jiān)督、黨委組織監(jiān)督、黨代會(huì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督包括參與政協(xié)的各民主黨派、社會(huì)各界的監(jiān)督。另一方面健全政府外部監(jiān)督機(jī)制，這是當(dāng)前的重點(diǎn)。積極完善社會(huì)監(jiān)督體系，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，保證人民群眾監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行，突出工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的主體地位，發(fā)揮新聞媒體的輿論作用。三是將監(jiān)督重心由結(jié)果獎(jiǎng)懲轉(zhuǎn)向過程監(jiān)控。健全權(quán)力監(jiān)督不僅要對(duì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，更要對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的進(jìn)行監(jiān)控，保證過程環(huán)節(jié)正確有序，這是權(quán)力監(jiān)控的重點(diǎn)。而政務(wù)過程信息公開則是這一監(jiān)督的核心內(nèi)容和成敗關(guān)鍵，必須抓住易滋生腐敗的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，建立權(quán)力運(yùn)行過程的制約監(jiān)控機(jī)制。第四，發(fā)揮制度對(duì)過程防腐的規(guī)范和保障作用。重視規(guī)范制度保障體系建設(shè)，制定相關(guān)法律法規(guī)制度，完善其配套細(xì)化措施，為開展過程防腐提供有力保障，真正做到用制度管權(quán)、管事、管人。反腐制度不應(yīng)局限于反腐敗的法律法規(guī)，還應(yīng)包括行政管理制度、政務(wù)公開制度和政府監(jiān)督制度等，尤其應(yīng)重視從制度上保證人民群眾的監(jiān)督權(quán)，提高其參與監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性[3]。

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[責(zé)任編輯：王詠梅]

2015-07-13

耿相魁(1963-)，男，河南滑縣人，教授，碩士研究生導(dǎo)師。

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1008-8520(2015)05-0063-06